依法行政與環境影響評價

摘要：作為經濟發展的重要工具，環境影響評價制度對于人類環境的改善和可持續發展戰略的實施，具有極其重要的意義。我國環境評價體系中的行政決策制度，使得公眾參與及監督，難以實現法律和制度上的保障，而相關國家環保行政職能部門在行使行政權力時，享有很大的自由裁量權，他們能否合法有效地行使好行政權力，管理好環境評價事務，直接關系到國家的環保事業和發展。本文從行政權力的建設和制約角度出發，分析了環境影響評價制度中存在的若干問題，倡導依法行政，促進環境影響評價的管理。

關鍵詞：依法行政； 環境影響評價； 管理

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－０５４４（２００7）０9－００72－０4

環境影響評價制度是我國實施可持續發展戰略的重要手段之一，是落實科學發展觀、促進人與自然協調發展的重要措施。近30年來，中國的環境影響評價事業取得了巨大成就，尤其是《環境影響評價法》的正式實施，表明具有中國特色的環境評價制度法律體系已經建立。中國的環境影響評價工作圍繞國家產業結構和工業布局調整，堅持污染防治與生態保護并重的方針，促進了清潔生產和達標排放，有效地控制了新建項目污染物排放總量，在中國經濟持續快速發展的情況下，局部地區環境質量有所改善。但總體環境形勢惡化的趨勢仍在持續，環境影響評價工作面臨的一系列問題也不容樂觀。為此，國家環保總局采取了一系列舉措：第二十一次局務會議通過的《建設項目環境影響評價行為標準與廉政規定》，自2006年1月1日起施行，標志著環境影響評價工作中的依法行政得到了進一步的重視；2006年2月14日，國家環保總局印發了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》（環發2006[28號]文件），不僅讓公眾參與環境影響評價有了更具體的政策依據，同時也加強了行政執法群眾監督力度；2006年7月6日，國家環保總局下發了《關于加強環保審批從嚴控制新開工項目的通知》（環辦函〔2006〕394號），進一步強調加大項目前期的監管力度，杜絕未經環評審批擅自開工建設的情況發生。繼2005、2006年兩次環評風暴之后，2007年又掀起了第三次環評風暴，主要針對政府“不作為”，首次使用“區域限批”。這些舉措旨在強調依法行政，促進環境影響評價的管理與制度的完善。

一、 依法行政的內涵

依法行政是指行政機關根據法律法規的規定取得、行使行政權力，并對行政行為的后果承擔相應的責任。沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得做出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。行政機關實施行政管理，應當遵循公平、公正的原則。行使自由裁量權應當符合法律目的，所采取的措施和手段應當必要、適當。行政機關實施行政管理，除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私外，應當公開，注意聽取公民、法人和其他組織的意見，嚴格遵循法定程序，依法保障行政管理相對人、利害關系人的知情權、參與權和救濟權。行政機關人員履行職責，與行政管理相對人存在利害關系時，應當回避。行政機關實施行政管理，應當遵守法定時限，積極履行法定職責，提高辦事效率，提供優質服務，方便公民、法人和其他組織。行政機關公布的信息，應當全面、準確、真實。非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定。因國家利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償。行政機關行使行政權要承擔相應的責任，實現權力和責任相統一、行為主體與責任主體相一致、責任和違法相對應。

行政權屬于國家公共權力，具有強制性和單方面性，而且行政機關在行使行政權力時，享有很大的自由裁量權，直接關乎公民權益的得失，行政權力對公民權益影響具有普遍性。行政機關能否合法有效地行使好行政權力，管理好國家各項行政事務，直接關系到國家的前途和命運。因此，任何一個國家都非常重視行政權力的建設和制約。

二、 我國的環境評價制度及現狀

環境影響評價，是指在進行某項人為活動之前，對實施該活動可能給環境質量造成的影響進行調查、預測和估價，并提出相應的處理意見和對策。環境影響評價制度，則是環境影響評價活動的法律化、制度化，是國家通過立法對環境影響評價的對象、范圍、內容、程序等進行規定而形成的有關環境影響評價活動的一套規則。環境影響評價制度是我國環境保護的主要法律制度之一，也是環境監督管理的主要制度之一，對于貫徹預防為主的環境保護原則，預防新的污染源出現發揮著極為重要的作用。自上世紀80年代初期，我國一直應用環境影響評價制度作為指導開發建設項目規劃建設的工具。實踐證明，在建設項目的可行性研究階段進行環境影響評價，從環境的角度充分論證項目的可行性，是貫徹“預防為主、防治結合、綜合治理”方針的重要手段，起著協調經濟發展和保護環境兩者關系，實現經濟效益、社會效益、環境效益三者統一的重要作用。而隨著《環境影響評價法》的頒布實施，將環境影響評價從單純的建設項目擴展到各類發展規劃，對從決策源頭防止環境污染和生態破壞提供了法律保障。但是，由于管理體制等多方面的原因，與發達國家的環境影響評價制度相比，我國環境影響評價制度仍存在著較大差距，尤其是在環境影響評價制度的實施上，有相當的局限性，制約了環境影響評價制度的實際效果。雖然，我國的環境影響評價事業誕生近30年來，取得了巨大成就，尤其是《環境影響評價法》的正式實施，表明具有中國特色的環境評價管理法律、法規體系已經建立，但中國環境形勢總體惡化的趨勢仍在持續，環境影響評價工作面臨的形勢也不容樂觀。

（一） 經濟與環境未能形成良性循環

環境與經濟是兩個相對獨立的系統，它們不是主從關系，而是并存關系，特別是經濟與環境有很強的依賴性；環境條件是經濟發展的先決條件，失去環境的支持經濟就會衰退；環境條件優越的地方比環境條件差的地方更具有經濟發展的優勢；保持經濟系統與環境系統之間的物質的良性循環，對經濟的可持續發展具有關鍵性的作用。然而，長期以來，經濟發展與環境保護被視為是一種主從關系，環境保護處于相對次要的位置，有人認為發展是發展，環境是環境，經濟發展與環境保護是兩回事，甚至有人認為兩者是對立的。甚至個別地方在建設項目環評審批中存在“首長意志”、“先上車，后買票”等違法現象。有的環保部門對不符合產業政策、廠址選擇明顯錯誤的項目也予以審批。

（二） 行政公權主宰環評

從環境影響評價程序來看，規劃環評中的環境影響報告書由行政機關編制，指導性規劃環評中甚至沒有公眾參與和專家審查的內容，足見行政機關單方面啟動并操作整個過程。對于建設項目環評，《環評法》第十六條第二款規定了三種情況，即建設項目可能對環境造成的三種不同程度的影響，相應地編制環境影響報告書、環境影響報告表、填報環境影響報告表，這由行政機關決定，接著由建設單位委托具有環評資質的機構進行環評，之后是連續的預審和審批，整個過程也是行政機關在啟動并主宰著環評，建設單位扮演的角色只是非常被動的行政相對人。這是中國的行政公權在環境管理中的充分體現，反映了中國環評的立法本位——即認定政府關心環保并應該運用行政權力來管理環境保護工作。長久以來，由于我國是一個農業大國，政府作為“君臨天下”的“父母官”操辦了很多的社會事務，老百姓從而產生了較為嚴重的依賴感。近代以來，環境問題日益突出，市場在環境保護領域不能完全發揮其調節的功能，這時候行政上的“命令與控制”手段顯得更加有效。然而，過于集中的行政裁量權在實踐中暴露出了不少問題：首先，行政機關角色沖突。“既當運動員，又當裁判員”，如指導性規劃環評中行政機關自己規劃。其次，為權力腐敗埋下了隱患。不能排除地方政府或其工作部門在增長經濟的思想下，簡化或排斥環評程序，甚至讓企業的環境影響文件蒙混過關。2005年的“環評風暴”，竟有30個單位被勒令停工整改并處于行政處罰。可見，經常有項目置國家法律于不顧，甚至有的項目的環評報告書未獲批準就開工建設，有些項目甚至已基本完成，還沒有進行環境影響評價。這不僅造成嚴重的環境污染和生態破壞隱患，而且影響國家宏觀調控，干擾正常的經濟秩序。最后，行政決策難以實現公允。專項規劃僅僅允許一些專家參與審查，而指導性規劃則干脆由行政機關自己決策。

（三） 公眾參與的效力薄弱

世界各國基本上鼓勵公眾參與行政事務，但各政府對于公眾的接納度有別，這取決于政府自身的地位和作用。中國在計劃經濟中沉寂了很多年，現在雖已建立市場經濟，但政府的宏觀調控等手段仍然發揮著重要的作用。因此，國家不能在所有領域都市場化，在一些關乎公眾利益的社會事務上，政府保留了絕對比重的發言權和決定權。如此情形之下，公眾參與行政的效力就受到削弱，越削弱就越影響公眾的積極性，從而形成一個公眾不愿過問大小行政事務的不良循環。此外，中國自古就存在“權力崇拜”的思想，認為當了“官”就自然獲得管人管事的權力，這種嚴重的官本位理念甚至延續到“一切權力屬于人民”的今天，從問題的相對面看，公眾的權利意識也一直被壓制著，難得有機會行使參政議政的權利。

三、 依法行政，促進環境影響評價管理的思考

（一） 加強環境影響評價管理

加強環境影響評價管理，首先要嚴格環保準入，落實中央宏觀經濟調控政策。針對鋼鐵、水泥、電解鋁等高耗能行業以及出現的電站項目盲目投資等現象，各級環保部門應按照國務院的相關要求，嚴格執行環保準入，切實把好建設項目環境影響評價審批關；第二要切實依法行政，樹立法律制度權威。對未按規定履行環評報批手續，未批先建的項目，一律責令停止建設，依法處罰；對未按規定同步建設配套環境保護設施的，或未按規定申請竣工環境保護驗收的，一律責令停止生產；對“化整為零”或拆分報批的項目，地方環保部門不得受理和越權審批；對不依法審批建設項目環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表的，不依法辦理建設項目竣工環境保護驗收的，不依法履行監督管理職責和發現建設項目違法行為不予查處或報告的，必須追究有關領導和相關責任人的行政責任，造成嚴重后果的賠償經濟損失和依法追究刑事責任；第三，健全和完善公眾參與機制，促進環境決策民主化。要全面引入信息公開及公眾參與機制，由建設單位和環保部門直接聽取項目所在地人大代表、政協委員、群眾團體、學術團體或社區、村委會代表的意見和建議，也可以由項目所在地人大、政協或群眾團體征求可能受影響地區公眾的意見。國家環保總局在審批重大項目和環境敏感項目時，也將充分聽取公眾的意見，接受公眾的監督，并完善公眾意見的反饋機制，切實將公眾意見落實；第四，加強環境影響評價隊伍管理，提高環境影響評價技術水平。一旦發現評價單位違規承接環評業務，或者弄虛作假、編造數據等違規行為，國家環保總局將依據有關規定嚴肅處理，對評價項目負責人等相關責任人，將按規定取消其環境影響評價個人資格。要引入競爭機制、發揮市場作用，在公平競爭中共同提高環境影響評價水平。鼓勵技術能力強的評價單位發展壯大，淘汰技術水平不高、工作敷衍塞責的評價單位，同時歡迎國外環境影響評價機構進入中國環評市場。

（二） 完善環境影響評價體系

1． 規范環評時機。美國CEQ條例對三種主要行為的環境影響評價時機作了原則規定：一、對大型的工程或項目，環境影響報告書必須在可行性分析階段完成；二、對行政裁判行為，環境影響報告書的定稿必須先于行政機關人員的正式行政裁判建議和有關環境影響的那一部分公開聽證會；三、對非正式的制定規則的行為，環境影響報告書的初稿必須與擬議的規則同時提出。報告書在決策之前完成（而不是開始編制）并為決策者在決策中所用，避免報告書成為在決策之后為決策提供論證的文件。政府時刻得注意環評的時機，并且和公眾取得溝通和對話。我們應該結合國情，積極效仿，規范環評時機，切實實現環評動機。

2． 建立行政機關的權力制約機制。沒有制約因素的權力是危險的，行政機關擁有決定重大規劃的權力，擁有批準下級規劃和建設單位環境影響報告書的權力，可以通過提倡行證復議，支持公民訴訟，加大輿論對于規劃和建設項目的曝光率等措施建立并運行一個妥善的權力制約機制，以抑制乃至杜絕環評管理工作中的各種腐敗。

我國政府已經或正在加大力度做好這項工作。2005年11月通過的《建設項目環境影響評價行為標準與廉政規定》第八條、第九條、第十條對環境保護行政主管部門堅決執行廉政建設規定，開展反腐倡廉活動，嚴格依法行政，嚴格遵守組織紀律，密切聯系群眾，自覺維護公務員形象作了嚴格的規定；第十一條、十二條規定對建設項目環境影響評價、技術評估、驗收監測或調查和建設項目環境影響評價文件審批、環境保護驗收工作的監督檢查工作，及舉報或投訴的方式，評價機構違反規定所應承擔的責任形式和法律依據都作了具體規定。第十四條、第十五條第十六條、第十七條、第十八條、第十九條分別規定了驗收監測或調查單位、從事環境影響評價、技術評估、驗收監測或調查工作的人員、建設單位、環境保護行政主管部門違反本規定的相關處罰規定。這些舉措對懲治和預防腐敗將會有著積極的意義。

3． 倡導建設項目立項階段進行初步環評。在相關的法律法規中規定環境行政主管部門以外的行政機關對于申請的項目有義務進行初步的環境影響評價。責令申請單位出具環評大綱，組織有關專家審查，必要時會同環境影響區域的居民代表進行初步討論。

4． 健全公眾參與制度。環發2006年28號文件關于《環境影響評價公眾參與暫行辦法》為公眾參與提供了政策依據，其中第十三條規定：“環境保護行政主管部門應當在受理建設項目環境影響報告書后，在其政府網站或者采用其他便利公眾知悉的方式，公告環境影響報告書受理的有關信息。”“環境保護行政主管部門根據本條第一款規定的方式公開征求意見后，對公眾意見較大的建設項目，可以采取調查公眾意見、咨詢專家意見、座談會、論證會、聽證會等形式再次公開征求公眾意見。環境保護行政主管部門在做出審批或者重新審核決定后，應當在政府網站公告審批或者審核結果。”第十四條規定了公眾提交書面意見的方式。第十五條規定：“建設單位或者其委托的環境影響評價機構、環境保護行政主管部門，應當綜合考慮地域、職業、專業知識背景、表達能力、受影響程度等因素，合理選擇被征求意見的公民、法人或者其他組織。”第十六條：“建設單位或者其委托的環境影響評價機構、環境保護行政主管部門應當將所回收的反饋意見的原始資料存檔備查。”第十七條：“建設單位或者其委托的環境影響評價機構，應當認真考慮公眾意見，并在環境影響報告書中附具對公眾意見采納或者不采納的說明。”第十八條：“公眾認為建設單位或者其委托的環境影響評價機構對公眾意見未采納且未附具說明的，或者對公眾意見未采納的理由說明不成立的，可以向負責審批或者重新審核的環境保護行政主管部門反映，并附具明確具體的書面意見。負責審批或者重新審核的環境保護行政主管部門認為必要時，可以對公眾意見進行核實。”

（三） 依法行政，促進環境影響評價工作

1． 以科學發展觀為指導，實施可持續發展戰略。發展是第一要務。推進經濟發展，要考慮到當今發展的必要性，也要為子孫后代留有足夠的生存空間。首先，正確處理經濟發展、社會進步與環境保護的關系，樹立“環境是資源，環境是生產力，環境是成本”的新理念，以資源承載力和環境容量為基礎，科學規劃發展，合理調整產業結構和布局，實現人與自然和諧相處，從而構建環境友好型社會、節約型社會。其次，堅持環境保護的基本國策，堅持可持續發展戰略，堅持在發展中解決環境問題。真正加大環保投入，努力搞好生態治理和資源修復。充分發揮示范引導作用，大力提倡發展循環經濟，加快推進清潔生產，加強資源的有效利用和綜合利用，嚴格控制主要污染物排放量。積極推廣以資源節約、物質循環利用和減少廢物排放為核心的綠色消費理念，引導廣大群眾形成科學環保的消費行為和消費習慣。

2． 依法行政，樹立管理權威與形象。嚴格執行環境保護準入制度，按照“環評優先，審核一票否決”的原則，切實把好建設項目環境影響評價審批關。對未按規定履行環評報批手續、未批先建的項目，一律責令停止建設，依法處罰；對未按規定同步建設配套環境保護設施的，或未按規定申請竣工后環境保護驗收的，一律責令停止生產；對化整為零或拆分報批的項目，不得受理和越權審批；對不依法審批建設項目環境影響報告書或環境影響報告表，不依法辦理建設項目竣工后環境保護驗收的，不依法履行監督管理職責和發現建設項目違法行為不予查處或報告的，依法追究有關責任人的責任。

3． 加強環境影響評價隊伍管理，提高環境影響評價水平。環境影響評價人員的政治業務素質和技術水平，對提高環評工作的質量至關重要，抓環評必須抓好評價隊伍管理。在環評管理工作中，一旦發現評價單位違規承接環評業務，或者存在弄虛作假、編造數據等違規行為，依據有關規定嚴肅處理。對評價項目負責人等相關責任人，按規定取消其環境影響評價資格。引入競爭機制，發揮市場作用，在公平競爭中共同提高環境影響評價水平。鼓勵技術能力強的評價單位，淘汰技術水平不高、工作敷衍塞責的評價單位。

4． 加大宣傳力度，形成齊抓共管的良性互動監管機制。通過各種形式的環境保護宣傳，提高開發建設者的環境保護意識，加強主管部門的溝通，推進有關環境保護法律法規制度的貫徹執行。

5． 科學決策，強化責任意識，推進環評管理工作。環境影響評價是一項技術性、專業性、綜合性很強的工作，內容復雜，涉及面廣，需要廣大專家為行政主管部門科學決策獻計獻策。在開展環評工作中，首先，專家要為工程建設項目號脈把關。一是要為項目的選址、布局、工藝設備選型、污染及其公害防治設施的確定提供科學準確的意見和建議。二是提供科學依據。通過認真審查，不斷提高環境影響報告書（表）的編制質量和水平，增強行政主管部門審批環境影響報告書的公正性和權威性。其次，行政主管部門要全面承擔起行政管理職責，做到盡職盡責，充分吸取專家的意見，嚴格審批程序，做到科學決策。對建設單位要加強監管，使其認真嚴格執行審批意見，確保環境保護措施到位，從而進一步推進環評管理工作。

我國是一個行政權主導的社會，在公眾或其他各方的制約下，行政主體依法行政，使靜態、專斷的行政權轉變為動態、合作的行政權，在各種社會力量較為平衡的形態中實現環境影響評價管理至關重要，也是實現可持續發展戰略的必然。

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責任編輯 肖 利