都市農業(yè)與農村土地承包經營權流轉的思考

摘要：都市農業(yè)要求逐步實現(xiàn)生產經營的規(guī)模化，而農村土地承包經營權的流轉是農村土地集約化和規(guī)模化經營的前提。引導農村土地承包經營權的依法流轉，推進土地規(guī)模經營，符合黨在農村的基本政策，符合現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展方向，對優(yōu)化農業(yè)生產要素配置，加快農業(yè)專業(yè)化、集約化、規(guī)模化、機械化、標準化、產業(yè)化、市場化步伐，推進現(xiàn)代都市農業(yè)的發(fā)展，具有十分重要意義。本文通過調查研究，分析了武漢市都市農業(yè)建設在農村土地承包經營權流轉方面存在的不足，并就問題的解決提出了幾點思考。

關鍵詞：都市農業(yè)； 農村土地； 承包經營權； 流轉

中圖分類號：F323.2文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－０５４４（２００7）０9－０159－０4

都市農業(yè)(Agriculture in City Countryside)是1935年日本學者青鹿四郎在《農業(yè)經濟地理》中首先提出的一個術語，1977年美國農業(yè)經濟學家艾倫·尼斯在《日本農業(yè)模式》中明確提出了都市農業(yè)的概念。[1]都市農業(yè)是與城市的經濟、社會和文化發(fā)展緊密相聯(lián)系的一種農業(yè)現(xiàn)象，是在城市化地區(qū)及其周邊地區(qū)，充分利用大城市提供的科技成果及現(xiàn)代化設備進行生產，并緊密服務于城市的高層次、多形態(tài)的綠色產業(yè)，具有高度智能化、高度集約化、高度產業(yè)化和鑲嵌式布局等特征。[2]都市農業(yè)于20世紀上半葉首先出現(xiàn)于歐、日、美等發(fā)達國家和地區(qū)，之后迅速向其他發(fā)達國家和地區(qū)傳播、普及和發(fā)展，也逐漸在世界范圍內廣泛受到重視。我國都市農業(yè)的實踐始于20世紀90年代初，其中深圳、北京、上海等地開展較早。武漢作為特大中心城市，城鄉(xiāng)二元結構明顯。為了加快農業(yè)現(xiàn)代化的進程，武漢市于20世紀末正式提出了發(fā)展都市農業(yè)的新思路，制定了緊扣“特色、品牌、規(guī)模、效益”四個環(huán)節(jié)，以生產規(guī)模化、設施現(xiàn)代化、種養(yǎng)標準化、經營產業(yè)化、產出高效化為重點的建設現(xiàn)代都市農業(yè)的計劃。

都市農業(yè)是農村城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農業(yè)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略接口，以現(xiàn)代科技為基礎，以農業(yè)產業(yè)化為依托，以規(guī)模經營為條件，集生產、服務、消費于一體，經濟、社會、生態(tài)等多種功能并存的重要產業(yè)。它直接接受所依托的大都市強大科技、經濟和社會力量的輻射，與第二、三產業(yè)融為一體，發(fā)育成為適應現(xiàn)代化消費需求的新的市場經濟增長點；并且通過雙向交流和聯(lián)系，充分發(fā)揮示范、展示、輻射和帶動作用，建立起人與自然、都市與農村的和諧關系，在高層面和可操作性上實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，有助于推動農業(yè)的結構調整和產業(yè)化發(fā)展，對社會經濟發(fā)展、農業(yè)現(xiàn)代化、農民收入增加、城市健康發(fā)展等方面都有促進作用，其發(fā)展前景十分廣闊。目前都市農業(yè)已經發(fā)展成為一種新型的農業(yè)產業(yè)形式，如生物農業(yè)、休閑農業(yè)、觀賞農業(yè)、生態(tài)農業(yè)、設施農業(yè)、工廠化農業(yè)等。

一、 農村土地承包經營權的流轉對于建設都市農業(yè)的意義

都市農業(yè)是傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)過渡的、多層面演進過程，發(fā)展趨勢是實現(xiàn)生產的規(guī)模化、集約化。作為農業(yè)生產最重要的生產要素和勞動對象的土地，適度的規(guī)模經營是都市農業(yè)發(fā)展的必要條件和客觀要求。而在我國農村的基本經營制度下，農村土地承包經營權的流轉是農村土地集約化和規(guī)模化經營的前提，也是實現(xiàn)農地適度規(guī)模經營的主要途徑。

農地的適度規(guī)模經營是指土地的經營在最優(yōu)的規(guī)模上實現(xiàn)勞動、資本、技術等各種生產要素的優(yōu)化配置，提高土地的生產效率，降低平均生產成本，通過規(guī)模經濟的實現(xiàn)從而獲取收益的最大化。適度的規(guī)模經營能夠改變傳統(tǒng)的“小而全”的生產結構和傳統(tǒng)的分工形式，促進農業(yè)生產過程的專業(yè)化，提高農業(yè)勞動生產率；有利于推廣使用先進的農業(yè)科學技術和現(xiàn)代物資裝備，從而提高土地的使用率和生產率，尤其對改變農地撂荒現(xiàn)象比較嚴重的現(xiàn)狀有非常重要的意義；[6]有利于農業(yè)產業(yè)結構調整，發(fā)展農業(yè)生產區(qū)域化和生產單位間的橫向協(xié)作，并推動農業(yè)的社會化服務，提高農業(yè)的社會化水平并且有利于自然資源的可持續(xù)性，有助于實現(xiàn)經濟、資源和社會的協(xié)調發(fā)展，為都市農業(yè)多種功能的實現(xiàn)創(chuàng)造良好的基礎。就我國農地經營的現(xiàn)狀而言，在家庭承包責任制下，我國農村的土地由農戶分戶承包、小規(guī)模經營，這種傳統(tǒng)的小農經濟已經阻礙了農村經濟和農業(yè)的發(fā)展，千家萬戶的小生產與千變萬化的大市場之間的矛盾成為了當前農業(yè)中最突出的矛盾。為了克服農戶分散、小規(guī)模經營的不足，必須實現(xiàn)農地的適度規(guī)模經營。因此，發(fā)展都市農業(yè)要求農地的適度規(guī)模經營，并且我國的農業(yè)政策一貫也鼓勵農村土地的適度集中和規(guī)模經營。

土地作為一種生產要素，和其他生產要素一樣，只有合理流動，才能提高使用效益；也只有合理流動才能使土地適度地集中，土地經營規(guī)模得以擴大，適度的規(guī)模經營才具備基礎。在以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制下，我國農村土地采用的是以農戶家庭為單位的承包經營制度，因此農村土地的流動也就是土地承包經營權的流轉。2003年正式實施的《農村土地承包法》賦予了農民長期而有保障的農村土地承包經營權，鼓勵農地的承包經營權按照“依法、自愿、有償”的原則進行流轉；2007年全國人大十屆五次會議通過的《物權法》，明確賦予土地承包經營權的物權屬性，強化了對農民土地承包經營權的保護。

二、 武漢市都市農業(yè)發(fā)展和農村土地承包經營權流轉的現(xiàn)狀

三鎮(zhèn)鼎立、襟江達海，歷來享有“九省通衢”、“華中重鎮(zhèn)”美譽的武漢是中國的特大中心城市，也是中部崛起的戰(zhàn)略支點。武漢已承載著3500多年的悠久歷史，它的農業(yè)發(fā)展經歷了一個漫長的演變過程，現(xiàn)在正處在由傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代農業(yè)、由粗放型農業(yè)向集約型農業(yè)、由單一經濟功能農業(yè)向多功能農業(yè)、由資源開發(fā)利用型農業(yè)向生態(tài)安全高效型農業(yè)、由城郊農業(yè)向都市農業(yè)轉變的重要發(fā)展階段。全市農村包括蔡甸、江夏、黃陂、新洲、洪山、東西湖、漢南7個區(qū)及武漢經濟技術開發(fā)區(qū)、東湖高新技術開發(fā)區(qū)與江岸、硚口、漢陽3個區(qū)所帶鄉(xiāng)鎮(zhèn)，轄87個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街場、2262個行政村，農業(yè)人口310.64萬人，占全市人口40.2%，郊區(qū)農村版圖面積6532平方公里，占全市國土版圖面積的77%，其中，農用資源面積45萬公頃，現(xiàn)有耕地20萬公頃，可養(yǎng)殖水面12萬公頃，林地10萬多公頃，“四荒”面積近7000公頃。武漢市發(fā)展都市農業(yè)具備充裕的自然資源基礎，良好的社會經濟基礎，尤其是大專院校、科研院所密集的科技優(yōu)勢，以及較好的農業(yè)產業(yè)化基礎。經過近10年的努力，武漢已經逐漸顯露都市農業(yè)的特色：農業(yè)結構調整不斷深化，綜合經濟實力明顯增強；農民收入繼續(xù)快速增長，實現(xiàn)“十五”農民增收目標；農業(yè)產業(yè)化進程明顯加快，農產品質量安全工作成效顯著；農村二、三產業(yè)發(fā)展步伐加快，支柱產業(yè)發(fā)展勢頭良好，生態(tài)旅游和觀光農業(yè)蓬勃發(fā)展，對外交流宣傳力度加大，武漢都市農業(yè)的社會影響日益增強。[7]按照產業(yè)明晰、集中連片、整體推進的要求，2006年全市累計建成正規(guī)化基地4.15萬畝，85個畜禽養(yǎng)殖小區(qū)基本竣工投產；2007年依托農產品正規(guī)化基地、農業(yè)龍頭企業(yè)、非農產業(yè)的帶動作用，促進覆蓋全市350個創(chuàng)建村的30條產業(yè)布局線、64個產業(yè)板塊片的主導產業(yè)得到新發(fā)展，建設優(yōu)勢農產品基地13.4萬畝，形成以板塊基地建設為基礎、二三產業(yè)協(xié)調發(fā)展的農村經濟發(fā)展新格局。整體看來武漢市的都市農業(yè)建設仍然面臨一些不足，一個突出的問題就是現(xiàn)有的都市農業(yè)項目比較分散、單調，規(guī)模小，缺乏深度，[8]而根本原因在于農地的規(guī)模化經營程度低。僅就農村土地的流轉和適度的規(guī)模經營，我們于2007年2月主要針對蔡甸、江夏、新洲、黃陂、洪山和漢南6個區(qū)，對涉及64個鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街)、1866個村、17242個村民小組、58.41萬戶農戶，262.6萬畝耕地及“四荒”等土地的流轉情況進行了調查。截止2007年2月28日，洪山區(qū)的大部分流轉合同未登記備案，因此沒有納入統(tǒng)計范圍。

把調查的統(tǒng)計資料進行匯總后得出，這五個農區(qū)共簽訂規(guī)范的農地流轉合同11055份，流轉面積達80564.93畝，分別占五個區(qū)農戶總數和耕地總面積的2％和3％。從土地的類型看，流轉的土地由水田、旱地、林地、水面、“四荒地”和機動地組成，其中比重較大的有旱地、水田和水面，分別占流轉總面積的36.44%，34.87％和11.72％，流轉的農地中耕地是主要的組成部分。就流轉的方式而言，農戶間自發(fā)流轉的農地有32448.65畝，占流轉總面積的40.28％；而由鄉(xiāng)、村組織引導流轉的農地達48116.28畝，占59.72%。可見農地流轉的市場化程度不高，農民的組織化程度較低，而農村基層組織在引導農地流轉中發(fā)揮了積極的作用。農地流轉的形式是多樣的，有轉包、轉讓、出租、互換、入股和其他的一些形式，出租和轉包是普遍采用的流轉形式，分別占到流轉土地的51.53%和43.10%，而轉讓、互換、入股和其他形式的土地分別僅有2368.46畝，1490.9畝，168畝和297.31畝。流轉年限在1－5年間的土地占到流轉總面積的38.07%，5－10年的占到10.35％，10年以上的占到43.22％，可見流轉出土地的農民對農村土地承包經營權的長期穩(wěn)定充滿信心，《農村土地承包法》及相關的法律規(guī)定對農民擁有長期穩(wěn)定的承包經營權的保障得到了較好的貫徹和落實。就土地流轉后的用途看，主要用于了種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，分別占到78.09%和16.17%，而用于休閑以及其他用途的分別僅有298.66畝和4429.31畝，絕大部分的農村土地流轉后仍保持了農業(yè)用途。

目前總體上武漢市農村土地承包經營權的流轉水平比較低，尤其是已經簽訂規(guī)范合同、依法流轉的農村土地更加有限。而基于農戶行為的、不規(guī)范的流轉發(fā)生得比較多，因為合同文本、流轉程序大多不夠規(guī)范，為將來留下了許多糾紛和隱患；并且流轉的期限比較短，流轉也主要發(fā)生在村、組等非常狹窄的范圍內。武漢市圍繞“特色、品牌、規(guī)模、效益”四個環(huán)節(jié)，積極推進“六大區(qū)域、四大中心和兩大體系”的建設發(fā)展都市農業(yè)，規(guī)劃在未來5年農村土地規(guī)模經營面積達到農村土地面積的40％以上，因此亟待加快農村土地承包經營權的流轉。

三、 農村土地流轉的制約因素

武漢市大多數的農地連片分布在城市周邊地區(qū)，因此農地承包經營權的流轉和發(fā)展適度的規(guī)模經營具備良好的地理優(yōu)勢；同時在都市農業(yè)的建設中，武漢將加大對現(xiàn)代農業(yè)的投入力度，推廣農業(yè)科技，提高農業(yè)抗風險能力，提升農業(yè)生產機械化水平，完善農業(yè)社會化服務體系等，這些都為通過農村土地承包經營權的流轉實現(xiàn)農村土地的規(guī)模經營創(chuàng)造了有利條件。并且，隨著農村二、三產業(yè)的發(fā)展，農村勞動力的大量轉移，進城務工或經商農民在城市有較穩(wěn)定的收入后，一部分農戶要求將承包的土地流轉給愿意接受的農戶或農業(yè)企業(yè)、經濟組織經營的意愿明顯；而另一部分種田大戶或龍頭企業(yè)、經濟組織由于產業(yè)規(guī)模的需要，急需通過流轉途徑得到土地，以滿足生產發(fā)展。而調查的結果卻是農村土地承包經營權流轉的較低水平，農地流轉的供求雙方都沒有得到滿足，農地規(guī)模經營的水平明顯落后于發(fā)展都市農業(yè)的要求，因此目前仍存在一些制約流轉的因素。

（一） 農地流轉的機制不健全，服務體系不夠完善

1. 缺乏農地流轉的市場，中介組織和服務機構尚未建立。完善農村土地二輪延包后，農民對其承包經營土地的期限得到了確認和穩(wěn)定，為農地承包經營權的流轉創(chuàng)造了前提。而目前全市仍沒有建立有效的土地流轉對接平臺，尚沒有建立切合實際、行之有效的流轉機制，不僅制約了農地流轉，而且不能充分保障流出土地農民的權益。盡管農村土地的供求雙方都有流轉意愿，但因為缺乏規(guī)范的流轉市場，中介組織和服務機構尚未建立，使流轉雙方信息不能及時溝通，影響了流轉意向的達成，因此部分流轉只能由流轉雙方通過其他渠道聯(lián)系后，私下自行流轉，容易留下糾紛的隱患。特別當部分流入方特別是一些大的企業(yè)時，企業(yè)有專業(yè)人員負責簽訂合同，從合同條款中對流出方(村、農戶)從多方面進行約束，往往合同簽訂后流出方反悔，但苦于合同已簽，只能以協(xié)商的方式央求解決。

2. 缺乏對農地流轉的監(jiān)督管理，流轉環(huán)境有待改善。少數地方，鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街)財政所和經管站合并后，形成區(qū)經管局對鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街)經管工作領導和指導分離，上下脫節(jié)的局面，對土地承包經營權流轉工作的指導無人關心，流轉行為無人監(jiān)管，流轉糾紛無人受理，給今后工作留下許多隱患，成為影響農村不穩(wěn)定的因素。有的地方借土地承包經營權流轉之名，繞過國家土地法規(guī)，隨意改變流轉土地的農業(yè)用途，以生活所需為由，修房筑院，違反了《農村土地承包法》中對流轉的土地不得改變其農業(yè)用途的相關規(guī)定，并且引起了農民的不滿。

3. 仲裁機構不健全，部分流轉糾紛難以得到解決。流轉工作的重心是進一步規(guī)范流轉合同，而流轉中一旦產生糾紛，必須按照流轉合同中指定的仲裁機構仲裁。目前，大多數以往的土地承包糾紛通過協(xié)商、調解途徑得以解決，較為突出的流轉糾紛由于標的較大，涉及農戶較多，相關法規(guī)的約束，難以通過以上途徑解決。目前武漢市新洲、黃陂、江夏、蔡甸、洪山和漢南區(qū)成立了土地承包糾紛仲裁機構，但受多種因素制約，特別是法律保障，編制、人員培訓、仲裁場地及經費，交通工具等所需要件尚未完全到位。全市在蔡甸區(qū)雖先行啟動試點，出臺了《蔡甸區(qū)農村土地承包糾紛仲裁試行辦法》，但目前工作緊張由于上述困難仍舉步維艱。

（二） 農村剩余勞動力的轉移進度遲緩

1. 一部分農民不愿意轉出自己承包的土地。2006年全市農民人均工資性收入比上年增長20.2%，絕對額占農民純收入的35.1%，對農民收入增長貢獻率達到68.9%，農民的兼業(yè)化程度比較高。受傳統(tǒng)就業(yè)觀念的影響，一些農民對外出打工或發(fā)展其他產業(yè)的收益穩(wěn)定情況存在疑慮，“戀土”情節(jié)較重——認為外出打工收入不穩(wěn)定，只有種地才是主業(yè)，于是不想流轉。特別是近幾年一系列惠農政策，如免除農業(yè)稅和農業(yè)補貼的實施等，農民種田純收入有所提高，也導致部分農民不愿流轉。調查發(fā)現(xiàn)少數地方由于外出勞動力較少，土地流轉難以形成，致使難以流轉。

2. 農村勞動者的數量較大并且綜合素質不夠高，阻礙了在非農產業(yè)和城鎮(zhèn)的就業(yè)。隨著城市化建設的加快，農村勞動力中具備較高素質的大量涌向城市，滯留在農村內部的、更多的勞動力素質的提高依然緩慢。據統(tǒng)計，2005年武漢市農村鄉(xiāng)村的勞動者有148.9萬人，從事第一產業(yè)的僅有80.5萬人，農村剩余勞動力的數量比較大，并且武漢市農村每年新增勞動力約2萬人。盡管2006年武漢市通過實施“農民工素質進城計劃”、“陽光工程”等培訓農民2.3萬人，轉移農村富余勞動力6.3萬人，外出打工的勞動力總數達到73萬人，但是相對總量來看，仍有數量較大的農村剩余勞動力因為缺乏非農的職業(yè)技能而在非農產業(yè)和城鎮(zhèn)的就業(yè)困難。

3. 農村的社會保障體系不夠完善。對農民而言，土地承載的不僅是作為生產資料的經濟功能，最基本的生活保障；更有最基本的社會保障功能。農村土地的這種“雙重保障”約束使農民缺乏“離土”后的安全感和穩(wěn)定感，不愿將土地經營權流轉，更不愿在沒有可信賴機構的前提下輕易流轉。一部分外出務工或經商的農民，習慣將土地委托村、組流轉，在無人接受的情況下，只能將土地撂荒。

（三） 部分地方農業(yè)產業(yè)規(guī)模小，引導帶動能力不強

在部分鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街)，由于農業(yè)產業(yè)規(guī)模較小，沒有形成農地流轉的帶動效應，難以促成規(guī)模經營。部分地方具有一定規(guī)模的種植大戶為數不多，也使土地流轉工作難以開展。

四、 對加快農地流轉促進都市農業(yè)發(fā)展的思考

武漢都市農業(yè)的建設緊緊圍繞“特色、品牌、規(guī)模、效益”四個環(huán)節(jié)，遵循“三高三省”的發(fā)展模式，大力推進農業(yè)的產業(yè)化經營，力爭在未來5年全市農村土地規(guī)模經營面積占農村土地面積的40％以上，并且初步形成與特大中心城市相適應的“一村(或數村)一品”、“一鄉(xiāng)(或多鄉(xiāng))一業(yè)”、“一區(qū)一特”的現(xiàn)代農業(yè)產業(yè)發(fā)展格局。為了實現(xiàn)上述目標，應該進一步加快土地承包經營權的流轉和土地的適度集中，并立足本地的實際，結合自身的比較優(yōu)勢發(fā)展多種形式的規(guī)模經營。

（一） 建立農地流轉的市場機制，加強規(guī)范化管理

通過政策的扶持、示范引導，逐步建立起農村土地承包經營權流轉的市場機制，形成土地的適度集中發(fā)展農村土地的規(guī)模經營，使農業(yè)組織化程度明顯提高，規(guī)模化、集約化經營取得明顯成效，農業(yè)生產方式得到根本轉變。在流轉服務體系的完善方面，各區(qū)要以鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街)農村經管部門為主，選擇有條件的地方建立農村土地承包經營權流轉服務機構，培育和發(fā)展農村土地經營權流轉的中介組織和服務機構，并根據不同的土地用途來確定流轉基價。各服務機構按農村土地的信息儲備、規(guī)范登記、掛牌流轉、底價指導、收益遞增的模式，為土地經營權流轉雙方及時提供土地經營權信息、流轉評估咨詢和經營指導等服務。對已經流轉的農村土地進行認真梳理，凡流轉手續(xù)不完備的，必須按要求進行規(guī)范，重新簽訂流轉合同；凡流轉程序不合法、生產不安全農產品、流轉受讓者違法亂搭亂建和違法經營的，要堅決予以制止和糾正。對農地流轉后的用途，鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街)農村經管部門要落實監(jiān)督和管理。農村土地承包經營權流轉后，流轉受讓方不得任意改變承包土地的農業(yè)用途。嚴禁借經營權流轉之名，將農用地用于非農用途或轉為建設用地；不得從事破壞土壤地力的掠奪性生產經營活動，以保障土地的可持續(xù)利用。流轉的農村土地用于農業(yè)觀光或休閑用途，其必要設施的建設占地，應依法辦理有關用地審批手續(xù)。

2007年5月武漢市農村土地承包經營權流轉與土地規(guī)模經營示范點的工作正式啟動：通過在具有流轉意愿基礎，條件比較成熟的新洲區(qū)汪集街和江夏區(qū)金口街采用先行試點的方法，積累經驗后再逐步推開，這一舉措將有力推動現(xiàn)代都市農業(yè)的發(fā)展。

（二） 提高農民的綜合素質，完善社會保障機制，加快農村剩余勞動力的轉移

實踐證明，通過職業(yè)技術培訓可以提高農民的綜合素質，實現(xiàn)農民向城鎮(zhèn)和非農產業(yè)的轉移；通過完善農民的社會保障機制，使轉移出去的農民“離土”后能夠長期、穩(wěn)定地生活，能夠有效地推動農地承包經營權的流轉。從2007年開始，武漢市將對錄取到武漢市中等職業(yè)學校學習的遠城區(qū)貧困家庭的應屆初、高中畢業(yè)生，予以減免學費。并且將通過抓政策落實、抓特色培訓、抓訂單式培訓、抓農民工的維權、抓中介組織與人力資源公司的建設和抓好社會力量辦學等措施，繼續(xù)深入開展農村勞動力轉移陽光工程來提升農村勞動力的綜合素質，加大轉移的力度。

在農村社會保障制度的建設和完善方面，武漢市將穩(wěn)步推進農村“低保”，強化農村社會求助體系，探索多種形式的農村養(yǎng)老保障制度，積極推進新型農村合作醫(yī)療制度。武漢市出臺了一系列保障農民工權益的措施，如凡武漢市外出打工的農民，都將獲得免費的人身意外傷害保險；強制用人單位為農民工參保，確保每位務工者都有工傷保險；制定并出臺建筑業(yè)農民工工資的參考標準；免費為農民工介紹工作；指定9家醫(yī)院為農民工孕產婦減半生產費用等，并且將在漢連續(xù)務工經商達三年以上、表現(xiàn)突出的青年中評選出80位優(yōu)秀者授予武漢市城鎮(zhèn)戶口等措施來鼓勵農村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉移。

（三） 加大對規(guī)模經營的扶持力度，從而鼓勵農地的流轉和適度集中

一方面，政府應該引導和支持外出務工的農民帶技術、帶資金回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，發(fā)展一批農村種養(yǎng)專業(yè)大戶，科技示范大戶，使他們成為建設現(xiàn)代都市農業(yè)的帶頭人。另一方面，對通過簽訂農地流轉合同實行規(guī)模化、機械化、標準化生產的農業(yè)經營大戶、專業(yè)合作組織、經濟合作聯(lián)合社或股份合作聯(lián)合社和農業(yè)企業(yè)進行適度的扶持，如安排專項資金、進行適當的補貼等。武漢市擬對凡實行規(guī)模化、機械化種、養(yǎng)，已簽訂5年以上流轉合同的農村承包經營土地，種植糧食(水稻、玉米)50畝、精養(yǎng)魚池40畝、蔬菜30畝以及非林山地種植苗木花卉、茶葉100畝以上和集約化養(yǎng)殖小區(qū)養(yǎng)奶牛1000頭、生豬1萬頭、蛋雞10萬只的農戶、專業(yè)合作組織、經濟合作聯(lián)合社或股份合作聯(lián)合社和農業(yè)企業(yè)，經市、區(qū)農村經管部門會同有關部門認定后，由市財政將按有關政策對其給予適度支持。

（四） 各部門聯(lián)動，提高服務的質量

農村經管部門負責做好全市農村土地承包經營權流轉、合同管理及承包糾紛仲裁的監(jiān)督管理和業(yè)務指導工作；國土資源部門加強對耕地特別是基本農田的保護和監(jiān)管，確保其不被亂占亂用；發(fā)展改革部門加強對農村土地承包經營權流轉中基礎設施建設項目的扶持和指導；公安部門加強對農村戶籍的管理，做好農村遷移戶的登記、入戶等服務工作；勞動社保部門做好農村勞動力轉移就業(yè)及社會保障工作；財政部門加強專項資金管理和監(jiān)督，確保資金專款專用，發(fā)揮資金的使用效益。

（五） 根據都市農業(yè)的布局規(guī)劃加快宅基地的流轉，推進小城鎮(zhèn)的建設和村莊整治

都市農業(yè)要求人與自然，農村與城市建立和諧的關系，因此農地的流轉和規(guī)模經營應該按照都市農業(yè)建設的整體布局規(guī)劃進行，農地連片經營，農民集中居住，推進小城鎮(zhèn)的建設和村莊整治。加快宅基地的流轉，倡導農民集中居住，首先可以節(jié)約住房占地，增加耕地，有些地方宅基地已經成為新增耕地的重要來源；其次集中居住有利于統(tǒng)一供水供電和垃圾處理等，發(fā)揮規(guī)模經濟效應，促進農村基礎設施可以得到的建設和完善。通過宅基地的流轉實現(xiàn)農民的集中居住，在有效提高農民生活質量的同時，減少了對自然環(huán)境的破壞、農村的污染，農村的生態(tài)環(huán)境將得到改善，從而發(fā)揮都市農業(yè)的生態(tài)功能。武漢市目前正在推進“百鎮(zhèn)千村”示范建設，加大城關鎮(zhèn)、重點鎮(zhèn)的建設力度，完善一般鎮(zhèn)（街、場）基礎設施，重視污水、垃圾處理系統(tǒng)的配套建設，促進基礎設施和公共服務向周邊農村延伸。要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)以新一輪城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃為依據，盡快完成各區(qū)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位編制村莊體系規(guī)劃和村莊建設規(guī)劃，優(yōu)化農村居民點結構，促進農村居民向中心村、建制鎮(zhèn)集中。加強村莊環(huán)境整治，加大農村道路等基礎設施建設力度，建立健全農村家園建設長效管理機制，創(chuàng)造整潔、舒適、文明的人居環(huán)境。

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責任編輯 劉鳳剛