反傾銷啟動機制探微

[摘要] 本文以《WTO反傾銷協定》關于反傾銷機構設置的原則規定為依據，對世界各國的反傾銷啟動機制進行了分類，井在對各種啟動機制利弊分析的基礎上，提出了完善的建議。

[關鍵詞] 反傾銷啟動機制比較

反傾銷是GATT和WTO所允許采用的抵制外來不公平競爭的合法手段之一。隨著農產品和紡織品回歸關稅和貿易總協定，以及出口自限(VRAs)和有秩序的市場安排(O- MAs)等“灰色區域”被限制使用，各國的進口關稅不斷下調，尤其進口配額及許可證的逐步取消，WTO成員巳清醒地認識到利用反傾銷措施是控制進口的有效、便利手段，其使用要比保障措施(GATT第19條)更寬松，更易達到“保障本國利益”的目的。也就是說，在國際關稅壁壘日受冷落，行政限制等非關稅壁壘日益減少，特別是隨著中國于2001年12月11日正式成為WTO成員國并大幅度降低關稅的情況下，運用反傾銷這一合法的國際通用的貿易保護手段來保護國內產業免受國外不正當貿易做法的沖擊，維護公平的國際競爭環境和正常的國際貿易秩序，應成為中國的首選。在此種背景下，對反傾銷啟動機制進行比較研究對完善中國的反傾銷程序立法具有非常重要的理論意義和現實意義。

一、《WTO反傾銷協定》關于反傾銷機構設置的原則規定

任何一個國家要進行反傾銷立法，必然要考慮反傾銷機構的設置及機構的性質問題，而機構的性質問題又與該機構在整個反傾銷過程中的職能相關。對此，《WTO反傾銷協定》將該機構定位為準司法性質。《WTO反傾銷協定》中通篇提及的機構為“當局”或“主管機關”，而在有關腳注中幾乎沒有任何說明，只提到“當局”指“適當高級別的主管機關”。因此，各國對“主管機關”擁有寬泛的解釋權，它只需確定作出關鍵決定的該主管機關具有適當高級別，并能起到準司法機關的作用。此外，在《WTO反傾銷協定》中沒有指明該有關主管機關是負責確定傾銷的存在，還是確定對國內產業造成的損害。因此，上述兩方面，可以由不同機關來確定，也可以由同一主管機關同時處理傾銷和損害事宜。例如，印度、埃及、巴西、新加坡和歐共體僅有一個主管機關，而美國和加拿大則由兩個不同的機關分別處理。

二、各國反傾銷機構設置的比較

根據管轄范圍不同，行政主體可以分為中央行政主體和地方行政主體。中央行政主體是指其行使職權的范圍及于全國的組織。地方行政主體是指行政職權的范圍及于本行政區的組織。由于《WTO反傾銷協定》所提及的“當局”是指“適當的高層當局”，因此各國的法律多規定由其“中央行政機關”管轄反傾銷申訴案件，并且這些機關多是處理貿易問題的相關政府部門或準司法部門。如美國由商務部(DOC) 和國際貿易部(ITC)管轄，中國由商務部管轄。各國如此規定的原因，一方面是為了使本國的機構設置符合WlO的規定；另一方面是因為反傾銷案件復雜，技術性要求高，政策性強，政治色彩較濃，影響具有國際性，由中央機關管轄可以提高其權威性，減少其他WTO成員國的質疑和挑戰，維護良好的國際貿易關系。從縱的方面看，各國反傾銷主管機關除了名稱不同，沒有什么實質性的差別，也就是說都采取一元制，都由與處理貿易問題有關的中央級政府部門或準司法部門管轄，不存在級別管轄分工問題。只有中央一級的法定機關對反傾銷案件具有管轄權外，任何地方政府機關和其他中央機關均不具有管轄權。除了通過行政復審或司法審查外，任何機關無權改變或撤銷反傾銷主管機關的裁決。從橫的方面看，由于每一個反傾銷案件均涉及傾銷調查和損害調查兩個方面，而《WTO反傾銷協定》只是要求同時認定存在傾銷事實和損害事實及兩者因果關系之后方才允許征收反傾銷稅，而對于負責傾銷調查和損害調查的機關設置以及啟動調查時限并未做出統一規定，各國在這些方面存在較大差異。根據各國在傾銷調查和損害調查方面的機構設置不同以及各機關在啟動損害調查程序和傾銷調查程序分工不同，可將反傾銷啟動機制分為以下四種類型：

1.單軌制。單軌制啟動機制是指由一個政府部門獨立決定是否同時對傾銷和損害發起調查的制度。例如，澳大利亞海關總署在反傾銷事務中有很大的權力，雖然這種權力自1988年后受到了反傾銷管理局和對外事務及貿易部部長的雙重制約，但仍獨立決定是否立案并啟動傾銷和損害調查。海關總署在25天內核實證據材料決定是否立案。根據墨西哥《對外貿易法》，墨西哥工商部在反傾銷事務中發揮著重要作用，它受理當事人的申訴，決定立案調查并實際進行傾銷與損害兩方面的調查和裁定。墨西哥工商部接到申訴后，必須在30日內決定是否立案調查。韓國在反傾銷案件中由財政部負責反傾銷調查的全過程，立案調查權力屬于財政部長，并在3個月內決定是否立案調查。印度在反傾銷啟動機制上尤為特殊，啟動和調查反傾銷的最基本權力是賦予中央政府指定的一個調查員，該調查員有權決定是否發起調查。此外，印度尼西亞的反傾銷委員會、新加坡的部長、南非的關稅與貿易委員會等均有權單獨決定是否啟動傾銷和損害兩方面的調查。

2.雙軌制。雙軌制啟動機制是指由兩個相互獨立的部門分別對是否啟動傾銷和損害調查作出決定的制度。美國實行的是典型的雙軌制。美國的反傾銷申請人會同時向美國商務部(DOC)和美國國際貿委員會(ITC)提交反傾銷申請書。依美國通常的做法，申請人在正式投訴前一般將申請書草案遞交DOC和ITC進行討論，取得咨詢和協助，然后改進，正式遞交。DOC和ITC分別單獨決定是否立案，前者專門負責傾銷調查和裁定，后者專門負責損害調查和裁定。DOC在收到申請書20日內決定是否立案，如是，則會在聯邦公報上發布提起反傾銷調查的通知。而ITC一收到申聯邦公報上發布提起反傾銷調查的通知，并不進行審查，也不等待DOC的立案決定，而是立即進行調查。若是在20天后DOC不受理案件，而ITC一收到申也自動終止調查。事實上，美國對申請書的要求很低，只需提出有必要征收反傾銷稅的因素及“支持指控所能合理地獲得的信息”。 如缺乏申請人支持指控的可合理獲得的信息，ITC就會將案件“交由另一機構，也即DOC處理”。似乎就法條而言這樣處理有其合理性，因為DOC在申請人提出申請20天內應決定申請書中是否包含有關征稅必要因素的指控，并決定是否啟動調查。顯然，重大損害是必要因素之一。因此，DOC也應在20天之內決定，申請人合理獲得的有關重大損害的信息是否包含在申請書之內。但按分工，有關重大損害事宜應由ITC管轄。其結果是任何一個部門均稱“無權因申請人無法合理地獲得重大損害信息而駁回申請。”這也從另一方面說明了美國為何會出現眾多的申請且一般總獲當局同意調查。事實上，ITC收到申請書后就啟動初步調查程序了，不存在是否啟動損害調查程序的問題。ITC自行決定啟動損害調查，且與DOC的傾銷調查無關。事實上，ITC時常在收到申請書副本后幾天內就啟動其初步調查了，并在DOC做出啟動決定的20日之前就向有關當事方提出具體調查的程序性要求。

3.準雙軌制。準雙軌制啟動機制是指由兩個部門共同決定是否啟動傾銷和損害調查的制度。這兩個部門可以是平行的，也可以是以一方為主，但缺一不可。啟動后的傾銷和損害調查有的是以其中一個部門負責整個程序的進行，有的則由決定啟動查的兩個部門分別完成。 歐共體作為一種特殊類型的法律主體，具有統一的對外貿易政策。歐共體在反傾銷機構設置上有獨特之處，這些機構包括歐共體委員會、歐共體理事會、歐共體咨詢委員會、歐共體議會以及共同體成員國主管機構。在決定啟動反傾銷調查過程中，實際由歐共體委員會和歐共體咨詢委員會協商一致作出決定，雖然有關傾銷和損害的調查均由前者負責。如果決定立案，歐共體委員會應在45天內在“歐共體官方公報”上發布反傾銷調查立案的通知。

4.多軌制。多軌制的啟動機制是指由兩個以上的“當局”共同決定啟動傾銷和損害的調查的制度。采用此類機制的國家，由于一項決定要經幾個部門綜合決定，往往因各部門過于慎重或其他因素而難以啟動一項反傾銷調查。日本就屬于這種情況。日本在反傾銷領域是個比較特殊的國家，在實踐中日本對國內反傾銷申訴的態度相當謹慎，不傾向于采取嚴厲的反傾銷措施。因此，至今日本提起反傾銷調查的次數屈指可數。反映在啟動機制上，負責處理反傾銷案件的行政機構有三個，即大藏省、有關產業主管省和通產省。大藏省收到申請后兩個月內，與有關產業主管省和通產省共同討論并作出是否啟動反傾銷調查的決定。如有充分理由，三省一般應當作出開始調查的決定。發起調查后，所有反傾銷調查事項均由這三個機構各自派出幾個人共同組成調查組進行，但反傾銷終裁權由大藏省單獨行使。

三、各種機制的利弊與完善

雙軌制的機構設置是權力制衡理論在反傾銷領域的體現，也有利于透明度原則的貫徹。正如上文所述，美國是典型的采用雙軌制的國家，其反傾銷機構設置具有鮮明的獨立行使，相互制約的特點：首先在立案程序上，ITC無條件立案，一旦DOC不立案，則終止程序。其次，在調查裁定過程中，DOC的否定性初步裁決并不影響案件的繼續審查，而ITC的否定性初步裁定具有終結程序的效力。再者，DOC有權與出口商達成中協議，但它須受ITC的約束，必要是ITC可以對協議正當與否進行審查。通過此種制度設置可以有效的防止反傾銷權的濫用。然而在實行典型的雙軌制的國家中，申請人提交的申請很少有被駁回的情形，即使被駁回，申請人仍可以通過補充資料重新遞交申請，次數并不受限制，這對申請人非常有利。另外，在美國的雙軌機制下，ITC自收到申請后，無需審查申請證據的準確性和充分性，即可啟動對損害情況的調查，在這種快速啟動機制下，雖然此時尚未正式發布反傾銷調查公告，但應訴國得到事前通知后，就視為反傾銷程序已正式啟動，而生產商、出口商和進口商也會聞風而動，進入應訴狀態。這就使應訴國在某種程度上已有了準備，而且可以避免在實施單軌制國家中因正式啟動調查后才發覺缺少損害事實的支持而浪費各方面的資源。然而，在美國式的啟動機制中，由于ITC在接到申請后不對有關損害證據進行審查，即進入調查程序，帶有很大的盲目性和隨意性，也有違《WTO反傾銷協定》第5．3款關于“主管機關應審查申請中提供的證據的準確性和充分性，以確定是否有足夠證據證明發起調查是正當的”要求。更為嚴重的是，它不能有效防止“惡意申訴行為”的發生。因為反傾銷申訴和應訴行為有別于一般意義上的訴訟，申訴人和應訴人都無法直接從對方獲得補償，然而，在此種機制下，申訴行為必然導致損害調查程序的啟動，這就使申訴行為本身就對出口方產生了威懾力，并可從幾個方面減少進口競爭。比如，出口商應訴費用昂貴，且對市場的未來盈利產生不確定性，使得出口商很快降低出口的努力，而進口商對今后要支付的購買價格也產生不確定性，很可能轉而尋求其他貨源。這樣即使最后的裁決是否定的，申訴人也已達到了打擊競爭對手的目的，而申訴人卻不會因惡意申訴而受到懲罰。但就準雙軌制的啟動機制而言，仍會由于雙方的職責的不確定性而導致諸如多軌制國家的猶豫不決，或推卸責任的情形，不利于對傾銷行為迅速作出反應。面對國外傾銷產品的沖擊，準備提起反傾銷調查申請的產業很多，但卻遲遲不能立案，會間接影響國內產業利用反傾銷法律維護自身合法權益的積極性和信心。在實行單軌制的國家中，起訴階段主要由負責傾銷調查的機構，或干脆由負責傾銷和損害調查的同一個部門審查申請材料，與雙軌制和多軌制相比，雖然可以迅速啟動調查程序，實現對效率價值的追求，但往往伴隨著對正當性的減損，顯然不是一個審慎的啟動機制。

通過以上比較分析，筆者認為一個良好的啟動機制至少應具有以下兩個特點：一是保證符合條件的申訴能迅速啟動查程序，對本國工業提供及時的救濟。二是有效地防止惡意申訴行為的發生，以保護出口商的合法權益和本國的公共利益。也就是要兼顧效率和公平。鑒于《WTO反傾銷協定》規定了在是否要發起調查的決策過程中，……都應同時考慮傾銷和損害兩方面的證據的原則，筆者認為最佳的啟動機制應當是“嚴格雙軌制”：就是由兩個部門分別獨立地對傾銷和損害證據進行“審查”后，各自得出是否啟動傾銷調查或損害調查的結論，并對惡意申訴行為設定相應的處罰措施。

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