美國對華貿易救濟引發的制度審視和思考

[摘要] 中美之間的貿易摩擦日益嚴重，美國在對華實施貿易救濟中其貿易救濟制度發揮了重要作用。美國的貿易救濟制度非常完善和具有典型意義，值得我們研究以及思考相應的對策。

[關鍵詞] 貿易救濟制度反傾銷制度保障措施

近20多年來中國經濟發展迅速，這讓美國高度重視中國市場的潛力。但另一方面，中國迅速成長為出口巨人又使得美國倍感威脅。在美國貿易政策轉向公平貿易的背景下，中美貿易摩擦隨著中美經貿交往規模的迅速擴大而愈演愈烈，遍及紡織品、服裝、農產品、知識產權等諸多領域，美國成為與中國發生經貿摩擦最多、最激烈的國家。

單是入世以來，影響比較大的美國對華貿易救濟案就有四起：包括2002年的鋼鐵保障案、2003年的彩電反傾銷案、2003年的木制臥室家具反傾銷案、2005年的紡織品特別保障措施。類似的案件還有很多，這只是其中相對來說影響比較大的幾起。在對華實施貿易制裁中美國的貿易救濟制度發揮了非常關鍵的作用。

美國是實施各種貿易救濟制度最多，體例最完整的國家，主要包括了其301報復條款、反傾銷制度、反補貼制度、保障措施立法、以及適用于知識產權的337條款等。從以上案例可以看出其中對我國的出口造成最大影響的是其反傾銷制度和保障措施立法。

反傾銷措施是世貿組織（WTO）允許采用的對不公平貿易的限制措施。出口產品的價格合理性是保證成員方之間公平貿易的基礎。如果某一成員方的產品以低于正常價值的價格進入其他成員方市場，破壞了正常貿易秩序，很有可能給進口方的相關產業造成損害。出于對不公平貿易管制的需要，從1947年的關稅與貿易總協定（GATT）的第6條到1995年的世界貿易組織規則的《反傾銷協定》，都賦予了成員方單方采取措施、實施反傾銷的權利。也就是說，受損之成員方在此情況下，可以背離關稅減讓的義務，向對方征收懲罰性反傾銷稅。

美國反傾銷立法開始于1916年的關稅法，歷史比較悠久，反傾銷規則也頗具典型性，對WTO反傾銷規則的制訂也有一定之影響。美國1916年制定《威爾遜關稅法》，在反托拉斯法中規定了反傾銷規則；1921年《關稅法》明確規定反傾銷措施為加征反傾銷關稅，在反傾銷措施實施的實體規則上，已明確了傾銷和國內產業適用的原則：產品以低于合理價格在美國出售，使美國產業受到損害或受到損害威脅或被阻礙建立。后來歷經1954年關稅法、1974年貿易法的發展，至1979年貿易協定延長法，美國反傾銷規則正式稱為反傾銷法。1984年、1988年、1995年又多次對其加以完善。

當前美國的反傾銷法中對于傾銷的法律上的定義可以這樣概括：進口產品以低于正常價值的價格向美國銷售，并對美國的產業造成實質性損害或實質性損害威脅或建立的實質阻礙。更具體一點來說，向國外的出口商征收反傾銷稅必須滿足三大條件:1.傾銷的確定。進口產品向美國銷售的價格低于其正常價值，即構成傾銷。2.損害的確定。除了確定傾銷事實存在外，還要確定美國國內產業的損害。包括美國產業正遭受實質損害；美國產業正遭受實質損害的威脅；美國的國內產業建立正受到實質阻礙。3.因果關系。即傾銷和損害之間有直接的因果關系。

保障措施是WTO法框架中的免責和例外條款，是多邊貿易體制貿易自由化的“安全閥”。按規定，當成員方的國內產業因為進口數量激增而遭受損害時，成員方可以發動保障措施，背離關稅減讓和消除數量限制的義務，對進口產品實施關稅和非關稅手段限制，以減輕和消除本國產業受到的損害。在中美貿易摩擦中，美國頻頻采取保障措施對中國產品設限。美國的保障措施法主要包括201條款和406條款。二戰時期，美國對加拿大作出的減讓意外導致了加拿大狐皮大量進口美國，美國因此開始對保障措施立法而制定了例外條款。1947年GATT第19條的免責條款實際上就是受到美國該條款的直接影響。1947年后，美國相關法律不斷發展完善，1974年美國貿易法201條款對保障條款做了修改，確定的保障條款實施的標準有三項:1.進口產品數量增加;2.國內生產同類和直接競爭產品的產業正受到嚴重損害和嚴重損害威脅；3.進口增加是造成嚴重損害和嚴重損害威脅的實質性原因。美國的201條款適用于市場經濟國家，在對原產于中國的產品實施保障措施時，不適用201條款，而是適用406條款，即市場干擾條款。此條款制定于1974年，是1974年美國貿易法的406條款。美國認為，非市場經濟國家可以通過政府行為把出口產品集中于選定的幾方面，很快控制美國市場，所以對非市場經濟國家產品給予減讓、開放美國市場具有特殊風險。406條款和201條款相比，法規則的結構完全相同，即進口增長事實、國內產業損害事實、兩者的因果關系。但是，在406條款中，國內產業損害的事實，只要求實質損害或實質損害威脅，這一條件比嚴重損害和嚴重損害威脅更容易滿足。在進口增長和損害的因果關系標準上，不要求實質性原因，重要原因即可。中國加入世界貿易組織協定書的第16條4款，規定對中國適用的市場干擾標準，完全就是美國貿易法406市場干擾條款的標準。具體是這樣規定的：中國產品在出口有關WTO成員國時，如果數量增加幅度過大，以至于對這些成員的相關產業造成“嚴重損害”或構成“嚴重損害威脅”時，那么這些WTO成員可單獨針對中國產品采取保障措施。“特保”實施的期限為2001年12月11日至2013年12月11日。

美國的貿易救濟制度非常之完善和有代表性，對WTO相關法律的制定都發揮了重要影響。從中美貿易摩擦中可以看出這些制度的威懾力，而且美國的單邊主義作風往往使問題進一步激化。在對華貿易爭端中，美國的單邊主義作風曾多次暴露無遺。以2005年紡織品特保爭端為例，美國、歐盟對中國紡織品實施特別保障措施，其主要法律依據是世貿組織《中國加入工作組報告書》第242條款，該條款規定，如果某一世貿組織成員認為中國紡織品造成了市場擾亂或者存在市場擾亂的威脅，應當向中國請求磋商，并提供關于磋商請求的原因和理由的詳細說明，并附其認為能夠證明下列內容的現行數據：市場擾亂的存在或威脅；以及在該市場擾亂中原產于中國產品的作用(a款)。磋商將在收到磋商請求后30天內進行，雙方將在收到請求后90天內盡力達成雙方滿意的協議，除非雙方同意延長該期限(b款)。在90天磋商期內未能達成雙方滿意的解決辦法，磋商繼續進行，提出磋商請求的成員可繼續根據c款對磋商涉及的一個或多個類別的紡織品或紡織制成品實行限制(d款)。然而，在這場貿易爭端中，美國商務部于2005年4月4日宣布對中國生產的棉織襯衫及上衣、棉質長褲、棉質和人造纖維內衣3大類出口紡織品發起為期90天的調查。到5月13日，距宣布開始90天調查不過30多天，調查結果還沒有出來，美國就決定對來自中國的棉制褲子、棉制針織襯衣、棉及化纖制內衣實施特別保障措施，規定當年中國這3類服裝產品對美出口量增幅不得超過7.5%，完全違背了242條款規定的程序。美國之所以表現出這種單邊主義作風，歸根結底是因為這個國家明確奉行國內法高于國際法的原則。

再者，美國繼續堅持在反傾銷法實踐中將中國視為“非市場經濟體”的做法也嚴重損害了中國的利益。在美國的貿易救濟實踐中，我國至今仍被視為“非市場經濟體”，《中華人民共和國加入世貿組織議定書》第十五條允許世貿組織其他成員方在中國“入世”后15年內繼續將中國視為非市場經濟國家；在2004年6月3日美國商務部就中國市場經濟地位認定問題舉行的聽證會上，美方企業、行業協會、工會代表一面倒地反對承認中國的市場經濟地位。在7月11日的第16屆中美商貿聯委會上，美方也僅僅是承認，“中美兩國將就美國反傾銷法下中國非市場經濟體地位問題開展更多的討論”。

此外，美方有著強烈的貿易爭端政治化傾向。在任何國家，國際貿易政策從來就沒有、也永遠不可能是單純的經濟問題，美國自不例外。由于其文化傳統、政治體制等因素，美國比其他國家更容易將對華貿易問題政治化。美國的政治體制使得其對外貿易問題更容易為保護主義勢力左右。在現代西方代議制民主政體的“游戲規則”下，在貿易爭端中尋找外國替罪羊從來就比不無痛苦的內部結構調整更受政客們青睞，因為前者可以立竿見影，后者遷延時日也未必能夠收效。紡織品摩擦在很大程度上就是貿易問題政治化的結果。

隨著兩國經貿關系的發展，中美貿易摩擦還會不斷發生。在對美國貿易救濟制度有了充分了解后，我們該有些什么樣的思考呢？

1.爭取我國市場經濟的地位，維護我國出口產業利益。在加入世界貿易組織時，中國接受了一些限制性的條款，其中之一就是我國在反傾銷時的非市場經濟地位國家，最近兩年，我國遭到美國多起反傾銷，關鍵就在于此。因此，我國應解決我國市場經濟的地位問題。從中國加入世貿以來，我國一直在致力于解決這個問題，2005年4月，新西蘭首先承認中國的市場經濟地位，11月29日，在第八次中國—東盟領導人會議上，東盟宣布承認中國的市場經濟地位，到目前為止，已經有20多個國家完全承認中國的市場經濟地位。除此之外，WTO其他成員方對中國出口產品進行反傾銷調查，確定受調查產品可比價格時，適用的是過渡型國家標準，承認中國正處于從非市場經濟向市場經濟過渡時期，不能完全適用非市場經濟標準，也不能完全適用市場經濟標準，在正常價值適用上，采取個案處理。20世紀90年代以后，美國對中國出口產品反傾銷案中的正常價值確定開始評估產品的市場經濟因素，包括行業市場經濟因素和個別要素投入的市場經濟因素。如1991年對中國出口的煙花反傾銷案中就考慮了個別要素投入的市場經濟因素，其他要素則以替代國的價格為依據。但是到目前為止，還沒有一例成功適用市場導向行業的先例。要贏得美國對我國市場經濟地位的承認可能還需要三四年或更長時間。因此，我國近期的工作應該是爭取行業市場經濟待遇，充分保護我國出口產業的利益。

2.中美貿易爭端頻繁有國際貿易規則不合理、不明晰的原因，我們需要力爭改進世貿組織有關規則，消除、改進其中不公平和不明晰的條款，為我們贏得相對寬松的國際貿易政策環境。在今年的紡織品特保爭端中，就保障措施而言，當前最大的問題就是世貿組織有關協定的條款對如何認定“產業損害或產業損害威脅”規定過分籠統，不夠明晰，給保護主義者留下了太多可以上下其手的空間。我們需要推動充實、完善有關條款，這不僅是為了給我國出口產業在國際市場上創造更加寬松的環境，也有助于避免其他成員方國內利益集團以“保護國內產業”為名，行損害公利、維護私利之實，于所有成員方均有利。

3.在解決貿易摩擦時，我們一方面可繼續借助目前常用的雙邊途徑，另一方面也要積極研究、探索利用世貿組織的多邊途徑。WTO爭端解決機制是世界各國特別是發展中國家化解經濟摩擦、維護自身正當權益的有效途經。 通過雙邊途徑來解決貿易爭端特別是與發達國家的貿易爭端，對于發展中國家來說通常是很不利的，因為雙邊途徑奉行實力主義，由于發展中國家的經濟實力和貿易報復能力相對教弱，在與發達國家的雙邊談判中往往處于劣勢。而目前的多邊機制——WTO爭端解決機制則為發展中國家有效化解國際經濟摩擦提供了較為有利的途徑。 從WTO成立近10年的實踐來看，在涉及發展中國家貿易爭端中，WTO爭端解決機構的裁決都是較為公平合理的。無論是作為申訴方還是被訴方，發展中國家的正當利益都得到了較為有效的保護。例如，WTO爭端解決機制解決的第一起貿易爭端——“委內瑞拉和巴西訴美國汽油規則案”，便是以發展中國家的勝訴而告終。根據統計，1995年～2002年，在WTO已經審結的貿易爭端中，發展中國家申訴發達國家的勝訴率達到了100%。也就是說，如果美國和歐盟違反了WTO規則，對來自發展中國家的產品進口采取了不合理的限制措施，發展中國家向WTO申訴以后，其利益都能得到有效的維護。 而入世以來我國在世貿組織這個平臺上表現得相當保守和被動，除了2002年與歐盟、日本等國家或地區共同向世貿組織起訴美國的鋼鐵保障措施之外，入世以來尚未單獨提出任何訴訟，在利用世貿組織爭端解決機制方面還不如印度、巴西等發展中國家活躍。面對日益頻繁的中美貿易摩擦，我們必須要轉變觀念，積極利用WTO爭端解決機制來維護自身的正當利益。

4.借鑒美國的相關法律，在WTO法框架內進一步完善我國貿易救濟制度，對我國產業實施合理的保護。我國現有的貿易救濟制度主要包括反傾銷法規則和保障措施條例。1997年3月25日，國務院頒布了《中華人民共和國反傾銷和反補貼條例》，這是我國正式頒布的第一部反傾銷立法。為進一步完善“97條例”，我國又制定了《中華人民共和國反傾銷條例》，2002年1月1日起實施。2004年再次進行了修訂。我國的反傾銷條例是在參照國際慣例，借鑒他國立法經驗基礎上制定的，基本上反映了反傾銷法的新發展。但是，由于條例是我國反傾銷立法的首次嘗試，并且缺乏實踐經驗，其制定遵循了宜粗不宜細的原則，所以其規定較籠統，不盡全面，某些規定尚缺乏可操作性。在制度和程序上尚有很多不足。較為突出的問題首先表現為立法檔次不高。目前我國反傾銷條例是以行政法規的方式頒布的，其效力不及人大頒布的法律。由于立法層次不高，將很可能影響調動社會各方面的資源來進行反傾銷調查和采取反傾銷措施，同時還將影響我國反傾銷法律在國際反傾銷實踐中的地位和作用。而美國的反傾銷法處于基本法的行列，法律效力強，因此，提升我國反傾銷法的立法層次，把我國的反傾銷法上升到基本法的層次是很有必要的。其次，反規避措施不夠完善。美國通過對傳統的反傾銷法加以修改，逐步形成了一套行之有效的反規避措施，我國《條例》只是非常原則性地規定了有關部門可以采取適當措施，防止規避反傾銷措施的行為。但是，對于什么是規避行為以及哪些行為屬于規避行為沒有作明確的規定，對于進口傾銷產品形式的變化如何辯認也沒有作規定，可操作性方面還顯得很不足。保障措施方面，1994年7月1日，我國對外貿易法第29條中首次規定了中國對外國產品進口可以采取保障措施。2002年1月1日《中華人民共和國保障措施條例》施行。該條例與WTO的《保障措施協定》大體是相一致或有所創新的:(1)規定了立案調查、實施保障措施的前提條件;(2)詳細規定了調查程序;(3)具體規定了保障措施的形式;(4)明確規定了保障措施逐步放寬的期限與中期復審內容。但對比美國的法律，明顯地存在一些亟需完善之處:(1)缺乏對“嚴重損害和嚴重損害威脅”具體標準的規定，而美國之規定非常具體明確；(2)尚未規定裁定的具體時間。美國對保障措施的裁定時間是180天，最長不超過210天，有助于提高辦案效率。而我們在處理案件時則可能耗日持久。(3)放棄了我國作為發展中國家的優惠。WTO規定發展中國家的保障措施實施期限可延長2年，即可達10年之久，在我國保障措施條例中沒有這一內容，自動放棄了這一發展中國家可以享受的優惠。這種“高姿態”做法是完全沒有必要的。

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