國家所有權行使的現狀與展望

摘要：科學行使國家所有權，不僅是發展市場經濟須解決的難點，也是我國《物權法》應規制的重點。長期以來，我國國家所有權的行使呈現出國家雙重法律人格的混同、直接性、行政化、等級性等特點。為消除由此而引致的弊端，國家所有權的行使應區分國家的雙重法律人格；由獨立于政府之外的專門性組織行使國家所有權；遵循平等原則；使國家所有權行使方式的直接性與間接性并存；保持國家所有權行使方式的多樣性與開發化。

關鍵詞：國家所有權； 法律人格； 行政化； 等級性； 專門性

中圖分類號：D92 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－０５４４（２００7）０9－００5０－０3

一、 國家所有權行使的現狀

國家所有權的行使與社會經濟制度及經濟管理體制緊密相聯。由于權利主體的特殊性及經濟體制方面的因素，我國國家所有權的行使凸顯出與之相應的特色：

（一） 國家雙重法律人格的混同化。無論是公有制國家，抑或私有制國家，均具有雙重法律人格，國家同時具有公法人格與私法人格是一種客觀存在。“在社會某個很早的階段，產生了這樣一種需要；把每天重復的生產、分配和交換產品的行為用一個共同規則概括起來，設法使個人服從生產和交換的一般條件。這個規則首先表現為習慣，后來便成了法律。隨著法律的產生，就相應產生出以維護法律為職責的機關——公共權力，即國家。”作為公共權力的執掌者，國家是政權主體。從國家的起源及其職能演變考察，公法人格（主權者人格）是國家法律人格的常態，表現為行使公權力的國家。另一方面，國家的活動并不僅僅局限于公法領域，它也可以私法人格參與社會經濟生活。“國家或‘羅馬人民（populus romanus）’，因其政治機構的特點，自古就被承認為權利主體。”國家私法人格的主要表現路徑是國家所有權。社會主義公有制和國家所有權制度的建立，不僅使國家獲得廣泛干預和管理經濟的職能，而且也為國家廣泛參與交換過程、與各類民事主體發生各種民事關系提供了堅實的基礎。國家作為一個抽象的主體，將私法人格與公法人格聚于一身，在不同的公法和私法法律關系之中，法律人格的載體都是國家這一抽象主體。國家的雙重法律人格本身并不存在問題，一旦不區分國家的公法人格與私法人格，而是使其發生混同或者置換，將后患無窮。我國國家所有權的行使方式，集中反映了國家法律人格的混同及其不利后果。國家所有權是我國全民所有制在法律上的反應。作為所有者的國家是抽象的，對于國有財產的權利行使，需通過具體行政機關和國有企業來實現。行政機關動輒以行使行政權力的方式實現國家所有權，而國有企業雖以“私”人的外形進入市場，但其骨架卻以公權力為支撐。這種機制導致國家行政權與國家所有權相互交織，甚至臻于一統。使國家所有權行政權力化，無法按市場規律發揮作用；而行政權也成為國家所有權實現不可或缺的要素，行政權往往憑借此機制以所有權的形式運行，致使國有企業難以抵御政府部門借監管之名而行尋租之實的行為。這種實現機制也造成了國家集“運動員”和“裁判員”角色于一身，導致市場交易中的不公平。這也正是我國學者在《物權法》制定過程中，竭力反對所有權“三分法”的原因之一。

（二） 國家所有權行使方式的直接性。無論在公有制國家，還是私有制國家，國家所有權的行使方式均與社會經濟制度及經濟管理體制密不可分。在社會主義國家，國家所有一度成為國家行政機構對國有資產直接經營和管理的同義語。長期以來，我國把“國營”等同于“國有”，國家所有權與國家行政權統一為一體。作為國家的物質實體，國家行政機關直接經營并管理國有企業。1984年中共中央《關于經濟體制改革的決定》就曾指出：“過去國家對企業管得太多太死的一個重要原因，就是把全民所有同國家機關直接經營企業混為一談。”國家機關直接控制經營國有財產的行為，不可避免地造成國有企業經營效益的低下，同時也將潛移默化地異化政府的經濟行政行為，使經濟行政行為受到民事權利理念的干擾，導致經濟行政行為趨于合同化，不利于構建科學合理的宏觀經濟調控體系。

（三） 國家所有權行使方式的行政化。公有制國家的國家所有權形態，由于自其產生之日起就與行政權同時結合于政府，使得權力與財產關系更趨復雜。前蘇聯式計劃經濟時代，企業被納入等級森嚴的行政體系當中，國家利用行政方式經營和管理。國家行政權，是國家政治體制中國家公權力的表現形式之一。就國家所有權的行使而言，往往也離不開國家公權力的行使，以至于“在既往的不同社會形態中，國家所有權與行政權有著不同程度的混同，乃至在當今的資本主義國家，國家所有權的行使成為政府享有更大行政權的一種途徑”。從我國國家所有權的實踐來看，其運轉與行政權限結構密不可分，國家所有權的行使具有明顯的行政化特點。由于國家所有權行使方式濃厚的行政化色彩，極易導致政府直接介入國有企業的生產經營，以行政權威關系從事資源和權利配置，履行所有者職能。借用行政權限結構系統行使國家所有權，導致了所有權權能的異化與畸變。國有企業一方面追求經濟目標，另一方面又在行政干預和行政保護之下成為行政機關的附屬物，承擔沉重的社會任務。“政”與“資”的混同與攪和，使得國家所有權的行使發生變異，原本私權的運轉雖披著“私”的外衣，但卻裝上了行政化的發動機。這一行政化的行使方式，也導致我國國家所有權的行使在很大程度上的封閉性與單一化。在我國社會主義市場經濟條件下，確立國家行政權與國家所有權既結合又相分離的度，優化這兩種權力（利）關系的狀態，以促進市場經濟的發展，是我國變革國家所有權行使方式的方向。

（四） 國家所有權行使方式的等級性。國家所有權行使方式的行政化，必然導致行政等級結構及其運轉樣態對國家所有權行使過程的滲透。行政等級結構，是行政機關內部基于行政權的集中分散程度、大小程度而形成的具有隸屬性質的結構關系。在行政等級結構關系中，各個層級的行政機構之間并非平等的法律地位，各自所享有的權力具有層級性。作為國有財產所有人的國家是抽象的，實際上是由各級行政機關在具體行使著所有權的各項權能。與行政等級結構相適應，國家所有權的具體行使也呈現出等級性的特點。不同層級的行政機關之間，通過帶有強制性的經濟行政指令運營國有財產。

二、 國家所有權行使的展望

（一） 國家雙重法律人格的區分

國家具有政治實體之性質，具有公法人格，并以各種國家機構為其表現形式。國家同時又具有私法人格，其作為所有權主體，對于所有權的行使只能透過國家機構或者其授權機構的活動得以體現。而我國在傳統的公有制制度下，國家所有權主體的行政性被過分強調，邁向絕對的行政化。由于在理論上未對國家作為政治權力主體的公法人格與作為財產權主體的私法人格加以厘清，反而強調國家所有權的政權性質，從而為政資不分、政企不分，為國家行政機構運用單一的行政權力方法直接享有并行使國家所有權的各項權能提供了理論注腳，也為一些人運用公權力侵害國有財產提供了便利。正如德國歷史學家弗里德里希·邁內克（Friedrich Meinecke）所指出的，一個被授予權力的人，總是面臨著濫用權力的誘惑，面臨著逾越正義和道德界線的誘惑。

我國國有企業改革的目標旨在改革現行的由各級政府部門代表國家直接支配國有財產和國有企業的局面，積極尋求國家所有權的科學行使方式，尋求國有企業自主經營、自負盈虧的組織形式。為達到此一目的，就必須區分政治國家與市民社會，區分國家的公法人格與私法人格，使政資分離，把國家所有權主體的性格從公法中解脫出來，而不是將之與國家的公法人格混同甚至被其吸收。國家的雙重法律人格必須而且是能夠區分開來的，區分國家所扮演的不同角色，并在法律上加以定位，是構建適合社會主義市場經濟發展要求的政治經濟體制的核心內容，也是建立以公有制為主體的社會主義財產權制度的先決條件。否則，國家所有權行使方式的變革、各種類型的所有權平等一體保護均將成為奢談，與建立和發展社會主義市場經濟的目標也只能是漸行漸遠而已。

（二） 國家所有權行使的專門化

市場經濟發達國家對國有財產管理體制雖然不盡相同，但多由具體的某一專門機構統一行使國有財產所有者職能，譬如，意大利早年的國家參與部——現在的國庫部、新加坡內閣中的董事任命委員會等。在國家所有權的具體實踐中，也取得了不錯的效果。臨淵羨魚，不如退而結網。市場經濟發達國家的實踐經驗，對我國國家所有權行使方式的變革不無啟發。

反觀我國國家所有權的行使，主要憑借政府的行政權力；且由于行政機構的條塊分割，多頭執政，國家所有權的各項權能分別掌握在多個行政部門手中，導致對國家所有權的權利行使要么群起而搶之、要么推諉而避之。國家所有權行使不暢或扭曲的主要原因，皆在于作為行使者的政府。為此，應使國家行政權與國家所有權相分離，建立一個專司國家所有權行使職能的專門性組織，并以法律形式將該組織的名稱、組織形式、權利、義務以及權利行使方式等明確加以規定，避免多頭執政、多駕馬車并駕齊驅的問題。按照區分國家的雙重法律人格的理念，遵循“政資分離”原則，國家的社會經濟宏觀調控職能必須與國有財產的所有者權能相阻隔，代表國家行使所有權的組織專司國有財產所有者的職能，不得兼行其他行政管理職能。各級政府部門只以行政權力主體身份行使社會經濟調控職能，不得直接經營管理國有財產，使政府與國有企業保持各自獨立的財產關系，企業除依法納稅外，不承擔政府額外攤派的財產義務，國家所有權由獨立于政府之外的專門性組織行使。代表國家行使所有權的專門性組織，則直接經營管理國有財產，參與市場經濟的運行，負責考察投資環境、選擇投資領域和選任企業管理者等，實現對國有財產的利用與受益。如此，既可以有效避免重復建設、國有財產的浪費，又可以集中國家財力發展重點項目，創建科學合理的產業結構布局，提高國有財產運營的經濟效益，避免國家所有權的落空。

（三） 國家所有權行使方式的去等級化

囿于國家所有權行使方式的行政化，極易導致政府直接干預甚至控制國有企業的生產經營。一方面，國有企業需要追求經濟目標，承擔國有財產保值增值的責任；另一方面，國有企業又在行政權力干預及特權保護之下，成為行政機關的附庸，承擔較重的社會目標，即所謂的“企業辦社會”。當政府財政收支支撐不住社會目標的壓力時，就“劫富濟貧”，向經營效益好的國有企業多收，然后通過一定的程序將其中的一部分用于補貼效益較差甚至虧損的企業。這既與民法的等價有償原則相悖，也違背了市場經濟的基本法則，客觀上使國有企業喪失了利益動力機制。與非國有企業相比，國有企業在市場準入、財政撥款、資源配置以、產品銷售以及權益保護等方面，享有政府所給予的優待，甚至直接以行政權力為支撐來達到目的。由此所導致的非國有企業與國有企業在市場競爭中，處于機會不均等、權益保護差別待遇的“偽市場行為”，不僅違背了民法上的平等原則，也引發諸多學界人士的詬病，因此，有學者直言為強化所有權的平等保護，應當取消按所有權主體標準劃分所有權類型的模式。雖然，在民法以及物權法中，以不同法律性質的所有制為基礎規定多種所有權，將會帶來與平等原理進行調整的難度，甚至會導致民法所有權制度過于復雜。但筆者仍贊同這樣的一種觀點，即認為：在公有制之下，對于國家所有和集體所有的社會所有形態，簡單適用傳統的所有權規定是難以充分解決復雜的法律關系的，因此，規定多種所有權的方式在中國法體制中既具有整合性，而且與社會相適應。然而，就我國現行的國家所有權行使體制而言，卻與市場經濟的客觀規律并不具有兼容性。建立社會主義市場經濟體制，需要架構平等的法律機制，維護公平競爭的市場秩序。不論所有權所對應的主體性格為公抑或為私，其法律地位一律平等。國有企業與國有企業、國有企業與非國有企業均應在講公平、守秩序的市場中展開競爭，謀求發展，尤其是國有企業不能在行政特權這一保護傘下參與市場競爭。如果仍將政治權力與財產權利合而為一，使國家以雙重身份參與市場競爭，一則國家的切身利益將窒礙統一市場法則的形成與運轉，導致市場秩序的扭曲，使民法的平等原則形同具文；二則將使本以積重難返的國有財產無法真正融入市場，國有財產的保值增值更是奢望。

（四） 國家所有權行使方式的間接性與直接性并存

在我國傳統計劃經濟體制下，國家所有權的行使方式主要表現為國家行政機關直接經營管理國有企業，以及將國有財產無償劃撥給國家機關和事業單位占有與使用，呈現出鮮明的單一化與直接性。在市場經濟體制的框架下，無論以單一的直接方式行使國家所有權，還是以單一的間接方式行使國家所有權，均不可取，也不可行。國家作為民事主體，直接行使財產所有權的方式主要表現為：向國民償還國債的行為、在國際交往中的贈與行為、對公有物與公用物的占有與使用、參與市場交易等。國家所有權行使的間接方式主要包括有：租賃、承包、股權投資、信托、他物權的設立及國有財產使用權的出讓或者劃撥等。在具體實踐中，對于國有財產的所有權行使，應當區分不同的財產屬性和行為場景，從而決定所應采用的權利行使方式。

（五） 國家所有權行使從注重對實物的直接支配向注重對價值形態的支配轉變

國家所有權在市場運營中，不可能完全實現占有和利用的合一、實物形態與價值形態的合一。因此，必須尋求將國家所有權從占有轉化為利用、從實物形態轉化為價值形態的有效方式。公司制度與信托制度則是實現這一轉化的兩種可行方式。

建立現代企業制度，對國有企業進行公司化改造，是國家作為所有者行使所有權的一種制度創新。以法律形式確認國有企業具有法人資格，享有獨立的法人財產權，割斷政企不分的臍帶，徹底轉換企業的經營機制，使國有企業真正成為自主經營、自負盈虧、自我發展、自我約束的法人實體和市場競爭主體。賦予國有企業以法人財產權，并未改變或者消弱國家作為所有者的地位，只是改變了國家支配國有財產的形態與權利行使方式，即由對國有財產實物形態的支配轉變為價值形態的支配，由以行政公權的方式直接行使國家所有權還原為按私權的方式運營國有財產。信托制度在實現所有權的價值形態上與公司制度具有異曲同工之妙，故而在國外，信托一直被作為公司的替代形式使用。當國家作為委托人并同時成為受益人，以國有財產作為信托財產設立信托時，國家所有權通過信托受益權得以實現，而非通過對國有財產實物形態的直接支配。根據國有財產的不同特點和需要，可以采取包括國有專項資金信托、國有股權信托、表決權信托、企業資產信托和銀行不良資產信托等多種形式。

（六） 國家所有權行使方式的多樣性與開放化

在我國社會主義市場經濟建設與發展時期，國家所有權行使方式尚未定型，還處于不斷的試驗與變動之中。這一時期，國家所有權行使應從單一性、封閉化的模式向多樣性、開放化的方向發展。即使是在社會主義市場經濟體系建成之后，國家所有權的行使方式也不應以同一面目示人，不應只采用某一種方式，也不能一成不變，拘泥于固定的僵化模式。歌德說，“理論是灰色的，生活之樹常青。”國家所有權的行使何嘗不是如此！“威寧模式”就是一個活生生的案例。2002年4月，廣西南寧市組建南寧威寧資產經營有限責任公司，統一接管全市所有的行政事業性國有財產，實行集約化、規模化、市場化運營。這一模式既盤活了行政事業性國有財產，使之最大限度地保值增值，又是對傳統行政事業性國有財產管理及權利行使方式的大膽突破與創新。生生不息的法律實踐，活色生香的社會生活，均在推動著國家所有權行使方式的發展與創新。

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責任編輯 肖利