“分歧容忍”與英國內閣集體負責制的調適

摘要：內閣集體負責制，雖不見諸英國憲法法律，但是它作為英國憲政實踐的一項核心工作原則，被譽為“英國憲政工作的基石之一”。上個世紀30年代卻出現了一則“Agreement to Differ”（分歧容忍）的英國政府公告，使得“內閣集體負責制”仿佛在一段時期內失效了，由此導致后來一系列議會內的重大沖突，并在英國加入歐盟的事件上發揮了巨大的影響力。本文力圖通過“政黨政府”理論，對“內閣集體負責制”的這一調試做出有力的解釋。

關鍵詞：英國； 憲政慣例； 集體負責制； 分歧容忍； 政黨政府

中圖分類號：D73 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－０５４４（２００7）０9－０147－０3

內閣責任制是英國憲政的核心制度之一，已經在英國憲政實踐中平穩運行了一個多個世紀。但是，1975年，時任英國首相的哈羅德·威爾遜（Harold Wilson）卻發布了一則“Agreement to Differ”的政府公告，宣稱內閣成員可以在此時不受內閣集體負責制的約束。一言既出，輿論嘩然。這一紙解禁令的意義不僅是使議會內外的分歧找到了宣泄口，更重要的是，內閣集體負責制——英國憲政的基石在議會產生分歧時的積極作用在此時被否認了。

對于這一事件，國內理論界關注很少，除了田為民老師在《內閣集體負責制及其例外——英國憲政習慣研究》一文中有著論述之外，其他資料并未見刊載。國外資料也很難找到對這一事件進行單獨分析的政治學文章。本文擬就運用“政黨政府”的相關理論，在內閣責任制的發展背景下對這一事件進行梳理，剖析這一事件的來龍去脈。從政黨與政府之間對立、斗爭、妥協的角度看待“內閣集體負責制”的變化，考察憲政制度中這種彈性調試出現的原因。鑒于國內對“Agreement to Differ”并無統一翻譯，本文為了便于行文和幫助讀者理解，暫且將其譯為“分歧容忍”。

一、 有關內閣責任制

內閣集體負責制是內閣責任制中使內閣團結一致面對國王、議會和人民的重要機制。英國內閣是由封建時代的樞密院發展而來。封建時代亨利二世（1422—1461）時，御前會議人員過多，不能經常集會，于是就挑選自己的親信組成了小型的樞密院。1660－1680年查理二世時，他感到原來樞密院人數太多，不便于保密和處理緊急事務，于是在樞密院中選擇若干人成立了一個更小的機關，由于他們經常聚集在國王寢宮中的內室開會，因而后人稱這個機關為內閣（cabinet），但是這時的內閣只對國王負責。內閣最初的產生是作為國王的治國輔助。Cabinet一詞最初的含義就是“密室”，人們把那些被國王選中進入密室商討國事的人稱作“閣員”。隨著兩黨制在《1832年大改革方案》出臺后逐步成熟，責任內閣因此形成與發展起來。1841年，時任首相的墨爾本爵士在內閣會議上說了一段話：“總之，我們還有一件事情沒有達成共識，就是我們對外說什么?到底是降低農作物的價格好，還是保持價格不變好呢？我實際上不在乎哪一個好，我在乎的是，不管我們對外說什么，我們要說同樣的話。”內閣集體負責制由是形成。

從歷史上看，內閣集體負責制是作為一種取得特殊政治目標的手段，在政治和憲法環境變化的背景中發展和形成的，也正因為這樣的一個產生過程，內閣在國家生活中扮演的角色就從最初時國王的“智囊”，成長為必須單獨面對王權、議會、民眾三方面壓力的小共同體。

這一原則對內閣成員的要求主要有三個方面。第一是全體一致(unanimity)，即所有的內閣成員在議會中要一致發言和投票，除非首相和內閣明確認可自由發言和投票。第二是互相信任(confidence)，即內閣不僅要得到議會的信任（內閣總是可以假定自己得到議會的信任，除非議會表決通過不信任案），內閣成員也要充分地互相信任，否則不能作為同僚共事。第三是保密(confidentiality)，即除非經過內閣的認可，所有內閣成員對內閣會議上的討論和發言不得外泄。

內閣的團結一致，是保證內閣在多方面壓力之下，仍然能夠有所作為的前提；也是執政黨在面對在多種政治勢力的責難中不至分裂，能夠持續執政并進而推行自身政策的重要原則。然而，這一重要憲政原則在運行了近百年之后，在1932年遇到了它的第一次挑戰。

二、 分歧容忍的出現

在1931年10月的大選階段，保守黨提出利用關稅手段來解決經濟危機。這一提案遭到了其他黨派——特別是自由黨——的強烈反對。為了贏得大選的勝利，候選人們選擇忽視這一分歧，達成一項妥協：每個候選人都能夠自由地提出自己的解決方案。但是這一分歧是黨際間的基本立足點的分歧，簡單地采取妥協和包容并不是解決問題的最佳方式。在大選結束后，它的副作用馬上顯現：1932年，聯合執政的保守黨、自由黨在關稅問題上產生分歧，在內閣委員會提出一項總體關稅報告之后，四名內閣成員就遞交了他們的辭呈。很顯然，按照“內閣集體負責制”的原則，與首相持異議的閣員理應辭職，退出內閣。

但是，剛剛上臺的首相邁克唐納（Ramsay MacDonald）顯然不希望自己的內閣在組閣之初就出現如此大的動蕩，他隨后發表了聲明：沒有什么比保持聯合更為重要，鑒于此，我們可以破例，允許持有異議的議員通過演講和投票公開地表達他們的異見（1932年1月23日的《泰晤士報》提供了這一事件的完整的官方聲明）。內閣采納了這一建議，并勸說那四名閣員收回了辭呈。該事件被人們稱作“1932年的分歧容忍事件”（The “Agreement to Differ” of 1932）。

到了1975年，英國國內在保留歐共體成員資格的問題上產生了巨大分歧。雖然在首相威爾遜的領導下，工黨政府做出了加入歐共體的決定，但是在野黨的反對和黨內的不同意見終于導致了一場嚴重的政治危機。威爾遜首相對一份書面質詢做出回答時不得不援引“1932年分歧容忍事件”的先例以應對這一危機，全文引述如下：

“和去年1月23日我在議會做出的聲明相一致，政府傾向于繼續保持歐共體成員資格，而對此持不同意見的議員，在現在這個唯一一輪的全民公決過程中，可以在這個國家里自由地表達自己不同的觀點。

“但是這種自由并不擴展到議會行為和官方事務之中。為了和政府政策保持一致，議會中討論的政府事務將仍然由所有部長進行掌控。那些本身既負責歐洲事務，又對政府的傾向持不同意見的部長，能夠繼續保有他們在政府部門的職位，但行事時不得與政府的傾向相抵觸。在任何需要的時候，部長們會被質詢。在關于歐洲共同體市場的部長會議、以及其他共同體會議中，聯合王國的立場將仍然反映它的政府的政策。

“我要求所有的議員在公共運動中做出自己的貢獻，要避免個人化以及瑣碎的爭吵，并且在政府已經給出建議的問題上，不允許議員們與其他處于同一講臺或同一預定安排中的議員發生直接的、面對面的沖突與對質。”

除了這兩次之外，在1936年、1969年和1974年，都有類似的事情發生，閣員都曾對當時的政府政策公開地表示了不滿并援引1932年的先例，但這些并不如1932年和1975年的兩次影響巨大。

三、 對出現分歧容忍的解釋

根據內閣集體負責制，任何閣員不能投票反對政府的政策，否則，他必須辭職或被解職；任何閣員不能發言反對、也不能不明確支持內閣的政策；所有的內閣決策都是內閣集體的決策，因此，每個閣員必須準備為所有的政策負政治責任；現任和離任的閣員都不能泄露內閣秘密。

但是在上面兩個案例中，作為一項憲政慣例，內閣集體負責制沒有在特定的時刻發揮作用，而是出現了“例外”。在英國這樣注重憲政傳統的國家，打破慣例不是件容易的事情，如何解釋這種例外的出現？田為民老師在《內閣集體負責制及其例外——英國憲政習慣研究》一文中認為例外的出現更多的是一種政治策略，是服從現實需要的必須手段。但是筆者認為，這種解釋存在缺陷，是缺乏說服力的。下文將梳理“服從現實需要”的理論邏輯，指出其缺陷，并通過“政黨政府”理論對該事件背后政黨與政府的關系進行更深層次的探討與分析。

無論是1932年還是1975年，首相決定不再沿用憲政慣例時，內閣都面臨著嚴重的分歧和危機。恰如英國著名的政治活動家斯坦利·鮑德溫(Stanlley Ba1dwin)對此事作出辯解的時候指出的那樣，“連大街上的普通人的常識(common sense)都能夠理解政府的做法，這一做法是取決于這樣的政治原則：服從現實需要。”我們知道，英國是一個極注重政治服務于現實的國家。愛德蒙·柏克在針對美國要求擺脫英國統治時就提出了“原則上堅持，現實中放棄”的做法，這可以說是英國的一種政治傳統。田為民老師總結說：出現這種“例外”的原因（或者說“條件”）是內閣總體上團結，但是在某一項政策上的分歧很明顯，而采取其他辦法難以達到更好的結果。

“服從現實需要”是一個圓滑的解釋，我們可以認為任何政治變革都是為了服從現實政治的需要，因而這種“萬金油”式的解釋并不能有力說明這一例外，同時他還存在著一定的“硬傷”。“服從政治需要”無外乎兩個目的：一是維持自己對政權的掌控，二是確保政策的推行。就第一點而言，如果對分歧持容忍態度能夠更好地保有政權，那么“內閣集體負責制”下異議閣員必須辭職或是被解職的慣例為什么能存在近百年，這一慣例的意義何在？1962年7月，麥克米倫首相一次解除了7名內閣大臣，成為轟動一時的“部長大屠殺”，這個事件又當如何解釋？對于第二點，這樣的解釋就更行不通。在英國的議會制下，由于黨紀強有力的約束，導致議會投票在多數情況下是“劃線投票”。根據“納什均衡”原理，維持現狀對多數黨即執政黨來說是最佳選擇。如果首相不是對該政策抱有百分之百的信心，盲目開放“黨禁”，最大的受益者必然是它的反對黨。反對黨可以繼續利用“黨紀”對本黨成員進行約束，從而在議會中保持對內閣的壓力；另一方面，執政黨內部卻可能因為這樣的解禁令而出現分化。正如熊彼特指出的：如果一個政黨要有責任感和內聚力，就應該大大縮小黨內民主的范圍。而“分歧容忍”的做法正好與此背道相馳。所以，“服從現實需要”的現實政治運行原則雖然符合英國憲政事實，但是并不能有力地解釋這一現象。

仔細分析上述解釋，我們會發現它的關注點僅僅是“政黨”這一單一因素，因此給出的原因有限，理由也比較牽強。傳統視角的缺陷恰恰就是在這里。如果我們放寬視野，會發現背后隱藏的內容。第一，1932年的焦點在于“關稅解決法”，這牽扯到外交問題，因此，在本質上1932年的分歧和1975年一樣，都是在對外事務中有著不同意見。傳統意義上，外交事務更多地是屬于政府的職責范圍。第二，在1974年進行的大選中，沒有一個政黨獲得一般多數，工黨組成的是一個少數黨政府，所以它的黨紀控制力并不比1932年保守黨和自由黨組成的聯合政府強多少。第三，兩個事件都是首相做出的決定，遭到部長們的普遍反對。

這樣我們就可以辟出一個新的視角——政黨和政府的關系。在以往的研究中，政府要么被視作“價值中立”的治理機構；要么被視作政黨的舞臺。但是讓·布隆代爾和毛里奇奧·科塔卻表示，政黨和政府之間并非單行道的關系，政府本身也是有著既定利益的積極行動者，它也力圖控制那些期望控制它的人。

根據北京大學王燕的研究，工黨的意識形態從戰后到世紀末，主流是朝著“親歐”的方向發展，這和工黨最初的政策選擇方向并不一致。在上世紀70年代以前，雖然有著反復，但是黨內“疑歐”的勢力強大，在政黨領袖模棱兩可的傾向下，工黨基本維持著團結。1967年工黨政府提出加入歐洲共同體的申請；1970年大選失敗后，黨內展開了大規模的“疑歐運動”；1974年贏得大選后，威爾遜政府對歐的態度發生了轉變，1975年工黨政府通過了加入歐共體的決議，但是卻遭到巨大阻力，即上文的“1975年事件”。黨內的“親歐派”在此問題上與保守黨、自由黨親歐派組成了一個超黨派的暫時聯盟，從而使全民公決以壓倒多數同意英國留在共同體中。

工黨執政時產生的這種沖突，與其看作黨派間意識形態差異的沖突，不如看作政黨與政府間的沖突。根據上文的總結，工黨政府在歐洲問題上往往與工黨意見相左。當工黨淡化這種分歧的時候，工黨就能贏得大選，組建政府；工黨政府推行親歐政策過程中，即使工黨內部的反對聲音再大，最終也無濟于事。我們可以說工黨政府在外交事務上是完全沒有顧及工黨的政黨綱領的，政府作為一個既定利益團體在某些政策制定領域中的影響力是政黨所不能及的。這一過程顛覆了我們傳統認識上英國政治體制運行的一般規律：大選中獲勝的政黨組建內閣，內閣按照競選綱領提出政策，支持政黨在議會表決中通過該政策——一個完全單向的過程。

1975年的工黨政府是一個少數黨政府，是“非兩極化”的政黨政府。在非兩極化的情況下，政府更容易按照綱領行事，因為任何對競選時確定的綱領的改動，都會引起巨大的反對阻力。而這時，為了維護自身的利益，需要改變競選綱領的時候，政府就必須人為地制造“兩極化”，哪怕是暫時的，這對推進政策也相當有利。工黨政府就是扮演了一個這樣的角色。

上述結果與讓·布隆代爾和毛里奇奧·科塔的研究成果是一致的。政府中的官僚機構積極地影響著部長們的行為，維護著官僚機構自身的利益，政黨和政府間是處于一種博弈狀態。而“在歐洲經濟共同體問題上，政府顯然是戰勝了政黨。”政府戰勝政黨的方法也是顯而易見的：“分歧容忍”。通過這一手段激化黨派分歧，讓一個“非兩極化”的少數黨政府成為“兩極化”的政府。“在兩極化的制度中，制定政策的議程往往集中于政府”，于是政府利用暫時兩極化的議會，重新控制了局面，讓政策制定不是按照政黨競選時給出的承諾進行，而是向著政府所希望的方向運轉。

四、 一種彈性的調試

首相因為身兼政黨領袖，所以他受到的來自黨內的約束更多，從某種意義上講，他代表著政黨。內閣部長卻在他所率領的部門官僚系統的影響下，成為官僚系統的代表。通過這種定位我們可以推斷，內閣集體負責制是兩極化政府下首相控制閣員的有效手段，即政黨與政府進行博弈的有利工具，而它也確實在英國兩極化政府中為保證政黨綱領的貫徹起到了巨大的作用。

但是當支持性政黨的力量全部團結起來也不足以與政府抗衡的時候，內閣集體負責制就遇到了它的困境，不得不對自身進行調整，從而導致“分歧容忍”出現。這一“例外”的產生不能說造成了“內閣集體負責制”的失效，但他確實給內閣集體負責制的運行帶來了挑戰。如何把握政黨和政府之間的“度”，是內閣責任制在下一步發展中必須明確的問題。政黨如果讓步，他將會失去“社會利益代言人”的身份；政府作為一個龐大的官僚機構，必然會為了自身利益而積極行動；本就富于彈性的英國憲政如何調試二者間的矛盾？以后的歷屆首相是否會繼續適用“分歧容忍”從而使之成為一個憲政慣例？英國的政黨與政府在什么情況下會走到對立面？政府是不是在與政黨的博弈中一直處于上風？這需要我們繼續觀察英國的憲政實踐才能得到更加準確的結論。

麥金托什說：政黨“是圍繞內閣發展起來的，而不是圍繞那些能夠產生內閣的明確組織發展起來的。”（Mackintosh， 1962， 72）這表明了政黨對政府的強烈依賴。英國前首相布萊爾成為政黨領袖后對工黨綱領做出重大修正，特別是對工黨在歐洲事務的態度進行了顛覆傳統的變革，隨后工黨在他的帶領下創造出連續10年執政的光輝歷史。這一事例有力地佐證了政黨和政府之間博弈、妥協的微妙關系。如果政黨不能及時調整自己的綱領以適應政府政策大趨勢的變化，那么取得政權對于政黨來說將是困難的；而盲目推行自己的綱領，毫無顧忌地激化不可逆的黨派分歧，那么保有政權也會成為相當大的難題。

政府不甘于做為政黨的附屬而存在，“分歧容忍”就是二者博弈的有力證明，同時也可以被視作一種解決分歧的制度模式。內閣責任制在這種彈性調試下將變得更有包容力，政黨和政府的分歧與博弈也因此明晰化乃至制度化，理解這一點對我們更好地探究英國憲政的運行規律有重要意義。

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責任編輯 劉鳳剛