農村信用社改革的困惑與出路

摘要：本文基于1996年8月《國務院關于農村金融體制改革的決定》發布以來的農村信用社改革進程中一系列政策措施及相關統計數據，對農村信用社十年改革進程中的問題進行清理，探尋深化農村信用社改革的思路與措施。

關鍵詞：農村信用社； 農村金融體系； 金融支農

中圖分類號：F830.61 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－０５４４（２００7）０9－０００5－０5

1996年8月，國務院發布了《關于農村金融體制改革的決定》。十年來，學界與實務界對農村信用社（以下簡稱農信社）改革高度關注，進行了卓有成效的探索。2003年6月，國務院印發了《深化農村信用社改革試點方案》，確定了吉林、山東等8省（市）為深化農信社改革第一批試點省（市）；2004年8月，國務院決定將深化農信社改革試點擴大到其它21個省（區、市）。本文以1996-2006年十年的時間跨度為研究范圍，對農信社改革中的困惑進行清理，提出深化農信社改革的基本思路。

一、 農信社改革中的困惑：表層分析與深層透視

農信社誕生于20世紀50年代，在其50多年的發展歷程中，農信社一直是支持中國農業與農村發展的重要金融力量，特別是1996年《國務院關于農村金融體制改革的決定》的發布和2003年開始的農信社改革試點以來，農信社改革穩步推進，抗風險能力顯著提高，支農能力明顯增強。然而，必須正視的是，農信社改革中的諸多深層次矛盾也逐步顯露，改革中的主要困惑有：

1． 改革目標的定位問題。多年來，農信社改革大都以恢復“三性”或者恢復合作制為改革目標。然而，在“中國近50年來就不存在合作制生存的條件和在當前制度背景下，現有農信社體制確實不具備向真正合作制過渡的可能性”（謝平，2001）。農信社仍以恢復(注：其實官方文件中常提到的恢復農信社的“組織上的群眾性、管理上的民主性、經營上的靈活性”的提法是值得商榷的，因為農信社自建立以來從未有過真正的合作制，也從未出現過嚴格按“三性”原則要求運作的農信社，何來恢復一說？其實在農村金融改革過程中，存在著很多似是而非的說法，干擾著改革者的思路并對農信社改革產生消極影響。)合作制為改革目標，不但未能達到預定目標，而且在農信社支農并不理想的同時也形成了大量不良貸款和掛賬虧損，反過來憑借其龐大的資產規模、機構體系與員工隊伍，對中央政府形成倒逼機制，道德風險顯而易見。農信社的法人機構數目在其改革過程中不斷下降，從1989年的58418家下降至2005年的27101家；同時農信社的全部機構數量(注：農信社的全部機構包括：鄉鎮信用社、縣（市）聯社、市（地）聯社、省聯社等法人機構與營業部、信用分社、儲蓄所等非法人機構。)也在持續下降中，從1997年的111358家降至2003年的91393家。然而其人員卻無法減負，在職員工從1989年的488116人持續上升到1997年的650122人，1998年以來一直在65萬人左右徘徊。可見，農信社改革過程中減員增效困難重重，已經成為制約農信社改革與發展的重要因素之一。中央政府急于擺脫其事實上作為農信社存款最后保險人和農信社金融風險最終承擔者的局面，在2003年的中央農村工作會議上對農信社進一步深化改革提出了“明晰產權關系，強化約束機制，增強服務功能，國家適當扶持，地方政府負責”的總要求，但是農信社已經形成的龐大資產規模與機構人員規模使中央政府似乎又“騎虎難下”，其原因有三：一是中央政府要把農村社會的穩定放在首位，不可能愿意承受因農信社系統的市場退出帶來社會動蕩，農信社存在破產約束失靈；二是地方政府負責很可能是空談，因為地方政府作為中央政府的下屬，決定了在農信社大面積出問題且地方政府沒有足夠財力負責時，必定還是由中央政府出面協調；三是當前農業、農村經濟的發展離不開農信社的支持，理由是其他金融機構已經或正在陸續撤離農村市場，農信社在農村金融市場上事實上已形成壟斷局面。總之，在農信社改革過程中，倒逼機制的存在使中央政府處于被動地位，農信社與借款人中存在著嚴重的道德風險；改革要想實現突破，中央政府必定要發生巨額支付，但問題是支付是肯定的，但支付后是否會產生新的不良資產卻不得而知；要真正實現農信社改革的突圍，除了中央政府要有決斷的勇氣外，還必須有科學周密的改革方案。

2． 改革路徑的選擇問題。中國農信社發展史上的一個基本事實是，從20世紀70年代末以來，名義上的社員所有權與事實上的內部人控制與外部人控制并存之間的矛盾至今仍未能克服（陸磊，丁俊峰，2006）。在內部人控制方面，由于擁有農信社實際控制權的內部經營管理人員的目標函數(注：農信社內部人（指農信社的內部工作人員，但主要指內部經營管理者）的目標函數是盈利性，既包含農信社機構的盈利性，又包括內部人員的個人收益性（如工資、福利、休閑、吃拿和職務消費等）。)與農信社應主要為社員服務之間存在較大偏差，所以，內部人按自身的目標函數開展農信社的經營活動，背離和損害了作為農信社所有者的社員利益，最終導致農信社始終沒有成為真正的合作金融組織。在外部人控制上，遠的不說，自20世紀80年代初以來，改革強調要把農信社辦成集體性或群眾性金融組織，并要起“民間借貸”的作用，但其始終具有官辦性質，而2003年建立“省級聯社”的改革則把農信社的官辦性質推進到一個新的高度，基層地方政府為了自身的目標利益函數（如政績等）對農信社的業務經營頻繁干預，如20世紀90年代強制農信社貸款給鄉鎮企業、幫助地方財政填“窟窿”等。但到目前為止，農信社仍然沒有“民間借貸”的影子，而其實就是官辦或準官辦的金融機構（至少在許多農民看來就是如此），不僅“三性”未能恢復和加強，而且以社員農戶為對象的信貸支持也遠未達到應有的水平。

表1：2004-2006年農信社、全國金融機構利率“上浮”貸款占比（單位：%）

注：由于近年來城市信用社基本上處于全行業關閉狀態，故此表中的“城鄉信用社”主要是指農信社。

資料來源：根據2004、2005、2006年第四季度《貨幣政策執行報告》中有關數據整理計算而得。

3． 支農能力的評價問題。金融機構（包括農信社）支農水平的提高意味著農戶貸款和鄉鎮企業貸款在量上能基本滿足資金需求、在手續上簡化、在利率上體現“支農”政策意圖等。而現實情況卻是，1997年以來，農業銀行等商業銀行大舉撤離農村市場，留下了目前還沒有條件大規模“脫農”的農信社在農村苦撐，而中央政府為了增加農信社支農能力以解決全黨工作的重中之重──“三農”問題，必然要給予農信社巨大的資金支持，如支農再貸款、央行專項票據等，并且為提高農信社支農積極性，允許其利率上漲幅度超過其它金融機構（事實上農信社的信貸利率上浮幅度遠遠高于商業銀行（見表1）。2004、2005、2006三年農信社利率下浮貸款占全部貸款的比重分別是1.89%、3.13%、1.51%，而全國金融機構利率下浮綜合占比分別為23.23%、24.29%、25.81%（見表2）；同時，這三年中，農信社利率上浮貸款占比分別為93.97%、91.6%、93.86%，而全國金融機構利率上浮貸款占比分別為52.21%、49.24%、47.56%（表1）。可見，三年來，農信社利率下浮貸款占比一直很低，大致為2%左右，而其利率上浮貸款占比一直保持高水平，大致為93%左右；反觀全國金融機構，其利率下浮貸款占比是不斷增長的，而其利率上浮貸款占比是不斷下降的。這樣，在農信社處于所謂的低水平壟斷條件下，有了大筆央行的資金支持，又有了貸款利率上浮的特權，在其與廣大急需資金的小農戶和中小企業的資金借貸談判中，其顯然處于極其有利的地位。可見，1997年以來所謂農信社支農能力的提高或許是一種假象，這種局面也是很難長期維持的。因為低水平壟斷經營條件下農信社支農能力的提高是非效率的。因此，我們必須謹慎看待農信社改革已取得的成績，并通過持續深入的改革，最終解決現有農信社的發展問題。

4． 信貸風險的認識問題。農貸利率偏高，農信社的潛在信貸風險值得關注。農信社上浮利率貸款額占其全部貸款額的90%以上，其中上浮50%以上貸款占比在55%左右；而全部金融機構利率上浮貸款綜合占比為52.21%、49.24%、47.56%，其中上浮50%以上貸款占比僅為13%左右。可見，農信社貸款利率事實上趨于上限且上浮幅度遠高于商業銀行。合作金融的四個基本特征是自愿性、互助共濟性、民主管理性和非贏利性（謝平，2001），而1997年以來，在央行的大力推動下，農信社支農能力的提高在更大層面上不是合作制的，而是商業化的。這種商業化支農方式對農村借款者和農信社未必有益。首先，這種支農方式未必能給廣大農戶和困境中的鄉鎮企業真正帶來利益，原因有二：一是較高的利率很可能使真正需要資金支持的貧困農戶對借貸望而卻步，無法取得廉價的“過橋資金”以實現脫貧致富；二是過高的利率會使農戶與企業經營性借貸的剩余收益萎縮甚至蝕本，或使生活性借貸的農戶的負擔加重。同時，這種高利率商業化支農方式也未必能給農信社帶來長遠利益，原因也有二：其一，在未來農村金融市場競爭中，過高的利率必然會使農信社失去一部分優質農村客戶，即失去一部分營利性市場；其二，過高的利率可能會給農信社帶來“逆向選擇”問題和“道德風險”問題，(注：簡單地說，就是在信貸市場上由于銀行很難觀察借款人的投資風險，提高利率很可能使低風險（一般只有較低的潛在收益低）的借款人退出信貸市場，這即所謂的“逆向選擇行為”；或誘使借款人選擇更高風險（潛在收益亦較高）的項目，若風險最終未爆發，借款人多得收益，若最終風險爆發，則風險由信貸機構承擔，這即謂“道德風險行為”。)因為農信社的期望收益不但取決于貸款利率的高低，更取決于貸款的安全性，所以，較高的貸款利率未必就意味著較高利潤，也可能意味著較大信貸風險。銀行的期望收益與信貸利率間的關系是倒U字型的。

表2： 2004-2006年農信社、全國金融機構利率“下浮”貸款占比（單位：%）

注：由于近年來城市信用社基本上處于全行業關閉狀態，故此表中的“城鄉信用社”主要是指農信社。

資料來源：根據2004、2005、2006年第四季度《貨幣政策執行報告》中有關數據整理計算而得。

5． 改革動力的評判問題。追求中央銀行專項票據等政策支持是許多農信社改革的動力源。本輪注資改革中，中央政府發行央行票據的條件是農信社自行對其一半的資不抵債額進行補充；實際兌付央行票據的條件是2年后農信社資本充足率達到2%，不良貸款率要比2002年末下降50%以上，當然還有產權明晰、治理結構完善等定性指標。可見，兌付央行票據的真正硬指標只有資本充足率和不良貸款率兩項。從地方政府和農信社來看，為了抓住這難得的機會，必然是盡快增資擴股。于是在各級地方政府的推動下，農信社開始了增資擴股的“大躍進”。“對于地方政府、農信社職工和社員而言，他們所關注的是近期內投入與回報的比較，而不是真正關注農信社的經營機制的再造與治理結構的完善（張杰，高曉紅，2006）。”可以預料，中央政府精心設計的“花錢買機制”的改革，有可能是“播下龍種，收獲跳蚤”。

二、 深化農信社改革：基本思路與政策建議

總體上看，農信社改革的目標是實現信用社的商業可持續發展，又能滿足農村地區農戶和中小企業的有效資金需求，而商業可持續是前提。據此，本文對于深化農信社改革的基本思路與建言如下：

1． 扭轉農信社改革政策上的思維定式與改革實踐中的路徑依賴。應以創新思維去設計改革方案，推進農信社改革。具體而言，要轉變過去對農信社改革事先定調子，畫框框的慣性思維方式，通過培育、發展多元化農村金融組織體系，形成合理的農村金融競爭環境，通過競爭強化金融服務創新，改善農村金融服務；同時，設置退出通道和建立退出機制，允許經營不善且轉化無望的農村金融機構及時通過破產清算、兼并、合并等方式實現從市場退出。

2． 轉變對農信社改革指望一蹴而就的心理依賴。對農信社改革寄希望過高，可能欲速不達，對農信社的改革未必有好處。因為任何改革（包括農信社改革）的基本結果可能是兩種──成功與失敗，它們發生的概率均為正，哪一種結果會變成現實取決于客觀條件和主觀努力程度。因此，從長遠看，在農信社改革問題上，我們應有“一顆紅心、兩種準備”的思想準備，即使農信社在經過長期努力后改革目標不能實現，我們還是應理性、認真地面對現實。因此，本文認為，轉變過度依賴心理，端正對待農信社改革的態度，具有戰略前瞻性，十分重要而且必要。就是說，我們應支持“兩條腿走路”原則，在努力改革現有“存量”農信社的同時，應加快培育“增量”的農村合作金融組織。據人民銀行有關調查，民間投融資在很大程度上體現出合作制的特點，這說明目前中國不是不存在真正的合作制金融形式（但這不含現有的農信社）（陸磊，丁俊峰，2006）。

3． 積極發展農村多元化的金融組織體系，形成競爭與合作共存的經營環境。目前農村信貸市場的一個很大問題是農村借款主體缺少合格的抵押品和擔保人，在此情況下，農村金融機構或者是退出農村金融市場進入城市；或者是繼續在農村市場經營，但面臨嚴重的“道德風險”和“逆向選擇”。從理論上講，發展競爭與合作相容的農村多元化金融組織體系，最大的作用在于：通過金融機構之間適度的競爭，來抑制由于壟斷而產生的“道德風險行為”和“逆向選擇行為”，以達到“既降低農信社等金融機構的信貸風險又減輕農戶的借貸成本且增加農村信貸供給”的目的。即使沒有政府干預，由于借款人方面存在的逆向選擇和道德風險行為，信貸配給(注：信貸配給是信貸市場上存在的一種典型現象，主要指二種情況：一是在所有借款申請人中，一部分人得到貸款，而另一部分人被拒貸；二是每一個申請人的借款要求只能部分被滿足。)也可以作為一種長期均衡現象存在（Stiglitz and Weiss，1981）。即在資金需求大于供給時貸款人通過提高利率以實現新古典意義上的均衡的情況未必會出現，但信貸配給出現在兩種情況下：一是政府干預的存在，如政府人為規定利率上限；二是雖不存在政府利率管制但信貸機構是理性運作的。在目前中央政府逐漸放松農村金融市場利率管制且農信社等農村金融組織理性運作的法人治理結構尚未建立起來的現實背景下，出現信貸配給的可能正逐步變小，而通過新古典均衡帶來的“道德風險”和“逆向選擇”問題正變得越來越嚴重。因此，在短期內農信社的法人治理結構不完善且政府為解決“三農”問題必須逐步放松農村利率管理的宏觀背景之下，政府必須通過采取各種優惠措施積極發展農村多元金融組織體系，以便增加農村的資金供給量，進而降低貸款利率水平。惟有如此，才能既增加支農信貸投放又有效防范農村金融風險。

4． 構建多種配套改革機制。除了央行再貸款、專項票據的支持外，還必須構建農信社改革的多種配套機制，主要有：（1）探索將一部分財政支農資金整合到農信社改革方案中。由財政資金牽頭，誘導農信社的金融資金流向財政鼓勵的方向和項目上。具體措施：①貼補農信社農貸利息，促使農信社提供低息甚至零息的農業貸款；②貸放給部分無償還能力的貧困農戶的信貸損失，由財政進行全額或差額彌補。將財政支農資金整合到農信社改革的制度框架內有三個好處：一是有利于提高財政支農資金的政策效率，減少使用成本；二是為農信社改革注入新的活力，有利于降低農信社經營風險，提高其盈利能力，不斷消化歷史包袱；三是農信社在農村發放支農信貸，具有節約國家管理農村社會成本（張杰，2005）的社會和諧效應。屬于政策性金融范疇，故財政理應適當扶持。（2）稅收減免優惠不可或缺。應建立持續穩定、可預期的對農信社的稅收優惠措施。農信社向貧困農戶和經營欠佳的中小企業發放貸款，具有典型的政策性金融屬性，實際上，農信社長期代行了相當部分原本應由農發行履行的政策性功能，即農信社發放支農貸款提供的是帶有農村公共品性質的金融服務，其有較大的正外部性。(注：農信社發放的支農貸款的正外部性是指其具有的維持農村社會和諧穩定、鞏固農業基礎地位、推進社會主義新農村建設，進而節省國家管理農村社會的成本、支持國家整體經濟改革等溢出農信社邊界的收益。) 可見，對農信社給予盡可能優惠的稅收減免符合主流經濟學中的外部性理論。（3）加快郵政儲蓄改革，合理定位新生的郵政儲蓄銀行。郵政儲蓄銀行應把功能定位于農村批發性銀行，把資金批發給農信社等農村其他金融機構，用以支農。（4）對農信社的金融監管須把好“度”。做到監管而不干預、寓監管于服務之中。

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責任編輯 劉鳳剛