電子政務價值理念建設：內涵分析和意義探討

摘要：隨著信息時代的來臨和全球化的推進，我國的政府體制改革必須在秉承網絡社會的行政價值觀的基礎上，重視包括以公眾利益為前提、以創新政府為基礎、以服務政府為核心、以效率政府為重點、以責任政府為保障等一系列電子政務價值理念建設。電子政務價值理念建設的提出有利于明確電子政務建設的基本目標，體現電子政務建設的根本特征，賦予電子政務建設的核心精神，從而確保我國電子政務建設的正確發展方向。

關鍵詞：價值理念建設； 創新政府； 服務政府； 效率政府； 責任政府

中圖分類號：D035 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－０５４４（２００7）０9－００65－０4

當前，我國正處在體制轉軌與社會轉型的特定歷史時期，作為現代科學技術和公共管理理念的結合，我國的電子政務建設在從中央政府到地方政府的改革與創新活動中已成風起云涌之勢。但是由于缺乏科學、完整和統一的價值理念指導，我國電子政務的發展在實踐中出現了一些困境。［１］其中重要的兩個方面就是理念認識不足和價值導向錯誤。而學術界關于電子政務的理論研究中，多有考察電子政務技術及其對政府體系和結構的變革和影響的研究，對于電子政務的建設過程要秉承什么樣的價值理念以及這些價值理念反過來對當下的電子政務建設將會產生什么樣的影響，則少有學者對此作出比較深入的研究。鑒于此，本文擬從網絡社會的行政價值觀著手，對電子政務價值理念建設作一深入的內涵分析和概要的意義探討。

一、 電子政務價值理念建設的內涵分析

“行政價值作為政府行政對行政體系和行政行為存在的理想狀態的穩定信念，是整個行政系統的靈魂。”［２］在傳統社會，行政效率在行政價值體系中占據重要地位，它是衡量行政決策科學性、行政行為合理性、公共服務及時性的關鍵指標。然而，信息技術的進步與通信網絡的發展，為公民尤其是普通民眾參與政治決策和行政活動提供了有利的條件和機遇。信息的開放和透明度的增強，使公民對政治和行政事務的了解日漸增多，傳統公共行政的核心價值觀——效率面臨挑戰，取而代之的是公平正義與行政效率并重、服務至上的民主行政價值觀。網絡社會中的公共行政以考察政府提供的服務是否促進社會公平與效益，效率必須以公平的社會服務為前提，以正義的社會貢獻為代價。在這里，網絡社會的行政價值觀反映了在信息化時代整個社會乃至行政單位本身對行政管理所持的期待，而電子政務的價值理念是一個與網絡社會的行政價值觀既相聯系又相區別的概念。它的內涵相對來說要小得多，更多的是意味著電子政務建設的主體在進行電子政務建設過程中所持有的價值理念。它具體包括以公眾利益理念為前提、以政府創新理念為基礎、以服務大眾理念為核心、以效率理念為重點、以責任理念為保障等一系列的價值理念。

（一） 電子政務價值理念建設必須以維護公共利益為前提。“政府就是公共利益的代表，公共行政無非是維護公共利益和根據公共意志的行政。”［３］電子政務建設的一個最基本要求就是必須滿足公眾的需求并且改善他們的生活質量。電子政務在建設之初就應考慮到體現公共利益。以公共利益為前提建設電子政務有助于克服那些在傳統行政體制中滋長出來的根深蒂固的行政錯位或缺位的觀念和行為：一是以政府為中心的妄自尊大的“官本位”思想，二是以自我意志為主宰的“官老爺”作風，三是只對上負責而不對下負責的“官僚主義”作風。

“電子政務是政府為了有效實現公共利益的理性選擇，追求公共利益是政府管理的基本邏輯。”［４］因此，網絡環境下電子政務的工作模式，需要以用戶為中心，按照用戶的需求來改善政府的管理和服務方式。正是基于這樣的認識，世界各國都正在從以政府各部門職能來劃分“縱向”型的電子政務，轉變為以公民為中心，以為公眾提供高質量、高水平的在線服務為首要目標的“縱橫交合”型的電子政務。［５］公眾通過上網就可以了解相關信息內容或解決一些審批、交驗等事務，而不需要了解事務處理過程中有多少相關政府部門參與，避免了傳統政府機關的暗箱操作和辦事拖沓。這無疑是以公眾利益為代表的價值理念的最大體現。

（二） 電子政務價值理念建設必須以推進政府創新為基礎。政府創新指的是政府組織適應變化，適應外在環境需要形成新的結構、流程和行為方式。創新是現代政府增強自身生命力的特性、過程和方法。政府可以通過“職能創新、結構創新和過程創新”，［６］逐步實現政府職能轉變、政府體制理順和政府流程再造，對政府業務進行科學的優化重組，從而全面提高政府工作效率。

隨著經濟發展、社會生活的變遷和公共需求的演進，成熟的政府體制、運行機制和管理模式在運行一個時期后，必然面臨變革的問題。20世紀90年代以來，經濟全球化程度迅速加深，以信息技術為代表的高新技術和知識經濟迅猛發展，給政府運行和公共管理服務帶來了巨大的壓力和挑戰，政府正是在這一背景條件下，順應時代潮流，大力深化改革，改變自身職能。時代的演進和社會的發展總是給政府部門以壓力和刺激，只要政府不失去感受壓力和刺激的敏銳力，它就仍然具備繼續主導社會發展的資格，就能激發改革創新的動力。現代高科技的發展更是給政府自身的革新創造帶來了契機和巨大推動力，幫助政府實現創新，進而引導全社會創造一輪前所未有的新的輝煌。信息時代，使建立電子政務輕而易舉，使政務信息化的普及應用變成生動的現實。

電子政務由傳統的官僚制管理方式劇烈變革而來，本身就意味著政府管理體制的巨大創新，所以電子政務的建設過程必然是以創新為基礎，只有在一次次的蛻變和升華后，電子政務才能不斷完善行政結構，不斷提高行政效能，真正體現政府運作的高效性和便捷性。電子政務是一種新事物，它不僅代表著先進的技術，而且也代表著一種新思想、新思維。電子政務需要不斷創新，同時也將會促進創新，不僅僅是技術創新，更重要的是管理創新和制度創新，毫無疑問電子政務的創新理念會提高政府的管理服務水平，推動社會的全面進步。

（三） 電子政務價值理念建設必須以構建服務政府為核心。法國著名的啟蒙思想家盧梭認為：政府是公民讓渡自己的權利，通過訂立契約而成立的。政府應代表民意，為公民提供保護和服務。“創建服務型政府，已成為當前政府管理體制改革的總體目標。目前，我國正在進行的以電子為手段，以服務為核心的電子政務建設，正是轉變政府職能、方便民眾服務的重大舉措。”［７］電子政務作為服務型政府的主要表現形式和實施方式，其核心價值理念自然是：通過高科技信息手段，改善政府的公共服務，提高公共服務的水平和質量。

從中國的實際情況出發，只有從廣大民眾最為關心的政府公共服務的角度出發，有選擇地把政府對社會、公眾服務的主要業務率先實現信息化，才能真正體現電子政務的價值，并通過這樣的應用，帶動政府對社會治理以及政府內部的信息化。但我國面臨著與西方發達國家不同的政治環境，決定了我國的電子民主的運行機制、對政府的約束力與發達國家不可相提并論，電子民主在我國的建設只能分步實施，必須始終緊扣服務大眾這一核心理念，圍繞行政主導和技術創新這兩個方面展開。一是行政主導保證服務質量。電子政務建設是一項龐大的系統工程，政府作為第一推動力，必須統籌規劃、科學布局，才能真正將電子政務的便民性和公眾服務性發揮出來。其中政府工作人員的價值觀念必須以服務為核心。由于信息技術的應用，政府提供服務的方法和方式也得以改變，政府提供的各種服務比以往更快捷，對公眾意見和需求的反映速度大大提高了，也消除了以往一些隱性的“人為因素”，所有這些都有助于政府對公眾提供更高質量的服務。二是技術創新降低服務門檻。政府應用信息技術、通過通訊網絡，降低了公民進政府辦事的“門檻”，原來所謂的“門難進、事難辦”的現象，在網絡上可以很好地得到解決，真正體現電子政務的服務便捷性。因為公眾面對網絡時，不存在要看辦事人員臉色的問題，也沒有低三下四的感覺。公眾在網絡上享受到的政府服務基本上是“同質”的。政府向社會提供的各種各樣的服務都應當能從一個統一的政府服務門戶網站中得到。它應成為政府向社會進行信息溝通的總界面。統一的政府網站的建立也是政府工作方式的一種更新，有力地促進了政府各部門間的合作與協調。

（四） 電子政務價值理念建設必須以提高行政效率為重點。2002年11月召開的中國共產黨第十六次全國代表大會進一步明確了“信息化帶動工業化”，“大力加強電子政務建設”的方針，提出要“深化行政管理體制改革”，“進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”。 ［８］

行政效率問題歷來為行政學者們所重視。行政學的創始人威爾遜認為：“行政學研究的目標在于盡可能地提高行政效率。”行政效率是檢驗行政管理活動是否科學的標準，也是衡量行政管理是否有效的尺度。［９］追求效率是現代行政管理公共性的重要體現，網絡社會條件下的電子政務也不例外。電子政務區別于傳統型政府管理模式的一個最大特征就是中間環節的縮減、效率的大大提高。因此，對于電子政務而言，效率理念不僅體現在經濟效益上，更重要的是體現在社會效益上，行政效率是數量和質量的統一，價值和功效的統一。

政府歷來把提高行政效率確定為行政管理及行政體制改革所追求的最大目標。電子政務以網絡為主要的傳播和管理手段，大大節約了原來靠人腦和文件處理信息所消耗的大量時間和精力。正是因為網絡手段的便捷性和直接性，電子政務管理模式才能更大程度的體現效率原則，降低信息傳輸的時空成本和人力成本。［１０］然而，在我們的一些“政府上網”工程中，有些部門、單位片面強調本單位的特殊情況，缺乏對公共行政發展的清醒認識，要么對建設政府網站不積極，要么搞“上有政策，下有對策”，擺花架子，網站內容華而不實，應付了事。甚至一些部門、單位利用推行電子政務之機，違規操作，不搞系統規劃，造成重復建設，花費了大量人力、物力、財力。這些現象都是與電子政務建設的效率理念背道而馳的。

（五） 電子政務價值理念建設必須以打造責任政府為目標。電子政務作為一種全新的政府管理模式，既具備傳統的行政管理的共有屬性，又具有其自身獨有的個性特征，無論在管理技術方面還是在管理知識方面都對管理主體提出了更高層次的要求，同時它又大大地提高了對主體的責任能力的要求。

建立責任政府應是政府管理體制改革與行政改革的根本任務，［１１］同時也是電子政務建設的追求目標。現代的代議民主政府在本質上就應當是責任政府。民主政治與民主行政在本質上也必然是責任政府。責任政府意味著政府能積極地對立法機關負責，對立法機關制定的法律負責，能夠積極回應、滿足和實現公民的正當要求，負責任地使用公共權力。只有對公民負責且公共權力受到限制的政府才是責任政府。在責任政府之下，政府行使的每一項權力背后都連帶著一份責任。責任政府有兩層涵義：一是承擔什么樣的責任；二是對誰負責。具體地說，政府承擔來自憲法和法律所規定的責任，并向所有公民及他們的代表機關負責。政府必須為自己違法行使公共權力而承擔法律責任，由權力政府走向責任政府。責任政府的要求意味著政府從脫離民意的“暗箱操作”轉為體現民意的透明作業。因此，建設電子政務過程中必須注重后果，強調責任，才能實現由傳統政府管理模式向電子政務管理模式的有序過渡。在電子政務時代，責任理念更為重要。伴隨著互聯網絡的普及和社會信息化的深入，社會公眾和團體可以更多地接觸各種信息，借助互聯網增強自身行動的能力。公眾對政府的行為有了更多的了解，如果政府在公眾需求的反應上過于遲緩甚至毫無反應，則社會力量的聚合將給政府構成合法性挑戰。所以電子政務的發展必然是構建責任政府，如果責任理念不強，將很難保證電子政務建設的方向性和高效性。

二、 電子政務價值理念建設的意義探討

電子政務作為一個龐大的系統工程，離不開完整、科學的價值理念指導。目前，電子政務建設過程中出現的種種誤區和產生的種種弊端都無不與電子政務價值理念的缺失有關，電子政務的價值理念建設無論是理論上還是實踐中都已經顯得刻不容緩了。

（一） 價值理念建設確保了電子政務建設的發展方向。完整的電子政務價值理念要求建立的電子政務不但是高效的，更重要的是真正面向廣大人民群眾，經得起人民的監督和歷史的考驗。如果偏離了正確的價值理念引導，電子政務建設只可能是無水之源、無本之木。我國的政府治理模式正從對公民社會的直接干預走向宏觀調控，從政府直接投資轉向政府為社會提供優質的公共產品和公共服務，政府與企業、政府與市場、政府與社會的關系也正處于全面調整之中，政府從原來既當“運動員”又當“裁判員”轉化為只當“裁判員”。電子政務便是這種轉變的最佳載體，它意味著高效率、低成本、法制化、促進經濟增長、維護社會公正和公平、民主和開放、自由和穩定。簡而言之，電子政務的建設應當堅持以公眾利益為前提，以政府創新為基礎，以服務政府為核心，以效率政府為重點，以責任政府為目標等一系列的價值理念。

現階段從我國的具體國情出發，建設電子政務仍然是一個新生事物，沒有更多的成功經驗和典型案例垂范。因此，很多時候只能是借鑒國外經驗，結合自己的探索實踐，一步步地深入，不斷地完善電子政務建設。在這一過程中，如果盲目躁進，電子政務建設便很容易偏離軌道，陷入種種誤區之中：重外網、輕內網；重技術、輕價值觀；重信息發布查詢，輕具體服務完善；重硬環境投資規劃，輕軟環境設計開發等等。因而，電子政務價值理念的導向作用就顯得十分必要。只有明確了電子政務建設的價值理念，我們才能不致于迷失方向，才能樹立堅定的信念，才能真正建設廉潔、高效、科學、務實的電子政府。

（二） 價值理念建設賦予了電子政務建設的核心精神。如果說電子政務建設過程好似建造一艘萬噸巨輪，那么電子政務價值理念的建設就相當于是這座萬噸巨輪的龍骨，是電子政務建設的靈魂所在。正如塞謬爾·亨廷頓所說，“文化是體制之母，盡管短期來看體制上的變更往往是由政治促成的，但是長遠來看，文化對體制的影響是深遠的”，“價值觀引導是現代政府建設的靈魂”。［１２］作為現代政府行政對行政體系和行政行為存在的理想狀態的穩定信念，價值理念始終是整個行政系統的靈魂所在。

朱镕基曾經提到：“實現由傳統政府到電子政務的轉變、是一個復雜的系統工程，我們必須積極、認真對待，做好規劃，逐步實施。要強調利用信息化手段加強政府的有效管理，使政府的各項監管工作更加嚴密、有效，服務更加便捷、高效，把各級政府建設成為廉潔、勤政、務實、高效的政府。”［１３］可見，電子政務不僅僅要具備先進技術的軀體，同時必須賦予它高尚的靈魂——價值理念，才能在實踐中不會被異化為一個個的政府形象工程。

（三） 價值理念建設體現了電子政務建設的本質特征。盡管在技術手段和系統運行上，電子政務明顯區別于傳統政府管理模式，但是作為現代政府的一種管理創新，其價值理念仍然是以往政府建設價值理念的傳承和發展。電子政務的精髓在于構建一個與傳統工業政府截然不同的、與數字經濟相適應的全天候的民眾導向型政府。從這個意義上看，電子政務是現代社會政治民主化的嶄新形式，其本質就是代表公眾利益，從公民的切身利益出發，依托網絡環境，實現政府管理體制和管理手段的創新，提升政府的服務水平，拓展政府的服務領域，實現政府的經濟效益和社會效益的雙贏，從而建立一個高效的責任型政府。

中國電子政務示范工程總體專家組成員、國家行政學院汪玉凱教授在中國首屆電子政務——公共管理論壇前期峰會上談到：“我認為電子政務的核心價值就是從根本上改善，或者說提升政府的公共服務，那么社會政府對社會承擔的是公共職責，那么過去提供的公共服務，老百姓、企業處在一種很被動的狀態和無奈的狀態，那么通過推動電子政務以后，很有可能從根本上改變這種格局。”［１４］由此可以看出，電子政務的本質并不是運用新技術，去提高管理手段，而是從源頭上改變原有政府管理模式的弊病，向社會公眾提供更好的服務。以公共利益為代表，以服務為核心，強調效率的價值理念建設正是體現了電子政務這一本質特征。

（四） 價值理念建設指明了電子政務建設的基本目標。在我國，各個時期和各個地區的政府都有不同的特點，但是推進社會進步應該是各級政府所追求的共同目標。所以，“在規劃電子政務建設的開始階段，首先要為電子政務的發展前景勾畫一幅為所有利益相關者（公眾、商界、官員、民間團體以及其他群體和機構）都認同的藍圖。”這個目標群應該包括“改進對公眾的服務；提高政府機構的生產力（和效率）；加強立法體制和法律的實施；改進優先的經濟部門；改進弱勢社區的生活質量：提高政府的管理水平，擴大公眾的參與。”［１５］就此看來，電子政務價值理念的確立，從宏觀角度上已經指明了電子政務建設的目標，即建立一個怎樣的電子政府。由于我國國情的特殊性和各地區經濟、文化發展的不平衡性，注定了我國建設電子政務不可能是同一模式，因此，我們必須以公共利益、服務、創新、效率、責任等理念為指導，結合各種不同的情況，在權衡利弊中綜合考慮，尋找適合本地區的電子政務建設之路。從這個意義上說，電子政務的公眾利益、服務、創新、效率、責任等一系列價值理念本身就是現代政府改革所追求的目標，是與當今新一輪的全球化政府改革中所倡導的建設公眾政府、服務政府、創新政府、效率政府、責任政府等理念是完全一致的。這些價值理念對我國目前風起云涌的電子政務建設和政府體制改革與創新活動具有十分重要的現實指導意義。

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責任編輯 仝瑞中