云浮村改

云浮在村民代表會議下設立會議召集組、監督組和發展組三個職能性常設權力機構的做法，正為更高層面的改革提供著豐富的樣本和經驗。

“這是一場自下而上的政治體制改革。”廣東云浮市委書記鄭利平在言及“活力民主、陽光村務”改革時心潮起伏。

此前，偏居南中國一隅的云浮，以敢為天下先的姿態，在村民代表會議下設立會議召集組、監督組和發展組三個職能性常設權力機構，把原本集中在村委會身上的多重村務管理職能分解，并落實在獨立于村委會之外的組織單元。這一做法在嘗試突破既往權力“結構桎梏”，激勵農村基層自發民主與發展活力的同時，逐步得到了高層的廣泛認同。

鄭利平，這位擁有哈佛大學肯尼迪政府學院研習經歷的改革推動者直言改革的目標所指：“只有建立起必要的規則框架，讓村民自治組織更為有效的運作，我們才能夠讓農村不斷獲得發展的動力。”

“三組分立”的突破性意義

云浮設置三個組的初衷，是使監督權、決策權分離出來。

會議召集組、監督組和發展組是在村民代表會議結構下設立的獨立工作小組。每個小組有3到5人組成，成員由村委會提名，村民代表表決產生，任期與村委會相同。

監督組相較以往農村財務公開工作的進步之一在于事前監督。很多不合理的支出計劃在兌現之前，就能夠及時得到來自村民的反饋。另一方面，監督組的獨立設置改變了以往村財政公開主動權在村委自身的困境——被動的監督比主動的公開顯然更加透明。在云浮市的《實施“活力民主，陽光村務”工程規則》（下文簡稱《工程規則》）中，監督組被賦予強大的能量。監督組有權否決村務管理過程中不合理的開支，可聯名本村五分之一以上選民依法提出罷免村委會主任的要求，并可列席村委會會議。

村民發現問題，先和村委協商，協商失敗就要求他們召開村代表或者村民會議，如果村委不召開會議不作為，村民就可以找召集組召開會議。這樣一來，對村委會的決策和行動具有重要影響力的村民會議和村代表會議，就能夠因為召集組的存在，制約作用得到有效發揮。

如果說，監督組和召集組都是為了保證現有的村務管理工作能夠高效運作并有序開展，那么發展組就是直接為農村提供了經濟發展的動力源泉。發展組定位于村委會的“智囊”，負責向村委會提出全村經濟發展計劃和項目建設的建議。村委會提出的村經濟社會發展的重大項目，同樣需要提交發展組咨詢、論證。這時候，發展組又扮演了“咨詢”角色。

改革設計者一再強調，三個組之間的互動關系，是此項基層政改的關鍵，“村委會可以拒絕接受監督組的監督和公開，召集村民代表會議就有了必要；如果沒有召集組的保障，監督組的監督自然會乏力。同理，如果發展組的建議村委不能采納或者村委的決策沒有得到發展組的支持通過，同樣要召集組來組織會議。”

基層行政管理中的陽光性和農村發展的活力性，由此釋放而出。

逼出來的改革

變革的動力，來自于現實的困窘。

2005年下半年的時候，云浮的決策者和中國大多數農業地區的領導者們面對著同樣的問題。那時，來自基層的上訪和群體性事件很多，表面上看，總是縣一級政府甚至是市一級政府跑到農村發生問題的一線去解決矛盾，政府的大部分精力花在這個地方。既然每個村都有自己的自治組織，為什么不能讓自治組織發揮效能呢？鄭利平跟大家說，“我們不能總想著在事件發生之后，該怎么處理事件。能不能有一套體系避免問題發生呢？”

這時，就需要有村外的力量介入其中解決問題，而外部介入一旦解決不到位或者鎮、縣一級的解決結果得不到村民的理解，就會招致更大不滿，又引發更大一輪向更高一級政府的上訪。顯然，從村民到基層村委之間的溝通渠道是阻塞不暢通的，必須保證有村民的民主意志進入到權力結構中來，決策性的發展組和監督性的監督組的雛形由此漸生。

但是，原有的《中華人民共和國村民委員會組織法》中，并非沒有疏解村民意愿的平臺。《組織法》規定了村民和村代表在一定比例的情況下，可以召開會議，而這會議就對村委的權力起到來自村民的民主性制衡。“但誰來組織召開會議呢？想想看，村委會召開會議來和自己過不去么？”改革設計者由此萌生了成立會議召集組的念頭。

而《廣東省實施<中華人民共和國村民委員會組織法>辦法》和《廣東省村民委員會選舉辦法》有時在具體問題的解決上，也存在解釋上的沖突和細節上的不完善地方。

云浮正是試圖在這“一法兩辦法”的既有框架結構下，謀劃更契合本地實際的“子框架”。

2006年3月底，在云浮市第三屆人民代表大會上，旨在確立農村政務改革制度框架的《工程指引》被審議通過。緊接著，全市31個村成為首批開展“活力民主，陽光村務”工程的試點。

而在試點的選擇上，云浮也有自己的考慮。“不同的村有著不同的難題。我們要廣泛的選取試點，這樣才能有效檢驗我的工作。”鄭利平對試點選取的工作也親力親為。2007年4月，在試點工作開展一年之后，云浮開始把經驗向轄內全面推開。目前，云浮實施“活力民主，陽光村務”工程的村達到686個，占全市總村數的81%。

村改面臨的新難題

變革，意味著引入新辦法的同時，也要面對新問題。

首當其沖的，是基層制度性改革的合法性問題。“我們的改革念頭付諸實踐其實并不容易，我們地級市沒有立法的權力，而建立分組就需要法規性的制度來保證。”鄭利平有自己的難處。

而在云浮市委政研室主任朱正國看來，雖然地方沒有立法權，但地方還是有權力來指引村民自己建立起一條解決問題的村規村約。“我們如何讓我們的《工程指引》具有法律效力呢？”

云浮的做法，是給各個村發放由市一級統一起草的《工程指引》，但這時《工程指引》只是“指導性和建議性”的，然后，是村根據自己的情況進行修改調整。之后，由鎮一級來審核村的修改稿，以確保村的修改稿和市里的精神原則一致。最后，修改稿就可以在村民會議上表決了。

一個問題解決之后，另外的問題隨之而來。

三個組近10人規模的新增機構會不會增加村財政的負擔呢？特別是云浮市地處粵西山區，經濟發展略顯滯后，很多村財政比較緊張。

“這種擔心是有的，對于財政狀況并不充裕的村來說，在推廣工作之初，難免遭到村民的質疑。”目前，各個村都給組員發放務工補貼，補貼的程度根據各個村的實際情況在每天20元到0元之間。

這項改革最大的問題，是驟然出現的監督組一下子揭開了以往問題的“鍋蓋”，而會議召集組又以召集村民會議為手段，把問題推向全村村民的眼前。

“的確是出現了一個聲勢浩大的村矛盾的集中性爆發的過程。”朱正國回憶。比如，云安縣南盛鎮桐崗村村委會主任、副主任在今年5月的監督過程中被發現2003年、2004年遺存的經濟問題，而被召集組召集的會議上被提出罷免而不得不辭職；云安縣六都鎮上六村的村民小組長在今年3月的財務審核過程中被發現既往經濟問題，被村小組罷免。

“翻舊賬是一個問題，這對整個工程有一定的不良影響。”朱解釋，從表面上看，地方累積下來的以往的問題一下子被暴露在陽光之下，先讓人想到“是不是你們的陽光工程反而造成社會的不穩定呢？”

“我不這樣認為。”鄭利平直面這個問題，“任何矛盾問題，攤開來比捂上去更能夠減壓，更有利于解決，也才更容易和諧。”

目前，云浮改革的推進者們還是表態，“我們主張不追究既往的問題，這才能保證工程的有效推廣，也保證工作的穩定。”

也有云浮此次改革的參與者透露，珠三角某城市領導到云浮調研學習經驗，就對這個工程推廣的表示的巨大的擔心，“他們說，‘我們跟你云浮不同。這個工作一開展，以往的問題一下子涌出來，我們承受不住的。’”但值得注意的是，目前，云浮全境開展陽光村務工程中，調查處理的問題集中在以往，“因為，三個組出現之后的問題還幾乎沒有”。

顯然，在富于智慧和勇氣的摸索過程中，云浮正為更高層面的改革提供著豐富的樣本和經驗，其標示性意義不言自明。