論農村土地權利的沖突和對策

摘要：目前的農村土地權利存在沖突。主要是國家土地所有權和農民土地權利的沖突，集體土地所有權和農民個人土地權利的沖突。解決沖突的對策是轉變政府職能，充分尊重農民的土地權利。

關鍵詞：農村土地權利； 沖突

中圖分類號：F301 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－０５４４（２００7）０9－０163－０6

一、 國家土地所有權和農民土地權利的沖突和對策

（一） 關于沖突的分析：政府公權力越界

國家土地所有權和農民土地權利之間的沖突主要表現在二者的權利邊界不清，導致政府公權力越界，損害農民土地權利；同時農民土地權利的行使存在諸多制度性障礙。權利邊界不清，導致政府職能錯位，農民權利受到損害，其主要原因是制度性因素：國家將土地管理者職能與其土地所有者職能混淆，利用管理者職能與農民爭利，牟取所有者利益；農地產權殘缺，農村集體土地所有權存在立法漏洞，導致農民無法行使土地權利和維護自身權益。

我國并不存在土地的私有權，而是存在土地的集體所有權和國家所有權的二元結構；國家所有權和集體所有權并不處于平等的法律地位，即國家所有權大于集體所有權，這在土地征收中尤其突出。進一步說，我國土地開發的基本政策是國家壟斷土地一級市場，即農村土地轉為城市國有土地時，土地的集體所有權只能變更為國家所有權，然后再由國家將土地劃撥或出讓給土地使用人。雖然國家建立了土地一級市場壟斷制，但事實上行使土地使用權出讓權力的機構是市（縣）一級人民政府，因此，真正取得土地所有權并獲得土地一級市場收入的是地方人民政府。由于地方人民政府可通過土地征收獲取土地一級市場的收益，排斥了農民開發土地的合法性。使農民集體土地所有權成為有限的所有權，農民土地權利的財產屬性不能彰顯。集體僅僅是國家意志的貫徹者和執行者，僅僅占有著資源，并且無力抵抗國家對這種占有權的侵害。因此，農村集體土地所有權實質上是一種由國家控制但是由集體來承受其控制結果的一種中國農村的特有的制度安排。

在現行土地制度下，地方政府在承擔土地資源管理職能的同時，也承擔著城鎮國有土地所有者的職能。我國城市土地實行國有制，在法律上，國務院是所有者主體的代表，但實際上，國有土地所有權職能由地方政府行使。在土地管理問題上，兩種角色的混同使得地方政府可以以公共管理者身份動用土地征收權征收農村集體土地使之變為國有土地，然后以國有土地所有者代理人的身份予以出讓，從中謀取收益。尤其是1994年國家財政分權改革后，各級政府有了各自的財產和收益，并且有了擴張財產收益的動機，“以地生財”是地方政府最簡單、最快捷的增加財政收入的主要途徑。

在農地征收過程中，享有決定權的，既不是農地的所有權人，也不是農地的使用權人，而是政府。政府運用國家權力對農民及其“集體”土地產權的態度堪稱漠視，充滿了不公正、不公平和不合理。造成這種狀態的根本原因在于法律的相關規定，《土地管理法》第43條規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有土地的或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有土地的除外。前款所稱依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農民集體所有的土地”。這一規定表明，任何單位和個人申請建設用地必須申請使用國有土地（農村鄉鎮企業、公共設施及公益事業、宅基地三項建設除外。）這就確立了政府壟斷土地一級市場的局面，而且無論是為了公共利益，還是為了商業利益，政府都可以征收集體土地。這是上述法律條文所涵蓋的內容。我們認為這是市場經濟條件下我國土地征收制度所有弊端的根源，(注：我們之所以堅持這樣的觀點，是因為在市場經濟條件下，其他生產要素都進入市場調節機制，而唯獨集體土地不能進入生產要素市場，它進入生產要素市場的前提是國家征收。如果是為了公共利益而進行國家征收還能自圓其說，但是目前的國家征收并非全部因為公共利益，許多情況下是為了商業利益，政府征地后再進行出讓，從中賺取巨大的差額，而對集體土地享有所有權和承包經營權的集體和個人卻只能享有土地的部分利益，被征地后的農民生活缺乏必要的保障。這與計劃經濟條件下的土地征收存在很大差異，也就是說遠不如計劃經濟條件下的土地征收制度合情合理。在計劃經濟條件下，起碼遵循了為公共利益的目的而征收土地的原則，而且集體土地被征收后，被征地的農民基本得到了就業安置，并且實現了“農轉非”，被征地農民能夠享受到和市民一樣的各種保障，所以，在計劃經濟條件下，農民甚至希望土地被征收，從而實現身份轉變。而在市場經濟條件下，農民被征地后，一般的除了能夠得到數量很少的貨幣補償外，再沒有其他保障，成為“三無”農民。)是我們探討如何完善農村土地物權制度的出發點。

由于政府壟斷土地一級市場，農民集體所有的土地就隨時可以被政府通過行政手段變為國家所有，然后政府再把國有土地使用權出讓給建設單位，農民集體所有的土地的處分權實際掌握在政府手中。征收農民的土地常常是借助政府行政權力對農民強制性剝奪，形成行政手段全面代替市場手段、政府壟斷一級市場的局面。

從立法上來說，國家建立的土地一級市場壟斷制是為了保護國家土地所有權的利益，但是事實上，根據土地管理法等法律的規定，真正行使土地使用權出讓權力的機構，主要是市（縣）一級人民政府。因此，真正取得土地所有權并獲得土地一級市場收入的，是地方人民政府。政府給予農民的土地補償是有限的，是非市場化的，而政府出讓土地，卻是市場化的。(注：通過土地征收推動農地非農化能給市鎮以上地方政府和有關部門帶來50%-80%的土地收益，也能給征地單位帶來豐厚的利潤。在征地過程中，僅根據有關法律規定收取的有關土地費用一般占征地成本的一半以上，搭車收費項目也不在少數，成為有關部門的財源之一；政府將土地以極低價格從農民手上強征后，以高出征地補償安置費幾十甚至上百倍的價格出讓給開發商，從中獲利不少，“以地生財”成為地方政府圈地的主要動力。在財政分權體制下，地方政府在推進城市化發展的過程中，面臨發展地方經濟的巨大壓力，以征地后出讓的方式推動農地非農化為短期內既能加快本地區經濟增長速度，又能實現地方政府財政收入顯著增長及官員任期內政績最大化的重要途徑，成為過度使用征地權推動農地非農化的動力源泉。在城市化水平迅速提高的情況下，政府介入經濟活動并通過動用國家權力參與土地收益分配，極有可能導致土地市場價格扭曲，從而與國家制定征地制度的初衷相背離，產生一系列社會經濟問題。)對此，我們就可以理解為什么我國的地方政府熱衷于征地和拆遷，為什么我國存在大量的開發區。由于同樣的原因，在我國形成了“批地”這一獨特的中國土地權利流轉方式和公共權力行使方式。這一巨大財產流轉的法律名義與事實的嚴重脫節，給許多官員的腐敗提供了機會。建立土地一級市場的國家壟斷制，排斥了農民開發土地的合法性。

不管是體現公共利益的國家重點工程，還是以營利為目的的房地產開發，一概都由政府以較低的價格強制性征收農村的土地，土地的這種低價流轉往往以低于正常水平的價格出租或發包，而農民得到的征地補償費遠小于政府收繳的土地使用權出讓金。這樣做是不等價、不平等的土地產權交換，嚴重剝奪了農民的財產權利。同時，許多地區不惜犧牲農民利益，壓低地價，以地引商，普遍以“優惠政策競賽”來招商引資，他們只講“為老板鋪路”，不講“為農民服務”，寧可得罪農民，也不愿得罪投資商。土地征收引起的土地級差收益，主要在開發商和政府之間進行分配，決定土地征收的決策者同時正是土地級差收益的當事人。把土地征收的決定權和利益的享有權捆綁在一起，是導致土地征收中政府漠視權利的現象普遍存在的重要原因。某些地方領導在許多情況下濫用人民對他們的信任，擅自以某些公眾動機為口實，毫無顧忌的為個人利益或地方利益而犧牲農民利益。

（二） 解決沖突的對策：嚴格限制公權力，實現集體土地權利的民法屬性

就集體所有權而言，它和國家所有權不存在誰大誰小的問題，也不存在誰依附于誰的問題。集體所有權和國家所有權一樣，是獨立的民事權利，屬于財產權利的范疇，而不是附屬性的民事權利。這一認識的現實意義是，作為獨立的民事權利的集體所有權，其因財產權利的移轉或變動而產生的效果，是法律效果而不是政治效果或其他效果；既然是法律效果，就應遵循財產權利法的基本規則。

我國法律關于農村集體土地所有權制度的創建，基本上沒有考慮到這種權利作為一種財產權利尤其是作為一種物權應該具備的法律要素。所以從法律上看，這種權利雖然被表述為完全物權，但是在經濟上實際表現為“有限所有權”。因此，應當確認集體所有權的民法屬性，使集體所有權成為完全意義上的所有權，而不應當再維持其殘缺的所有權的現狀。

從農民的地權作為一種財產權利的角度看，對農民地權的損害，主要來自于“國家”方面，其原因主要來自于我國所建立的“土地一級市場國家壟斷制度”。在這種制度下，農民的地權不能發揮其作為財產權利的功能。從其歷史根源上分析，我國建立的這種制度，和孫中山先生提倡的“平均地權”、“漲價歸公”等土地革命思想有密切的聯系，和我國新民主主義革命時代的觀念也是一脈相承。我們認為孫中山先生的土地革命思想以及新民主主義革命的概念是不可否認的，但是我們也認為，我國在實際運作過程中也有不周到的方面：因為過分強調“國家利益”，而忽略了農民的利益。在當下的中國，政府從農民手里取得土地，主要的并不是為了公共利益，而且“漲價歸公”的部分，沒有考慮到農民作為弱勢群體的充分安置和扶持。所以我們認為，應該嚴格限制“國家”的地權，盡量地把土地開發的利益返還給農民。

從原則上說，國家對農地權任何形式的干預都與憲法對土地集體所有制的肯定相違背：既然村民作為一個整體擁有了對村土地的所有權，他們便同時擁有了對農地制度的決定權。國家政策只能給農民一定的經濟和行政引導，促使農地制度朝著某個方向發展，而不應是對農地制度的直接干預。當然，由于村莊內部的決策還沒有達到完全的民主，村干部仍然擁有較大的權力，并可能濫用這些權力，因此，國家應該對村干部的行為進行規范。我們認為，在制定和貫徹耕地保護政策、土地整體規劃政策和土地用途管制政策以及提供公共物品之外，應嚴格限制政府權力，充分發揮市場機制的調節功能，優化資源配置，尊重集體和農民的土地權利。老子在《道德經》里曾經闡述和倡導了這樣的施政理念：“我無為而民自化，我好靜而民自正，我無事而民自富，我無欲而民自樸”。

在我國，征地被當作集體經濟組織對國家的一種義務，只有服從，不能平等協商，討價還價，理由是集體經濟組織利益與國家利益是一致的。這只是一種假想。在一定程度上說，國家利益與農村集體的經濟利益以及農民個人利益是對立的，各有所需。當作為私法主體時，它們各自擁有自己的利益，存在利益不一致的方面。“政府是公共利益的天然代表者”這一觀點在實踐中并不成立，新制度經濟學已經證明“政府也是經濟人”。(注：新制度經濟學認為，國家也是一種組織，它也要實現自身利益最大化，這實際上揭示了國家也是“經濟人”，因而國家的行為也要由成本——收益的比較來決定。諾斯說：“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源”。這就是所謂“國家悖論”，又稱“諾斯悖論”。)布坎南認為，國家不是神造物，它并不具有無所不在和正確無誤的天賦。因為國家乃是一種人類的組織，它并不一定比其他任何社會組織的規則和結構更加正確無誤，因為在這里做決定的人——政治家和官員與其他人沒有什么差別，既不更好，也不更壞，這些人一樣會犯錯誤。

農村集體土地所有權與國家土地所有權都是土地所有權的形式，物權應該是平等的，其權能也應該是完備的，尤其是收益和處分權能方面。農村集體土地所有權主體應該有明確的主體行使所有者權能，維護農民的合法權益。這樣，政府在征地過程中遭遇的抵制才能減弱，提高征地效率和土地利用效率。現在，最初步的、最基礎的就是農村集體土地的產權界定問題，在界定產權的基礎上，農村集體與“非公共利益”的土地需用人平等協商，討價還價，這樣才能產生激勵作用，使其利益逐步與社會公共利益相一致。

應該使集體所有的土地在法律上取得與國有土地相平等的產權地位。從法律上講，公有產權與私有產權、集體產權與國有產權應該是平等的，不能用公權侵犯私權，也不能用國有產權侵犯集體產權。就現行的法律而言，農村集體土地所有權是不完全的。由集體土地變為國家土地的過程，不應是一個簡單的行政過程，而應是一個平等的財產權利交易過程。必須完善有關法律，確保農村集體土地所有權的完整性和與國有土地產權的平等性。

土地作為極為稀缺的資源達到有效配置的前提條件是，財產權利是可以交易的。即權利人不僅享有自己排他使用財產的權利，而且這種權利是可以轉讓的，可將財產轉讓給他人使用。因此，應該加快非農建設用地的流轉的立法，實現農村集體土地所有權與國有土地所有權的平等。政府應退出商業用地市場，縮小政府征地的范圍。凡涉及公益性的用地即公共設施建設和公共事業用地，采取征地的形式，其余經營性建設用地應允許農村集體土地所有人和農民與需用土地人直接談判，使集體土地進入市場，加快非農建設用地的自由流動。國家征收土地的范圍縮小后，政府可通過征收土地使用稅的辦法調控土地利用，增加財政收入。

我們認為，應該擴大開放農村地權的試驗，完全恢復農民集體土地所有權的財產屬性和民法屬性。比如，目前國土資源部所進行的以農民地權直接進入市場的“蕪湖模式”和廣東省正在進行的以農民地權直接進入土地市場的立法，不論在立法倫理上，還是在立法的本原上都更符合我國法律的人民民主的本質屬性。

安徽省蕪湖市在國土資源部支持下所進行的農民地權直接進入市場機制的試驗，這種把土地的收益直接交給農民個人的做法，從表面上好像違背了憲法確認的地權制度原則，但是從本質上來說，這種做法更符合我國立法的民主性質，也符合保護社會最廣大的弱勢群體利益的趨勢，更符合我們在前面所講的地權意義上的“還權于民”的立法理念。所以，我們對這種試驗的努力持肯定的態度。

實際上近年來在這一方面，還有比“蕪湖模式”更為積極的立法推進。這就是廣東省立法機關制定的《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，這個辦法于2005年10月1日實施。該管理辦法明確規定，農村集體建設用地使用權與國有建設用地一樣，按“同地、同價、同權”的原則，使用權可上市流轉（出讓、轉讓、出租和抵押），通過招標、拍賣等方式進行土地交易。這樣一個地方立法，將使得我國過去一些地方開展的農民土地“入市”只能偷偷摸摸、小打小鬧的做法有較大的改觀。過去，內地入市，均被視為非法，學術界人士也不予以支持。雖然廣東省的這一立法的“立法層次”比較低，但是我們認為，它能夠代表一種趨勢。

我們比較贊賞有些地方開始進行的農地入市的試驗。在有些地方，農地入市的幅度已經相當大。比如，到2001年4月，湖州市約40個鄉鎮中，已有23個進行了集體建設用地流轉改革。這樣積極的試驗，雖然有些做法并非十全十美，但是至少比那些簡單地給農民戴“違法”帽子、然后無所作為的情形要好得多。

內地入市的問題，近年來慢慢地也得到了中央政府的許可。2004年10月28日，國務院下發《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，其中明確提出，“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地的使用權可以依法流轉”。這個文件的意義十分重要，它至少說明，在我國的最高決策層，已經認識到開放農村地權市場、恢復農民地權民事屬性的重要意義。可以認為，今后我國在這一方面還有很大的發展余地。

如果內地入市能夠得到未來立法的許可，那么不但地方政府從農民手中奪取不當利益的問題基本上可以得到解決，而且現在我們憂慮重重的其他“三農問題”也能夠解決大半。比如，城鄉融合問題，農民進入城市創業或者就業問題，基本上也就解決了。從我們掌握的許多國家城市化的經驗看，由農民進入已取得建設成就的城市就業或者安置的道路是走不通的，農民的城市化，只能從他們腳下的土地的城市化入手。如果農民土地可以入市，那么無論我們將他們的身份定義為什么，他們也都可以享有城市化的生活，進入以城市為代表的現代化社會。為此，首先以立法形式確認集體土地所有權具有與國家土地所有權平等的法律地位，在明確界定集體土地產權主體及其權利內容和權利邊界的前提下，賦予集體土地使用權與國有土地使用權同等的權利，嚴禁政府行政權力侵犯集體土地產權和侵占集體土地權益。將集體建設用地納入到城鄉土地統一市場體系，改變單一的“征地——出讓”市場運行模式，探索低成本和公正平等的城鄉土地多種置換形式。城鄉土地產權置換中農民利益的補償不是對農民的恩賜，而是給不給農民基本的、公平的國民待遇。改變無償、低價或者有條件地剝奪農民土地的狀況，平等地對待農民，以市場化和公平地條件取得土地產權，是尊重和維護集體土地所有權的必然要求。打破政府壟斷，明確地權，保障集體土地所有者的權益，實現農民對土地的財產權利，推進土地市場化進程，為構建和諧社會創立制度基礎，已成為人們的普遍共識。其次，將土地征收引進市場機制，使農地交易市場化，用市場化的方式保護農民利益、保護耕地。一切能夠用市場解決的問題交給市場解決。一是農地征收市場化。在農地征收中，農民應該是談判的主體，必須由農民與開發商協商征收價格，只有讓農民參與，才能夠使農地交易價格接近市場均衡價格。二是政府征收土地后再出讓要市場化，即必須采用拍賣方式，提高農地供給價格。農村土地交易市場化由三個方面決定，政府決定供給量和供給范圍，農民決定供給價格和條件，需求主體根據供給價格決定需求量。市場化的制度安排既能保證農民的利益、國家的利益，也能減緩耕地數量下降的趨勢，保護耕地。

目前法律關于政府壟斷土地一級市場的規定，已大大滯后于經濟發展的現實。應修改相應的法律法規，只要符合土地利用規劃，只要在嚴格的土地用途管制控制之上，應該通過開發商和土地所有者進行平等的談判。讓土地權利主體——農民集體經濟組織和農戶與用地方直接談判和交易。在明晰產權、強化用途管制、嚴格控制總量的前提下，允許農村集體土地進入土地市場進行交易，做到“兩種產權、一個市場”，統一管理，實現集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同等收益的目標。允許和鼓勵農民以租賃、參股等辦法、參與土地收益的二次分配，獲得長期穩定的收益。

二、 集體土地所有權與農民土地權利的沖突和對策

（一） 關于沖突的分析：集體土地所有權的濫用與農民土地權利的削減

農地的集體所有權指的是農民集體對農地的所有權，而由于法律對農民集體的規定不明確，對所有權的行使留下了可隨意操作的空間。根據法律的規定，農民集體的所有權由集體經濟組織、村民委員會或村民小組代為行使，并且還由于在實踐中村民委員會和村民小組的運行如何真正反映村民意愿的問題尚未得到很好解決，造成實踐中集體土地所有權的濫用，削弱甚至侵害了農民的土地權利。農地的集體所有權可能轉變為村民委員會的所有權或村干部的所有權；村民委員會或村干部對土地的隨意支配成為影響土地承包經營權穩定性的重要因素，農民個人的成員權在村民委員會和村干部的非正當干預下不能得到保障，所謂的集體所有權排斥了農民個人的成員權。當農民個人的成員權受到集體排斥時，其在集體中應享有的權利便得不到保障，參與集體事務的決定權也就無從談起。如何保護農民個人成員權作為一種身份權尚缺乏充分的法理基礎和法律支持。這個問題主要表現為如下方面：以實行土地規模經營的名義，收回農民的承包地，侵害農民土地承包經營權；土地征收補償時，不能妥善處理集體權利與個人權利的矛盾；村干部以集體的名義，濫用集體土地所有權，侵害農民個人土地權利。

1． 有些地方出現了以集體之名收回農民的承包土地的現象，以發展適度規模經營為名，行侵害農民的土地承包經營權之實。主要表現為以下幾種方式：一是反租倒包，即農民在保留土地承包經營權的前提下，集體經濟組織以提供租金、口糧等方式，經土地翻包給村集體，村集體集中土地租給種田大戶或其他經營單位；二是異地承包，即鼓勵外縣、外省甚至外國的農戶、企業到本村集體承包土地；三是股份合作制，即集體成立農業股份有限公司，實行公司化經營，農戶將土地承包經營權入股，年終享受分紅。以上三種方式在實踐中往往違背農民的意愿強制推行，沒有充分考慮農民的利益；而且規模經營的承包期較短，承包戶對土地投入較少；承包戶往往繞開農戶與村集體直接聯系承包事宜，在沒有有效約束手段時，容易滋生村干部借市場流轉之名從承包費與租金中賺取差額中飽私囊的行為。

2． 土地的集體所有權和承包經營權是法律在農地上設定的兩種基本權利，對農民集體組織和農戶進行征地補償的基礎在于集體的所有權和農民的承包經營權都屬于財產權利的范疇。根據《土地管理法》和《物權法》的規定，征地補償費包括土地補償費和安置補助費。由于土地的均分制，征地對集體內部的所有成員和承包人都產生了影響，無論是土地補償費，還是安置補助費，都應按一定規則在被征地的農民集體組織及其成員之間進行分配。這樣說是因為農民集體組織和農戶或成員都是獨立的權利主體，農戶或農民集體組織的成員在其土地承包經營權被征收時和農民集體組織一樣，可以獨立主體的身份要求國家對其進行補償。問題在于，集體所有權和承包經營權之間存在沖突，使得土地征收的補償是以補償個人為基礎還是以補償集體為基礎缺乏充分的依據。具體說，如何建立法律上的保護制度，究竟以集體權利為主還是以土地承包經營權為主并未得到解決。如果補償給集體，個人得不到補償，土地承包經營權就落空，而這與改革的初衷——解放農民不一致，也與土地承包經營權的制度設計不一致；土地承包三十年不變實際上是將土地量化給了農民，如果補償給集體實際上是將量化了的土地承包經營權再返還給集體。所以說，在征地問題上集體所有權和承包經營權的沖突很尖銳。另外，雖然法律規定土地補償費歸農村集體經濟組織所有，但實踐中土地補償款是由集體經濟組織或者村民委員會支配或持有也使得集體所有權和承包經營權之間存在沖突。《物權法》第42條所規定的“安排被征地農民的生活補償費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益”的實現則存在障礙。

3． 法律為農村集體土地產權確立“三級所有”的模式，集體土地產權的主體分別是：村民小組、村集體經濟組織、鄉（鎮）集體經濟組織。那么，誰是農村集體土地產權的真正代表者？這個主體不明確，導致的是土地權能和土地收益分配的不明確，同時因為缺乏有效機制，導致村干部濫用集體土地所有權，這是造成土地亂征濫用、征地補償費分配不合理等現象的一個重要原因。“所謂土地集體所有，實際成了鄉、村干部的小團體所有，有的甚至成了鄉、村干部的個人所有。在這種情況下，鄉、村干部利用土地牟取私利和利用土地的支配權欺壓農民的現象屢見不鮮。難怪有人說，有的地方的鄉村干部已經蛻變為新一代的地主惡霸、土豪劣紳。”現實中的集體所有往往成為村支書和村長少數人所有，他們出租或變相出賣集體土地，從中尋租；侵占、挪用國家征地的補償；多留機動地和集體田，頻繁進行土地承包的調整，從中牟利等。

（二） 解決沖突的對策：遏制權利濫用現象，構建農民個人成員權

集體土地所有權在性質上屬于勞動群眾集體所有權，只有通過民主管理由集體成員通過民主程序來行使所有權，才能體現集體財產的公有性。如果集體土地僅僅是由某些個人決定其使用和支配，那么它就不再是集體所有權了。因此，我們認為，完善集體土地所有權制度，目前為止最重要的是要改變長期以來集體土地所有權與集體成員利益發生脫離的狀況，在集體土地所有權的行使方面真正體現民主原則，確認和維護集體成員的成員權，并形成和完善實現成員權的科學的民主的程序。

土地是農村社會經濟生活的基礎，是農民最基本和最重要的生產資料和生活資料，農民個人在政治上和經濟上的身份與土地權利具有十分緊密的聯系，土地權利在農民權利中屬于基礎性的權利。國家、地方政府或農村基層組織對農村社會經濟生活產生的影響在很多方面都是通過對土地權利施加影響而實現的。因此，農民在政治上和經濟上的身份的改善，或者說“給農民以國民待遇”，應以土地權利的實現為出發點來展開，農民實現民主權利和解決經濟貧困也應以土地權利的實現為基礎和前提。

在完善農民土地權利的過程中，應充分考慮集體經濟組織成員對集體的權利和義務。在任何一個農村集體經濟組織內部，每一個成員都是與集體不可分割的，集體土地所有權的享有和行使應當是集體成員個人意志和集體意志的統一，任何一個集體經濟組織的負責人不能將其個人意志凌駕于集體成員的意志之上，不能僅憑某個人意志行使集體成員的權利。同時，從利益關系的角度來看，集體所有的土地必然與集體成員的個人利益有密切的聯系，這并不是說要將集體土地劃分成各個份額歸每個集體成員所有，但法律應當規定集體土地所有權所生的利益由全體成員共同享有，集體經濟組織成員對集體土地所有權的行使及收益的分配應實行民主管理的方式。只有這樣，才能密切農民與土地的關系，使其自覺維護集體的土地，并能有效利用和管理土地，從而實現自己的土地權利。因此，為實現農民的土地權利，構建農民個人的成員權具有十分重要的意義。集體成員權的基本含義是，在土地的集體所有權制度下，村社內部的所有成員平等地享有村社所屬的土地權利。

1． 土地承包經營權是農民最重要的成員權。由于成員權的存在，我國的土地承包一般是按集體成員人數平均承包土地的，每個集體成員都應當平等地享有集體的土地權利。《土地承包法》第十八條規定：“按照規定統一組織承包時，本集體經濟組織成員依法平等地行使承包土地的權利，也可以自愿放棄承包土地的權利。”由于成員權的存在，每當一個自然人成為集體成員時，他都有從集體分得一份土地的權利，而每當原來的集體成員喪失集體成員資格時，集體應當有權收回該份土地。農民享有以土地權利為基礎的社會保障的前提就是其成員權。

土地承包權是農民成員權中最重要的權利形式，應給予充分而有效的保護。然而，在土地承包的具體運作過程中，農民的承包權易于受到而且事實上也經常受到各級地方政府尤其是鄉政府和村組織的侵蝕和干預。鄉村干部普遍熱衷于頻繁的土地調整，從中為村組織甚至個人謀求利益，并施展個人的權力影響，但卻損害了村民的利益和村莊的土地利用。基于這種情況，《土地承包法》和《物權法》規定了土地承包期至少30年不變，目的是賦予農民長期而穩定的土地承包經營權。并且《土地承包法》對實踐中存在的“增人不增地，減人不減地”的做法進行立法確認，該法第26條規定：“承包期內，發包方不得收回承包地。”第27條進一步規定：“承包期內，發包方不得調整承包地。”但特殊情況除外，并且應依法律規定的程序進行。但一定社區的人口是經常變動的，也就是說“增人”和“減人”的情況是經常出現的，這就涉及到成員權的取得和消滅問題，針對這種情況，有的地方實行了“大穩定，小調整”的措施。我們主張對這種矛盾的調整應堅持《土地承包法》規定的以“增人不增地，減人不減地”為原則，以“大穩定，小調整”為例外，并嚴格依法律規定的程序進行，這符合“兩害相權取其輕”的規則。

我們主張，土地承包經營權應該作為農村地權的基礎。實踐證明，土地承包經營權作為一項基本的農村土地權利制度，對實現農村土地的財產權利功能、生產資料功能和社會保障功能具有積極的意義；出于對農民權利的尊重和維護，目前的問題是要進一步實現農村土地的這些功能，使這些功能得到張揚。

2． 集體事務的表決權是農民重要的成員權。我們認為，在決定集體事務中的表決權是農民重要的成員權。我們認為，所謂集體所有權“主體虛位”問題是不存在的“假問題”，集體所有權的主體是“集體”，集體經濟組織和村委會（居委會）、村民小組依據法律規定行使集體所有權，正如國務院和國務院授權的地方各級人民政府依據法律規定行使國家所有權一樣，主體明確。至于實踐中出現的問題，應當主要不是權利主體制度問題，我們認為問題的根源在于權利的行使方式和行使程序問題。比如引起人們普遍關注的國有資產流失問題，造成國有資產流失的根本原因不應當是因為它是國有資產，而應當是具體行使國家所有權職能的國家機構的工作人員權力膨脹、貪污腐敗、良心泯滅造成的，集體所有權出現的問題主要也是由于集體組織的領導成員權力膨脹、貪污腐敗、良心泯滅造成的。這是問題的根本，所出現的問題和弊端是不受制約的權力造成的。因此，我們認為解決問題的出發點和落腳點應當是建立科學、公正的民主決策程序，依法治理，依靠民主和法治才能鏟除滋生腐敗的溫床。在《政治學》里，亞里士多德說：“若要求由法律來統治，即是說要求由神祗和理智來統治；若要求由一個個人來統治，便無異于引狼入室。因為人類的情欲如同野獸，雖至圣大賢也會讓強烈的情欲引入歧途。惟法律擁有理智而免除情欲。”霍布斯提供了第一個關于法治的現代表述公式，按照這個公式，法治被看作建立和維持治者與受治者之間的政治關系，以減緩人類對暴力和非自然死亡而喪失尊嚴的恐懼的一種方法；洛克主張政府必須遵循確定的、有效的法律，而不應享有絕對的、專斷的權力；孟德斯鳩把三權分立作為遏制政府權力專橫、維持法律權威與公民自由的一種頗為關鍵的制度安排；黑格爾把法治從超驗的自然、理性或神圣秩序里剝離出來，作為人類的一種建設，特別是作為歐洲的一項歷史成就。”

基于上述認識，我們認為要實現集體成員權，重要的是建立實現成員權的科學、公正的權利實現程序，賦予集體成員應有的決策參與權，遏制權利膨脹和少數人武斷決策的現象。在這一方面，我國《土地承包法》作了初步規定，比如《土地承包法》第18條規定：“承包方案應當按照本法第十二條的規定，依法經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。”該法第27條規定：“承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。”我們認為，僅有上述規定是不夠的，其他許多涉及農民集體的事務都應當依照民主決策程序進行，比如農村集體經濟組織管理機構組成人員的選舉和罷免、土地權益的使用和分配方案、土地征收中的利益分配和費用補償等事務都應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意才能決定。只有這樣，才能切實保障農民的土地權利和其他權益。

3． 集體收益的分配權是農民重要的成員權。集體經濟組織的成員享有對集體財產的占有、使用和收益權，不僅對與集體土地享有上述權利，而且對集體土地所產生的收益和其他財產也享有上述權利，這是農民重要的財產權，也是農民成員權的必然內容。集體經濟組織的土地收益和其他財產權不應由少數管理人員享有，而應由集體成員平等享有、平等分配。如集體土地發包給集體經濟組織成員以外的人所得的收益、集體土地被征收或征用所得的收益、集體財產實行股份制所得的收益等都應由集體經濟組織成員平等享有、平等分配。

4． 關于出嫁女成員權問題。目前，農村中的一個值得注意的問題是婦女在結婚之后失去了土地，娘家的土地不能帶走，夫家所在的村又不分給她土地。有些人試圖通過使土地所有權個人化實現土地占有的平等。他們建議，土地證不應該以戶為單位發放，而應該以個人為單位發放。這樣，婦女在結婚時就可以帶走她們在娘家的土地。我們認為，這種觀點實際上背離了農村歷史傳統和倫理價值，難以為法律支持，也難以具體操作。我們認為這種建議是對集體成員權的誤解，因為所謂集體成員權就是集體內部的成員才享有的權利，集體外部的成員本來就不應該享有集體成員權，如果婦女結婚之后，不再是集體的成員，她就不應該再繼續享有成員權；如果她成為另一個集體的成員，則應是在另一個集體內享有成員權。也就是說，婦女結婚后，娘家的土地本來就不應當帶走，因為她已不享有娘家所在集體的成員權，她應當享有夫家所在集體的成員權。至于說夫家所在的集體是否分給她承包地，應當根據夫家所在的集體調整土地的情況而定，如果沒有預留機動地，她可能就分不到承包地，這類情況一般不僅是針對出嫁婦女的，新增的其他人口（比如新生嬰兒）可能也分不到承包地。所以，我們不能將其定性為歧視婦女成員權，應從問題的本質說起，因為“增人不增地，減人不減地”是《土地承包法》確認的基本規則，不是針對婦女的歧視性規定。(注：據筆者對河北省保定市部分村莊的調查顯示，實行土地承包制后，多數村莊已有十幾年沒有再調整承包地，不僅此后嫁到該村的婦女沒有分到承包地，此后出生的人口也沒有分到承包地，相應的情況是，此后出嫁到其他村莊的婦女仍然保留了結婚前分到的承包地，此后死亡的人口曾經分得的承包地也為其繼承人持有。所以，我們認為在這個問題上基本不存在歧視出嫁婦女的成員權問題，而是集體內全體成員平等對待問題（出嫁女和新生嬰兒都沒有分到承包地），這是一個問題的兩個方面，應當辯證地看待。主要原因是這些村莊堅持了“增人不增地，減人不減地”的原則，而這一原則是被法律和政策所肯定的。)至于一些地方存在的歧視婦女成員權問題，應當通過法律途徑解決。

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責任編輯 肖 利