依法執政：現代政治合法性對執政方式的必然要求

[摘要]合法性對任何政治體系都是最為重要的政治資源，執政黨的地位與效率往往取決于其合法性狀況。在現代民主社會的背景下，執政黨合法性有賴于意識形態與執政的有效性，同時在執政方式上依法執政的選擇也是執政黨合法性的重要來源。

[關鍵詞]執政合法性；來源；依法執政

[中圖分類號]D05 [文獻標識碼]A [文章編號]1002－7408(2007)08－0055－03

一

在現代，政黨作為階級的政治組織其宗旨是為了維護和實現本階級的利益，其最直接的目標就是成為執政黨，這是因為只有掌握國家政權才是實現黨的意志和維護本階級利益的最可靠方式。然而，執政黨的執政地位的存續取決于公眾對執政黨的認同與支持，即執政黨的合法性：

就目前國內外對合法性理論研究來看，一般認為，合法性就是指政治系統基于民眾認可的原則基礎上實施統治的正統性或正當性。合法性理論作為一種對統治者與被統治者關系的解釋，是一個亙古常新的問題，不管是中國歷史上的“水能載舟，亦能覆舟”、“得民心者得天下”，還是鄧小平說的“人民支持不支持”、“擁護不擁護”、“答應不答應”，都可以理解為對政治合法性這一概念通俗的解讀：在西方，亞里士多德提出的“適應于一切政體的公理(是)：一邦之內，愿意維持其政體的部分必須強于反對這一政體的部分”，標志著合法性問題研究的濫觴，自此合法性問題成為西方政治哲學研究的核心主題之一，近代西方政治哲學史也是圍繞對合法性證明這一條主線展開的，政治合法性理論在現代已經成為最具解釋力的政治學分析理論框架之一。

“任何統治都企圖喚起并維持對它的‘合法性’的信仰”，這是因為，合法性對現實的政治生活來說其作用是至關重要的。合法性作為政治統治或政治系統存在的正當性或合理性，是通過民眾對其認同程度表現出來的，即現存政治系統的民心向背。政治主體與政治客體之間的支配與服從的關系無疑是政治統治的最基本關系，這種關系的穩定與平衡決定著政治統治的存續，雖然政治暴力是影響這種穩定與平衡的現成的外在的決定力量，然而，作為政治統治客體的民眾是理性的人，有著對政治統治合理性價值判斷的能力，并不是完全被動地接受來自于權力主體的影響，權力主體對客體的支配過程與效果往往取決于客體的接受或拒斥。民眾對政治統治的認同危機導致的合法性消解，就意味著政治系統運行成本的增加與社會資源的耗費，還意味著政治秩序的動蕩與對社會動員調控能力的下降，導致政治暴力的社會基礎被掏空，最終結果是政治統治的崩潰。“正如伊朗前國王巴列維、菲律賓前總統馬科斯等所看到的，一旦他們的政權的合法性不復存在，光靠高壓手段是不能使人們服從的。”著名政治學家阿爾蒙德也說過：“如果合法性下降，即使可以通過強制手段迫使許多人服從，政府的作為也會受到障礙；如果人們就哪一個政權具有合法性的問題發生爭論，其結果往往是導致內戰與革命。”古往今來的歷史也無不證明了這一點。

因此，合法性對任何政治體系都是最為重要的政治資源，任何一個政權在統治過程中都需要面對“如何獲得、維系政治合法性”這一關鍵性的政治問題。哈貝馬斯指出：“任何一種政治系統，如果它不抓合法性，那么，它就不可能永久地保持住群眾(對它所持有的)忠誠心，這也就是說，就無法永久地保持住它的成員們緊緊地跟隨它前進。”在現代化政治體系和政治過程中，政黨是現代政治舞臺上最重要的政治主體之一，已經成為現代政治系統運轉軸心。一個執政黨能否保持其執政地位，并非取決于政黨的主觀愿望，必須面臨執政合法性的考驗。執政合法性，從根本意義上講，就是指執政黨憑借其自身力量從國家和社會中所獲得的領導基礎和執政基礎，在這里合法性主要指執政黨從國家和社會中所獲得的支持、信任程度。

二

對于執政合法性的來源或實現途徑，目前一致接受的觀點是，執政合法性取決于以下三個方面，一是政黨必須擁有令人信服的意識形態，二是政黨具有良好的經濟績效或日有效性，三是必須建立一套合法合理、穩定有序、科學民主的執政體制。

任何一個政黨的合法性。都包含著意識形態因素，都離不開意識形態的支撐，意識形態上的訓導和說服是執政黨合法性的重要來源，它是合法性資源結構中最為基礎的部分。“意識形態把政黨當著自己的物質武器，任何政黨的產生和存在都有自己的意識形態前提，從邏輯上說，先有意識形態和意識形態的認同。然后才可能有政黨”。舊意識形態為執政黨合法性提供道義上的詮釋，它可以通過培育社會成員對于執政黨合理性的認同和情感，推動執政黨政治權威的形成。也就是說，意識形態在一個政黨合法性形成過程中具有重要的解釋功能，它能夠說明政黨權威的合理與正當，并成為合法性的理念基礎和符號象征。馬克思主義政治學家尼科斯·波朗查斯說：“合法性里面特別是包括有占統治地位的意識形態特有的政治影響。”意識形態作為一個政黨重要的政治指導思想，實際上成為一個政黨區別于另一個政黨的顯著標志。

政黨意識形態的凝聚力和號召力，來自它對特定社會的批判和改造社會的美好設計。人們信仰特定的意識形態，追隨代表特定意識形態的政黨，是因為他們相信，如果他們改造社會的計劃得以實施，便會從中受益。在大多發展中國家追求獨立和解放的過程中，不管是共產主義還是民族主義的意識形態都成為一些政黨喚起民眾并據以要求民眾支持的重要工具，也成為這些政黨在執政后維持其統治合法性的重要支柱之一。“為了尋求支持。統治者訴諸那些能夠證明他們對服從的要求為正當的正統性原則。”無

執政黨期間的合法性和合法性程度還有賴于其統治績效或有效性。所謂有效性，是指政治權力的實際作為，是指政治權力對社會進行政治管理或政治統治的實際業績。按照利普塞特的觀點，“有效性是指實際的行動，即在大多數居民和大企業或武裝力量這類有力量的團體看政府的基本功能時，政治系統滿足這種功能的程度。”“在現代世界，這種有效性主要是指連續不斷的經濟發展。”合法性其說服力來自現實，它必須建立在實踐之上。只有實現了社會經濟的增長與發展，提高普通民眾的物質文化生活水平，才能使執政者擁有日益增長的治理資源和治理能力，進而奠定治理國家和整合社會的現實基礎，增加自身統治的政治合法性，從而延長其統治。如果一個政治制度長時期地缺乏有效性，必將危及合法制度的穩定。如果執政黨的有效性提高，其政治合法性就會增強，如果其有效性下降，其合法性也隨之降低，甚至喪失執政權力，就會出現象托克維爾說的那樣：“每個人都因貧困而指責政府，連那些最無法避免的災禍都歸于政府，連季節氣候異常也責怪政府。”

但是必須看到，盡管意識形態和績效是執政黨合法性的重要來源和條件，但都有其內在的局限性。就意識形態來說。政黨政治發展的現實一再表明，不管一個政黨的意識形態境界如何完善或高尚，一旦其成為執政黨，就會面對理想與現實的矛盾，而遭遇“說起來容易，做起來難”的窘境。意識形態憧憬著一個完美的世界，然而現實往往與之相去甚遠。在現實中，發展中國家在這方面的表現尤為明顯。歷史的慣性使一些執政黨在上臺后，在制度還處于真空或有待完善之前，繼續固守和強化原有的意識形態，往往求助于高度概括化、抽象化和具有民族主義傾向的意識形態，繼續以對現代化遠景的描繪來提高民眾的期望值，求取其合法性。這樣做的結果是，無疑加強了意識形態教條化的傾向，并大大限制了政治發展的空間，執政黨的行動被限制在既有的意識形態中，造成政黨活力的窒息，執政黨的合法性往往隨之弱化。

就政黨的有效性或績效而言，盡管在一定時期和一定條件下，有效性會促進合法性的成長，但是在合法性和有效性之間并不簡單地存在正相關關系，甚至在一個政治系統有著正常有效性的時候，反而會引發這個政治系統的合法性危機。就像亨廷頓所言：“經濟增長不僅會用一種速度改善人們的物質福利，同時還會以更高的速度，增加著人們的社會挫折感。”人們也發現，在世界上沒有一個執政者能夠完全保證自己所領導的經濟建設永遠呈現增長的態勢。發展中國家的合法性過分依賴于有效性，有可能產生如亨廷頓所說的“政績困局”的兩難境地：政績好了，將失去合法性；政績平平，也將失去合法性。這是因為，過分強調與依賴有效性，往往是以片面強調經濟發展和效率，以犧牲社會公平和疏誤社會政策的制訂為代價的，產生政治的不穩定，由此引發對發展中國家的執政黨及其所代表制度的合法性提出質疑，其結果勢必會給合法性的成長與鞏固埋下隱患。

因此，在當代如果一個執政黨僅僅依靠意識形態和績效來維持和提升是遠遠不夠的。還必須借助制度來保證執政合法性的連續性與穩定性。作為執政黨在取得執政地位后遇到的最直接與重要的問題，就是如何處理執政黨與國家關系的問題，即選擇什么樣方式或機制去運用國家權力的問題，這直接影響著執政黨的政治權威。也是一個關系到執政黨合法性消長的重要因素。哈貝馬斯說 “一種統治只有至少滿足兩個條件才可以說是合法的，一是必須從正面建立規范程序；一是人們必須相信規范秩序的正當性。”在歷史與現實中，一些執政黨在執政的過程中，正是這種程序性的缺乏，往往是容易取向于馬克斯·韋伯所說的傳統型的和克里斯瑪型的統治與管理，造成制度、政策缺乏連續性和穩定性，尤其缺乏對執政黨的權力制約造成權力的失控和濫用，表現出很大的隨意性和人治色彩，結果是執政合法性的流失與消解。在當代以民主政治為背景的社會里，依法執政越來越多成為執政黨自覺的選擇，這不但是合法性的時代要求，也是由法律自身的特點決定的。

三

在現代社會里，隨著社會的商品化、民主化和理性化，拓寬了人們的政治視野，增強了人們政治選擇的能力；民主政治成為國家政治發展的目標，民主的理念得到廣泛的認同，法律由此獲得了亙古未有的權威。法律也能在最大程度上反映全體社會成員的整體利益，人們普遍地傾向于把體現人們共同意志的法律視為至上權威。作為統治者的執政黨處理政黨與國家、國家與社會、政黨與社會的關系時，必然依據經由民主程序制定的法律。所以執政黨對國家政權的領導形式的程度化與法律化，不但是其合法性的重要來源也是民主社會的時代要求。

而在非法律控制之下，人們服從的往往是人格化的統治。這種人格化的統治，使人們對它的服從限于人格效忠所要允許的范圍，而對作為統治者的政治主體手中的政治權力則缺乏剛性的約束，這就使該統治帶有極大的隨意性及情感因素，極易導致對社會的穩定性和社會運行連續性的破壞，造成社會秩序的混亂。法律作為一種非人格化的普遍規則，它沒有特殊的利益特殊的興趣和特殊的判斷標準，不允許任何個人和組織有超越法律之上的特權。法律的權威來源于全體人民對法律的遵守和服從，對法律的服從，實質上是一種非人格化的服從。這種非人格化的服從，不僅使法律的權威具有至上性和獨立性，而且使法律的權威具有穩定性和一致性。從而有效地維系著社會制度的穩定性和社會運行的連續性。

在以法治作為限制政治權威的制度架構中，法律已經成為現代政治生活中政治合法性的基本要素，作為最具活力的政治主體的政黨尤其執政黨，其合法性必然訴諸制度和法律，依法執政己成為當代政黨政治現代化的一個重要標志。執政黨合法性的生成過程，一方面是執政黨本身被法律約束，從執政黨自身來說，以制度與法律為權威，才能有效地約束權力，防止權力的任意專斷，阻止因執政黨自身政治行為的隨意性造成的合法性消解。另一方面，執政黨合法性的生成過程也是依靠制度和法律參與政治生活的過程，即依法執政過程。執政黨依法執政的核心是要樹立和維護法律的權威，直接通過援引法律證明執政黨的路線、方針和政策的正當性，從而在實踐中提升執政黨意志的合法性。

四

中國共產黨在成為執政黨后，在很長一段時間內，主要依靠黨的政策作為其主要執政方式。盡管黨的政策也是制度的一種，但是，黨的政策與法律相比，有著很大的不同。首先，從產生的主體看，黨的政策產生機關是黨組織，而法律的產生機關是最高的權力機關——全國人民代表大會及其常務委員會，后者的代表范圍明顯大于前者。其次，在適用的范圍上，黨的政策只能適用于黨員，而法律的范圍則是全體社會成員。第三，在執行手段上，黨的政策的執行主要是宣傳與號召，是非強制性的，而法律的執行以國家暴力為后盾，具有強制的特征，執行力度后者也明顯大于前者。因此，法律與政策相比，有著明顯的更高層次的權威性與合法性。

以黨的政策作為執政的方式與手段，有著計劃經濟影響的因素，也有著歷史慣性的原因，但這樣做的結果必然是，第一，黨的政策高于法律，限制了法律的作用，削弱了法律的權威，法律作為國家管理社會的手段被黨的政策所取代，導致法外用權，法外執政。第二，黨直接行使國家機關管理社會的職能，國家機構作為執政黨實現對社會領導的基本力量受到嚴重削弱，加劇黨組織國家化，以黨代政。第三，無法在法律的層面上對執政黨與國家政權的關系、執政黨與社會的關系、國家與社會的關系制度化，致使非制度化的社會力量沖擊國家秩序和社會秩序，往往以政治運動代替國家管理，超越國家的法定程序，甚至否定法律秩序，掏空黨對國家和社會實施領導的制度基礎，這也是“文化大革命”之所以發生的重要的背景。

在當代中國，法律在最大程度上體現著人民意志與利益，法律也因此成為一切公共權力的正當來源和合法基礎，依法取得并依法行使是一切公共權力取得合法性的普遍形式。因此，只有按照法定的程序把體現民眾利益的黨的意志上升為國家意志即法律，并按法律所預設的程序與范圍運用國家權力，才能科學反映黨與國家權力相結合的內在要求，獲得人民自覺自愿的接受和認可，即獲得合法性。

在新的世紀中國正處于社會轉型期，社會轉型也給政黨帶來了深刻的影響，中國共產黨作為執政黨，深化對合法性的認識，積極拓展和吸取新的合法性資源，創新執政方式，提高執政能力，進一步鞏固執政地位，成為時代對黨自身的必然要求。十六屆四中全會的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》把依法執政與科學執政、民主執政作為黨執政經驗的深刻總結，表明了黨對執政方式的認識自覺，也是黨在新世紀對其合法性時代訴求的回應；這就要求我們黨認真實踐“三個代表”重要思想，執政為民，執政興國，嚴格依法執政，實現黨的執政行為的法治、化，從根本上鞏固和擴大黨執政的合法性資源，從而使黨執政地位穩固而不可動搖。

責任編輯：王潤秋