論和諧社區建設中“社區民間組織”的培育和發展

2007-12-31 00:00:00陸春萍

理論月刊 2007年9期

摘要：自十六大以來我國政府積極推進和諧社會的構建，城市社區建設隨之進入一個新的階段。社區民間組織這一新型的基層民間組織的培育和發展成為社區建設的熱點，形式多樣，功能各異的社區民間組織越來越多地分擔城市治理的職能。社區民間組織有利于整合社區資源，重建社會資本，并促進了基層政府職能的轉變，社區民間組織成為和諧社區建設的一支重要力量。

關鍵詞：社區民間組織；和諧社區；社區建設

中圖分類號：C23 文獻標識碼：Ａ文章編號：１００４－０５４４（２００7）０9－００41－０3

社區民間組織這一新型的基層民間組織的培育和發展是和諧社區建設的一項新的課題，形式多樣，功能各異的社區民間組織越來越多的分擔著城市治理的職能。社區是社會的組織細胞，社會的基本單元，在構建社會主義和諧社會過程中具有基礎性的作用。城市社區以群體為基本社會單位，是承載社會話語的重要平臺，自20世紀90年代中后期開始，我國大中城市掀起了社區建設的熱潮，民政部首先選擇在北京、上海、天津、沈陽、武漢、青島等城市設立了26個“全國社區建設實驗區”，2005年召開全國社區建設工作會議把建設“和諧社區”作為新形勢下社區建設的重要任務，而社區制在實踐中也形成三種模式：行政型模式、自治型模式、混合型模式。在這不同的社區建設模式中又如何對待社區民間組織這一新的事物呢？怎樣給予社區民間組織生存和發展的空間成為建設和諧社區的新課題。

中國社會正處在轉型期，總體性社會下單位制特征逐漸淡化，在單位制消解中社區制逐漸興起，但散落在社區內的原子化個人在社會領域里并未被有效地組織起來。而一個社會的組織化程度越高，政府不但可以減少治理社會的交易成本，減輕政府的管理成本，提高政府的治理效能，而且一個組織化程度比較高的社會，穩定性就越強，社會的活力就越容易激發，社會矛盾越容易化解，有利于和諧社會的建設。因此社區民間組織的培育和發展成為國家和社會發展的一種需要。

一、社區民間組織的歷史嬗變與特點

城市社區民間組織的變化歷程是和社區基層管理體制的變遷結合在一起的，隨著從單位制、街居制到社區制的發展，社區民間組織也呈現出新的特點。單位制下社會牢牢的被單位所控制，“改革開放前，中國社會系統是由經濟運行計劃化、社會運行單位化、政治運行集權化三個子系統所組成的結構性系統，這是中國轉型所面臨的初始背景”，[1]居委會作為民間自治組織是那個時代主要的社區民間組織，那么社會轉型期社區民間組織的特點和分類是如何呢？

隨著20世紀90年代開始的社區建設浪潮，引發了城市社會關系深層次的變化，為城市社會組織的重組帶來了新的契機，涌現出了大量的新型城市社區。1991年國家提出社區建設的思路，強調政府減少干預，居民通過自助、互助和他助，發展社區服務，增加居民社區歸屬感和認同感，逐步實現社區自治。“城市社區建設是在全能政府失效和萬能市場失靈的背景下發生的，是在國家與社會分離、作為國家與社會聯結點的‘單位制’解體的基礎上出現的，其重要目標之一就是重新進行社會整合和社會再造”。[2]同時，“城市社區建設不是獨立的單項活動，是承載著多種功能和期盼的復雜的行動體系”。[3]所以，隨著基層社會體制改革的深入，社區主體正在發生著多元變化，社區治理由原來的縱向向扁平方向發展。當前隨著社會的轉型，社區民間組織也處在發展中，所以對它還沒有完全統一的定義。總體來說，城市社區民間組織具有民間組織所具有的特征，具有非營利性、志愿性、組織性、公益性等特點，包括社區福利組織、志愿者組織、慈善組織、社區服務組織和一些社區非營利的行業性組織等。同時城市社區民間組織中還有許多自發組織的草根民間組織，比如文藝愛好者自發組織的文化體育類社團、書畫協會，志愿者協會，環保團體、業主委員會等。這些形式多樣，功能各異的社區民間組織越來越多的分擔城市治理的職能，在向小政府，大社會模式的建設中，社區民間組織發揮著舉足輕重的作用。

綜上所述，對城市社區民間組織的定義為，由社區居民自發形成的非營利性、公益性或互益性的群眾團體或組織，社區性、群眾性、民間性、自發性、非營利性和志愿性是其主要特征。根據美國非營利組織研究專家霍普金斯大學的撒拉蒙教授定義的非營利組織的特征是“組織性”、“民間性”、“非營利性”、“自治性”和“志愿性”，那么社區民間組織的特點除此之外還在于它的社區性、群眾性和自發性。社區民間組織的發展能夠通過各種活動和服務，彌補政府功能的不足，化解各種社區矛盾，是和諧社區建設中的重要社會力量。如伴隨房產制度改革出現的業主委員會這一新型的社區民間組織在維護居民合法權益方面起到了很大作用。據房地產管理局的統計，目前在上海的居住區里，60%已建立了業主委員會。一項對北京市部分社區業主委員會的實證調查，發現隨著市場化的推進、單位制的衰落以及城市住房制度的改革，業主委員會作為社區自治組織，已經具備了公民社會的初步特征：自治性、非國家化、公共精神和公共領域的形成，構成了中國城市社會歷史上第一個真正的公民社會的雛形。在調查中，由于業主們認為業主委員會是業主自己的居民自治組織，所以他們更愿意依靠它來解決問題。“當居民被問道，如果有事時，您首選哪個社區組織，35.2％的被調查者回答選‘居委會’；而64.8%的回答是‘業主委員會’”，[4]而且，“有些業主委員會針對城市普遍存在的并不斷升級的業主和物業管理公司之間的摩擦與沖突，形成了有關社區物權歸屬與管理、物業公司管理責任和管理收費的立法提案，提交人民代表大會，受到了人民代表的極大重視，并成為一項擬進入立法程序的正式議案。這一社區公民創制行動，影響了有關立法進程，促使政府主管機構制定和出臺了新的《物業管理條例》”。[5]這表明，來自民間多樣化的力量正在和諧社區建設中發揮著越來越大的影響力，也由此可見，社區治理是通過政府與社區民間組織、社區居民等多元主體之間的平等合作來共同管理社區公共事務，最終走向“善治”的過程。

二、社區民間組織功能定位與社區共同體建構

社區民間組織是公民社區內社會資本建立和發展的載體，增強了居民的社區認同感。社區作為一個社會生活共同體，在一定的范圍內，就有更高的團結度，對共同利益有相對較高的集體確認。早在19世紀末騰尼斯所描繪的社區是具有共同習俗和價值觀念的同質人口組成的、彼此關系非常密切、守望相助、富有人情味的。在當今急劇的社會變遷過程中，人們的社會價值觀發生了嬗變，社會成員的疏離感加深，導致對政府、對市場、對他人的信任衰減，而要重建社會資本和社會規范，需要社會通過各種社區民間組織作為中介和橋梁加強社會成員的參與，形成互惠、信任、合作等規范。一個沒有政府背景的社區非營利服務機構在社區中更有可能發揮其凝聚力，社會資源將更愿意而且也更容易進入這樣一個機構。社會資源的聚集本身就代表社會力量，因此，非政府的社區非營利服務機構在理論上可能成為社區的一種凝聚力。[6]當代城市社區中不僅存在著血緣關系、地緣關系、業緣關系，還存在著當代網絡社會的各種新型關系，社區民間組織可以吸引多元化的社區居民融入社區，增強社區的凝聚力，提高社區居民對社區的認同感和歸屬感。在新型的社區結構網絡中，各類社區民間組織，如社區服務團體、社區福利委員會、業主管理委員會、居民委員會、老年協會、婦女自治組織和各類旨趣性組織，它們正在以專業化的分工履行著滿足社區成員的多樣化要求的任務。

社區民間組織可以有效的整合社區資源。社區內存在大量的、分散的民間資源。許多社區民間組織通過有目的、有組織地開展社會福利服務活動，通過對社區資源的統籌規劃，有組織的發動民眾參與，從而達到整合社區資源的目的，在社區服務社會化中發揮重大作用。所以社區民間組織在促進中國社區體制改革，培育社區居民的參與意識，逐漸實現社區居民自治，推動社區服務專業化、社會化和保持社區服務的非營利性等方面，都具有廣泛而深遠的理論意義和實踐意義。同時，社區民間組織在整合社會資源和聚集社會資本的同時也契合了公民社會的目標模式。普特南在《使民主運轉起來》一書中通過實證研究論證了社會資本和民主制度績效之間的關系。通過20多年對意大利行政區政府的實證研究，發現南北不同的行政區政府之間的工作效率有著明顯的差別。在那些政府能夠有效運作的地區，往往存在許多積極的社團組織，社團的領導人誠實公平，公民彼此信任，社會注重團結與參與，社會和政治網絡是平行而不是縱向組織起來的；而在另外的一些地區，極端的現象是“沒有公民精神”，沒有“公民心”。所以，社會資本同民主政治制度的績效之間有著正相關關系。[7]因為“社區居民被有組織的廣泛的參與到各種社會發展項目之中，可以極大地彌補國家能力的不足，并促進以官民合作為特征的治理和善治。公民通過參與各種志愿性社團所形成的互惠、信任、合作等規范，正是維系民主和促進發展都不可或缺的社會資本。加強公民社會成為建立社會資本最重要的途徑之一”。[8]

三、基層政府職能轉變中社區民間組織的培育

“為了保障現代社會的有效成長，構建和諧社會，政府的職能形態開始從經濟職能為軸心整合政治與社會管理職能，轉變為以社會管理職能為軸心整合政治與經濟職能。這是中國政府職能形態的第二次轉換，其過程正在開展”，[9]街道作為政府的基層權力機關，正在向公共服務型政府轉變。社區民間組織如果參與社會管理，無疑會加強政府職能的轉變，從全能政府向有限政府轉變，使政府成為公共服務的規劃者、組織者和引導者，有助于把社區看作是一個比行政管理過程更大的、開放的互動空間，從政府依托居委會跳“單人舞”轉向政府搭臺、各種社區民間組織“共舞”的過程。改變了街道辦事處單一、封閉的社區組織結構，建立社會資源流入社區的組織渠道，形成多元開放的組織結構，使行政資源和社會資源合理配置。比如，街道通過社區慈善組織獲得社會資源，并通過慈善組織將這些資源用之于社區，同時，慈善組織通過街道辦事處和社區服務中心開展助老、養老等慈善事業，實現自己的組織目標。例如，中華基督教青年會在上海開辦的羅山市民會館，會館由浦東新區社會發展局倡導，青年會承辦，為社區居民提供服務、休閑、娛樂的場所，以滿足居民多方面的生活需求，成為非營利組織推展社會服務的典型，促進了社區功能全方位的整合，真正促進了社區的協調發展。“羅山會館是上海浦東新區政府與青年會共同協作孕育出的一個新型的非政府、非營利機構。它的出現和成功證明了在中國現有的條件下，完全可能通過模擬市場機制造就獨立于市場、也獨立于政府之外的社會公共機構。”[10]同時不管社區民間組織的成長類型如何，包括自下而上型、自上而下型，還有上下結合型，其在不同程度上都會引發政府職能的轉換。比如，社區中的一些民辦非企業，行業協會等，他們承擔了支持市場體制運行的部分作用，使街道政府從微觀、具體的事務管理中脫離出來，加強了政府宏觀調控的職能，另一方面，社區中的另一類公益型、志愿型、專業服務型民間組織的出現，它們正好發揮了極強的社會功能，正好彌補了國家行政和市場所欠缺的社會功能。這些例子都說明“國家不再熱衷于設立公立機構，建立官僚體系，高高在上以命令和控制的方式管理民間；相反，國家注重政策工具的靈活性和有效性，以網絡取代等級組織，致力于民間組織建立伙伴關系，推進協商與說服，幫助民間組織增強自身的能力。”[11]

城市社區民間組織的發展不但推進了國家與社會關系的大變革，而且使政府在社區管理中的職能角色獲得了重新定位，從“怎樣把居民管得住”，向“怎樣使居民過得好”的方向轉變。所以，優先發展社區民間組織尤其是承擔社區公共服務生產的非盈利組織，以替代社區行政組織的直接服務功能，應屬推進社區行政體制改革的主要舉措。為此，政府及社區管理機構應當盡量避免直接參與經營性的社區建設活動，應當通過資金支持、分包項目、購買服務等形式扶持和引導非政府組織進入社區，參與社區建設。

四、社區民間組織的“自組織”效能的提升

城市社區建設靠兩種力量的推動，一是政府的力量，二是社區組織與社區居民的力量，其中，社區居民的參與和自主性的管理是推動社區建設的內在動力。隨著居民物質生活水平和文化需求水平的提高，社會信息普及和交流的頻繁，居民的民主意識和自治要求日益強烈，自覺組成了互助組、協會、志愿者隊伍等社區民間組織，居民自治的積極性高漲，“如何從過去依靠別人代理來做，到現在自己要求建立一個委員會，一個組織，自己管理自己的事務，這種自理的要求，是構成社區組織的新因素”。[12]因此，發揮社區居民自治組織的作用，提高其自治能力是社區建設的關鍵。

首先，要提高社區民間組織的自組織能力。一般來說，自組織系統是指一個系統無需外界特定指令而自發或自主地從無序走向有序，形成結構性系統的過程。有的學者認為，“廣義上的治理可以指諸多方式中任何一種獨立活動的協調方式，包括‘市場機制’、‘國家機制’、‘自組織網絡’；狹義上的治理是專指‘自組織網絡’，即社會成員所建構的以信任與合作為基礎的自我協調機制，它不同于市場領域的價格競爭機制和國家領域的行政命令機制。這是社會科學反思20世紀70～90年代‘全能國家失敗’和‘全能市場失效’的結果，人們發現‘自組織’是一種最自然、成本低而收益高的人類關系協調機制”。[13]還有的學者認為，“社區自組織是指不需要外部具體指令的強制，社區成員通過面對面協商，取得共識，消除分歧，解決沖突，增進信任，合作治理社區公共事務的過程，并使社區逐步進入‘自我維系’狀態”。[14]比如，社區的人民調節組織在解決居民糾紛中非常受歡迎，通常情況下社區成員也往往傾向于通過民間調解來解決分歧和沖突，只是在民間調解失敗的情況下才被迫進入司法裁決程序。面對面協商既是社區自組織的機制，也是衡量社區自組織能力高低的標準，而且從居民的成本與收益比較的角度看，自組織優越于被組織。

其次，社區建設的最高目標也是要達致社區自治，這在《居民委員會組織法》中早已顯示，也是中央政府希望在保證社會穩定的前提下積極探索的方向。城市社區民間組織在增強社區凝聚力，加強社區團結，提高社區居民的自組織和自治能力中扮演著重要角色。社區民間組織是居民參與社區事務的重要途徑，社區民間組織參與社區建設可以滿足市場經濟條件下日益多元化的社區服務需求，使更多的專業工作者通過民間管道進入社區，提升社區工作的專業化程度，促進社區服務社會化，并逐步完善社區治理的組織網絡，使政府、社區民間組織和居民之間在長期的互動過程中達成合作主義的治理模式，“合作主義模式下國家和民間組織之間是一種互惠、協商、合作的關系，民間組織不但是國家整合社會利益的管道，而且國家也透過民間組織汲取社會資源，在雙方在互動與合作下相互適應、相互增權、共同成長達到國富民強的雙贏目標”，[15]所以“民辦官助”也成為社區民間組織的發展方向。因而，“進行社區建設和建立社區組織來完善社會結構和促進社會融合，讓公眾通過自組織來參與社區建設，將是構建和諧社會的重要選擇”。

參考文獻：

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