治理城市新貧困的路徑選擇

摘要：針對當前的城市扶貧，我國仍然沒有脫離傳統的救濟式扶貧理念的羈絆。重新審視城市反貧困政策的價值理念，過去那種要么依賴政府，要么依賴市場的二元思維模式顯然不適用了，政府自上而下保障制度需要自下而上的行動設計。將社會工作的介入與城市反貧困策略聯系起來，建立以“關懷為本”的城市社會工作行動體系，把外生性幫助轉化為城市新貧困群體的自我發展能力，提高城市扶貧的績效，增進社會整和和社會團結。

關鍵詞：城市新貧困； 社會工作； 治理路徑

中圖分類號：F29 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－０５４４（２００7）０9－０132－０3

一、 引言

貧困問題是伴隨經濟發展、社會進步而長期存在的全球性的社會性問題。目前，城市貧困之所以成為一個熱點社會問題，是與這幾個背景分不開的。當代高科技、信息技術的迅速發展，經濟全球化進程加快反而使貧富差距加大。不僅經濟高度發達的國家如美國，貧困問題也日益突出。在中國，以共同富裕為導向的市場經濟改革的一個“意外后果”，是大量具有勞動能力和勞動意愿的人口由于下崗失業成為城市的“新貧困人口”，城市內部居民收入差距的進一步擴大，而社會保障水平低且發展滯后，都從不同方面加劇了城市貧困的惡化。城市貧困人口增加且有加大的趨勢。1990年以前，中國的貧困問題一直被看作是農村現象，主要因為當時城市貧困人口的絕對數量微不足道，僅占城市人口比例的２％，約為４００萬。隨著社會資源在市場經濟下進行配置、城市產業結構調整和福利制度“社會化”變革的不斷深入，部分競爭能力低下的勞動者開始陷入貧困。1990年以來，城市貧困人口的規模突破千萬大關，2003年，有930萬個城市貧困家庭，城市貧困人口達2246.8萬人。事實上，由于最低生活保障的標準偏低，有專家認為，城市貧困人口的規模被低估了，實際應該是3056萬人。城市貧困發生率從1990年的0.4%到2002年已增長到4.1%，城市貧困人口在城鎮人口的比率由2%上升到8%---10%，并在整體上表現出比較明顯的增長趨勢，[1]“中國社會主要群體弱勢化趨勢明顯”。[2]新加入城市貧困人口主要為高中及以上畢業生，與老失業群體（4050人員）相比，新失業群體的大多數人缺乏工作經驗，這就決定了為他們提供收入支持或者說生活保障的政策缺乏實施基礎。如失業保險的給付主要是以繳費年限為依據，缺乏工作經驗就意味著不可能享受失業保險的待遇。城市新貧困本質上是失業型貧困，所以，解決新失業群體就業問題的政策取向必須以提高就業能力為出發點。

由于城市人口的貧困是沒有后方和退路的，城市貧困人口的增加不僅會削弱經濟的拉動力，在很大程度上抵消發展的意義；同時，將會削弱執政的社會基礎，危害社會的安全運行。城市貧困問題已經影響了社會經濟持續健康發展和社會的和諧程度。特別是在構建和諧社會的歷史進程中，如何使所有社會成員都能公平分享經濟與社會發展的成果。這需要檢討原來的城市反貧困政策。面對城市新的貧困問題，過去那種要么依賴政府，要么依賴市場的二元思維模式顯然不適用了，需要重新審視城市反貧困政策的價值理念，吸取其他學科的營養，從而設計新的解決貧困問題的實踐模式。本文將社會工作的介入與城市反貧困策略聯系起來，以期發現城市反貧困行動新的可能路徑。為人們治理貧困、消解社會排斥，促進社會整和和社會團結提供依據。

二、 城市貧困問題的治理路徑與缺陷

城市反貧困政策是建立在對城市貧困內涵理解的基礎上的。因為貧困概念的相對性和貧困內涵的廣泛性，為界定貧困、確立貧困標準帶來了困難，不同的國家、地區、群體，在不同的時期對貧困的理解和界定大不相同。考察世界反貧困政策的演進，人們最早僅僅從生活消費的角度來定義貧困，把由于經濟收入低，不能滿足衣、食、住等基本需求的生活狀況稱之為貧困；后來又把視野擴大到生產領域，認為即使可以滿足基本生活需求，如果缺乏進行再生產的條件和手段，也還屬于貧困的范疇；有的學者則從更廣泛的社會文化角度來考察貧困，認為貧困還應包括文化生活的匱乏、身心健康的不良、甚至權力和地位等政治因素的欠缺，是由低收入造成的缺乏生活所需的基本物質和服務的一種生活狀況。[3]總體來說，城市反貧困政策的路徑可劃分為四種：基于收入為基礎的貧困概念而提出的反貧困政策，關注物質生活條件的改善；以能力為基礎的貧困概念而提出的反貧困策略，注重提高個人能夠獲取有價值的功能的機會；以權利為基礎的貧困概念而提出的反貧困策略，強調表達的自由、社會參與程度和機會的平等；以改善貧困群體尋找工作的動力和意愿不足而提出的反貧困策略，側重治理長期依賴救濟和福利的惰性，如歐洲社會逐漸出現的“福利病”，由于窮人過度依賴福利和救濟成為一種固定的生活方式，那么政府的政策就只能以促使窮人走向工作市場，矯正懶惰行為為目的。

在實踐中，西方的治理貧困政策，走過了從解決物質不足到解決能力不足、權利不足和動機不足這四大階段。然而，目前中國的城市反貧困主要集中在解決物質貧困和能力不足方面，也有動機與權利不足的問題。由于城鄉二元結構的差異，導致城鄉反貧困政策最大的不同，在于農村貧困主要是制度性貧困如就業制度導致農民生活的貧困，是以收入和包括經濟、文化、組織等資源占有量嚴重缺乏為特征的區域性和階層性的收入貧困，和多樣社會條件不足、社會關懷缺失影響下的能力貧困。如果說農村反貧困是建立在農民自下而上的努力基礎上，如走開發式扶貧的道路。而城市貧困的惡化現象，具有很強的體制轉型時期的特點，是經濟結構調整帶來的既有經濟因素也有非經濟因素，造成他們收入貧困與能力貧困并存的復雜狀態。主要表現為貧困的發生更多的是與下崗失業，社會保障體制轉軌中出現的“真空狀態”聯系在一起的。因此，城市反貧困是建立在政府自上而下的保障前提下，如“兩個確保”和“最低保障線”的建設。

隨著我國最低生活保障制度的實行，現在近三千萬城市貧困人口的吃飯問題得到基本解決。我國初步建立起制度化城市反貧困行動體系。問題是新貧困人口既需要解決基本的溫飽，同時也需要在醫療、教育、住房、交通等方面得到社會的幫助，特別是貧困人口的能力提升以及貧困邊緣人群的抗風險能力需要得到知識含量高的幫助。扶貧的重點逐漸從生活保障轉向就業保障和權利保障。隨著城市經濟的進一步發展和城市化過程的加速到來，城市中的農村流動人口會有增無減，相應地他們中貧困人口的數量會不斷上升。這里有一個農村貧困向城市轉移的過程。因此，城市戶口居民貧困的消失并不意味著城市貧困的消失。他們也需要知識含量高的幫助。

目前的城市扶貧，在很大程度上是一個由國家財力狀況和實際能力決定的工作標準。在這種背景下，國家根據貧困人口的“衣、食、住、行”確定了扶貧工作基本的標準，這個標準保證了對城市最貧困人口的有效扶持。然而，現階段實施的反貧困政策，盡管已列入了黨政一把手工程，也只是短期的應急性質的制度設計。一些學者已經看到，政府推進的“三條保障線”、“兩個確保”，從某種意義上說是“救火”政策，哪里起火，就應付哪里，沒有長遠的目標和周密的考慮。[4]在實際操作中，不僅在系統性、銜接性和目的性等方面存在著很大的缺陷，而且更重要的是，政策制定者在扶貧理念上仍然沒有脫離傳統的救濟式扶貧理念的羈絆，以至于造成有限扶貧資源運作效率低下的局面。另外，城市扶貧政策呈現城鄉、地區的不平衡性，不符合構建和諧社會的要求；在社會救助、促進再就業等方面依靠政治動員，上級與下級簽訂“責任狀”，自上而下的評價機制，導致行政工序化；注重數字目標，忽視過程；注重外在、物質的支持，忽視心理、能力的支持。[5]嚴重影響了城市扶貧的績效。

三、 社會工作介入城市扶貧的適切性分析

既然城市反貧困行動的基本目標是通過實施有效的經濟和社會政策去緩解貧困，并逐步創造最終消滅貧困的經濟和社會條件。那么，能否有效動員民眾、號召民眾、組織民眾參加改變自身命運的扶貧開發，能否動員群眾發揮主動性和創造精神，自覺地在國家的支持下，改變生產生活條件，提高自身收入，很大程度上取決于基層政府，特別是社區組織能否開展自覺有效地工作，因此，需要有一個熱心公益事業、有專業能力、有獻身精神的專業工作者。貧困不是一種個人的錯誤和缺陷，在很大程度上應歸咎于一種政策和制度的設置問題。誰都不愿意看到在城市里維持這么龐大且在不斷增長的貧困群體。

社會工作的產生是與反貧困緊密聯系在一起的。在西方，慈善救濟一直是專業社會工作者最主要的活動。作為社會福利的發送體系，社會工作制度是社會保障體系的一個重要組成部分。社會工作者基于專業價值理念，強調尊重人的權利與價值，在提供的社會福利服務的過程中，注重人的能力建設，透過個別化的原則，協助個人發展潛能，進而實現自我價值。在這方面，社會工作者在為城市貧困人口提供社會福利服務方面，具有專業的優勢。

從城市反貧困行動的實踐過程來看，目前對城市貧困人口社會救助，主要依賴社會性發放的政府福利，在實施過程中，帶有明顯的促進經濟發展的目的，目標是與改變企業辦社會相配套，是為建立現代企業制度服務，然后是維護社會穩定，最后才是保障職工生活。即如有的學者所指出的：政府推動的三條保障線的建設，“關心物與關心人的脫節”，“社會福利政治化的傾向明顯”。[5]在有限的幾個節假日去“送溫暖”，只是表明還有這么一個貧困群體的存在，行政的意味大于長期的關懷。應該說在政府的能力無力庇護，或者社會利益分配未能公平實施的情況下，這也是值得稱道的不得已的選擇。物質救助解決了城市貧困人口的溫飽問題，這是中國在反貧困領域的勝利，但是貧困并沒有因此而消除。如果關心的只是發錢、發物、送溫暖，追求的是解決肚子問題和面子問題，這套政策設計的績效就會大打折扣。

那么，如何解決對城市新貧困群體人性化關懷問題，這為社會工作的介入提供了廣闊的空間。國內外的社會工作實踐提供了許多有益的參考。社會工作者在提供社會服務的過程中，因個人能力、境況的差異，采取個別化能力建設策略，識別貧困群體現存的資源，協助建立和強化他們的社會支持系統，促進他們的自助或互助能力。核心理念是，解決城市貧困問題，在政府自上而下的努力推動過程中，需要引入社會工作者支持自下而上的發展，并使其制度化。由于城市貧困群體的人力資源、社會資本、文化資本、組織資本等資源本來就很缺乏，政府推行的社會保障制度的建構本身并不能自動生成反貧困的能力。我們設計保障制度也不是為了維持這樣一個龐大的城市貧困群體。因此，在政府自上而下保障制度與城市貧困群體自下而上的努力之間，需要有社會工作的介入。

四、 社會工作介入的行動設計

社會工作是一個以“關懷”為本的專業，其核心觀念就是“助人自助”。國際上，社會工作一般被看成是社會保障制度的傳承機制，是社會福利發送體系的最終傳導系統。社會工作者運用各種技巧，激發救助對象的自助互助潛能，幫助受助者走出困境。在中國，消除城市戶口居民的貧困并不是一件困難而又遙遠的事情。因為城市貧困的惡化，根源于不利的生存背景，根源于缺乏教育、訓練和缺醫少藥，根源于制度的不完善。對于中國這樣一個具有長期高速增長潛力的國家來說，在未來經濟發展中，為反貧困創造更多的條件如增加就業機會的可能性也是非常大的，但是要使可能性變成現實，中國還需要進行更多的制度上的改革和創新。

社會工作作為一種制度設計，其核心在于把助人自助的理念轉變為增強貧困者自我能力建設過程。即把依靠行政強制的外部支持為主轉向貧困社區及人口的自主自立發展。相信貧困人口最了解自身的問題，有能力提出解決問題的方案。這與認為貧民落后、愚昧，必須進行“改造”的主流傳統思維完全不同。其次，通過單位組織內部傳遞社會福利為主轉向依靠獨立于企事業單位之外的社會工作機構等“第三部門”來融合政府、社會多方面的力量，從而達到扶貧效益的可持續性。其三，通過社會工作者識別貧困人口的“地方性知識”并與現代技術相結合而創造可持續的“個別化”策略，從而有別于專家主導的單純技術轉移模式。其四，運用社會工作中的小組工作、個案工作、社區工作的某些原則與技巧，深入地理解貧困者的困境，正確評估他們的需求，側重培育、動員和增強貧者的自助能力，協助他們走出困境，增強他們溶入社會的能力。這樣，并不意味著城市貧困的消失，卻能夠保持社會各階層健康有序的流動，避免社會聯系紐帶的斷裂，和鞏固人們賴以生存的社會團結的基礎。

具體而言，把外生性幫助轉化為城市貧困群體的自我發展能力，至少包括三個方面：首先，應該樹立以關懷為本的工作理念。貧困，是人類發展與社會進步所付出的一種社會代價。關懷貧困群體，是全社會的道德義務，是社會所締造的社會團結精神的體現。盡管在政策法律體系上充分肯定了公民有平等分享社會發展成果的社會權利，但并不能夠切實保障他們得到這些權利。盡管已經初步建立起城市扶貧體系，但要透過社會保障達成公平社會，確實是一種奢望。國外或境外社會工作實踐表明，真正能起保護作用的，是如社會工作機構等第三部門的組織。這些大大小小遍布社區各個角落的非營利組織，以及他們自行制定的組織制度，才最為有效地幫助他們自己實現這些權利。他們的實踐體現了一種人文關懷的精神。

其次，社會工作介入的平臺應該建立在社區層面上。即注重發展社區內部反貧困的動力，發揮社區在反貧困中的自我傳遞、復制、整合和推動作用，使城市扶貧成為增強社會資本的過程，使之真正承擔起行為主體的作用。城市社區具有特殊的組織結構和運作機制，聯系著社區的每個成員，社區成員也正是通過一定組織結構和運作機制參與社區生活和社區管理的。經濟體制轉軌之后，原由企業負擔的社會福利責任隨著單位制的解體被推給了社區，原來大批在計劃經濟體制下的“機關人”、“企業人”變成了“社會人”，致使社區管理者與居民之間的行政關系在不斷減弱，法律、經濟和人際關系得以增強。同時，城市社區是推動社會政策的重要的行為主體。城市社區是人們物質生活環境和精神生活環境的統一體。社會工作者透過開發社區的公共物品與服務，增進社區的社會資本，構筑社區為平臺的社會團結。這樣不僅有助于扭轉單位辦社會、企業辦社會的局面，而且在很大程度上減輕企業不必要的負擔，有利于政府從繁重的具體事務中解脫出來，實現政府職能的有效轉變。另外，將本來由政府包攬的福利項目交由社會工作機構來提供，可以提高社會福利的利用效率。

最后，評估優勢資源，關注優勢潛能，培育優勢能力。社會工作相信每個人確實有一種面對磨難而抗爭的能力，即抗逆力。專業社會工作者運用個案、小組、社區工作的一些手法，動員、組織居民，倡導和鼓勵城市貧困群體發揮自力更生、艱苦奮斗、自強不息、改變命運的精神，在國家必要的扶持下，逐步形成自我積累、自我發展的能力。在農村被證明是行之有效的參與式扶貧模式可資借鑒，但應注意農村的貧困多是區域性貧困，而城市貧困多是分散的、行業性、年齡結構特征比較明顯。因此，在社區層面，采用群體化、綜合性、連續性的發展性社會工作方法，建立社會支持網絡。由外部組織干預轉向啟動貧困人口的主動性，即通過社區工作者識別社區現存的資源，協助建立和強化社會支持網絡，促進成員的支持及互助能力。這種社會工作方法與現有的行政解困的方法最大的區別，在于前者是優勢視角，后者是問題視角。問題視角將貧困評估為問題，強調貧困者的脆弱性，對問題的過分重視，有可能反而強化了貧困者的挫折感和無能感，限制了他們行為與思考的能力及改變的可能性。在實際操作中，強化政府在扶貧中的主導作用，忽視了貧困群體自身力量的激發。而優勢視角強調貧困者身上的“閃光點”，挖掘潛能，培育、協助、激發他們釋放潛能。社會工作者通過交流、理解、解釋、互助來探索和發現他們的優勢和資源。協助他們重建生活的意義，從而避免扶貧工作本身也會帶來的傷害。

總之，全面解決城市新貧困問題，應當以社會工作理念即“關懷為本”為指導，以城市居民最低生活保障制度為主體，以臨時救濟和社會互助為補充，以基層社區組織為依托，以激發優勢潛能為目的，更好地發揮各方力量的支持作用，促進城市新貧困群體向上流動。

參考文獻：

[1]莫榮.高度重視城市貧困問題[N].人民日報，2003-01-27.

[2]吳忠民.中國社會主要群體弱勢化趨向問題研究[J].東岳論壇，2006，(2):5-31.

[3]曾慶久，畢于榜.我國城市貧困與反貧困問題探討[J].重慶社會科學，2005，(5):87-93.

[4]洪大用.中國城市扶貧政策的缺陷及其改進方向分析[J].江蘇社會科學，2003，(2):134-139.

[5]李實，John Knight.中國城市中的三種貧困類型[J].經濟研究，2002，(10):48-58.

責任編輯 楊小民