鄱陽湖的“公地悲劇”

鄱陽湖面臨著“公地悲劇”與“反公地悲劇”等多種情況，顯然僅靠一個簡單的禁漁制度根本不能應對復雜的現(xiàn)實問題，必須有一種更加細致和更加精確的新模式來調(diào)控公共資源的管理。

鄱陽湖是中國最大的淡水湖，也是目前中國被破壞比較少的大湖，被人稱作“長江流域最后一盆清水”。然而，就是這樣一個湖泊也正在面臨著嚴峻的生態(tài)威脅，生態(tài)鏈條上的關(guān)鍵物種——魚類已經(jīng)越來越少，影響了相關(guān)生物的繁衍生息，乃至整個流域人口的生活和生存。

雖然，這是因為受長江、鄱陽湖持續(xù)低水位的影響，但更重要的影響是人禍，即鄱陽湖生態(tài)環(huán)境的人為破壞導致了漁業(yè)資源銳減。而對這種生態(tài)破壞行為的控制不力反映了當前鄱陽湖管理體制存在的嚴重問題。

失靈的禁漁制度

為了保護漁業(yè)資源，早在1987年，鄱陽湖就開始在部分水域?qū)嵤┐杭窘麧O和冬季休漁制度。2002年開始，實施全湖春季禁漁。但是，全湖禁漁進入第五個年頭的今天，漁民們卻抱怨魚越來越少了。

根據(jù)江西省漁政管理局的資料，鄱陽湖區(qū)共有1.9萬多艘漁船，5萬多專業(yè)漁業(yè)人口，過度捕撈一度使鄱陽湖區(qū)的漁業(yè)資源急劇減少。雖然全湖禁漁后，漁業(yè)資源有了一定程度的恢復。但江西省水科所的統(tǒng)計卻說明，2000年到2005年，鄱陽湖的水產(chǎn)總量一直在3.2萬至3.6萬噸之間波動，禁漁對漁業(yè)資源的恢復作用并不明顯。而2006年以來，漁業(yè)變得越來越艱難，捕魚量也越來越少。

顯然，禁漁制度沒能阻擋住漁業(yè)資源減少的態(tài)勢。而究其原因則在于，禁漁制度雖然能控制捕魚的時間，保護魚的繁殖和生長，但是卻不能控制漁民們在捕魚期的補償性的瘋狂捕撈。

鄱陽湖區(qū)的5萬多專業(yè)漁業(yè)人口均以捕魚為生，實行禁漁制度后，面臨生存壓力的漁民們在禁漁期前后抓住時機瘋狂捕魚。每年禁漁期前后一段時間，成千上萬條漁船涌進鄱陽湖瘋狂捕魚撈蝦。這種瘋狂行為讓“休養(yǎng)”不足的鄱陽湖繼續(xù)透支。這種結(jié)局上演了“公地悲劇”——鄱陽湖漁業(yè)資源屬于公共資源，在禁漁期之外，每個漁民都可以自由從事漁業(yè)生產(chǎn)，為了獲取的魚蝦，漁民們不惜利用各種手段，有的人甚至采用非法的電網(wǎng)等工具來捕撈。

這種瘋狂的無序捕撈最終導致鄱陽湖總體漁業(yè)資源的枯竭。即使周期性的禁漁制度也無法解決魚類枯竭的問題，這是無序產(chǎn)權(quán)之下的必然結(jié)果。

而除了禁漁制度面對“公地悲劇”無能為力以外，另兩個來自漁業(yè)以外的現(xiàn)象也是導致漁業(yè)資源減少的重要原因。

1998年長江禁砂后，各地挖砂船開始進入鄱陽湖，到2001年鄱陽湖挖砂特別興盛，一直延續(xù)至今。2006年由國內(nèi)外生物專家組成的長江白鰭豚考察隊統(tǒng)計，從湖口縣至星子縣約45公里，沿途有1600多艘大型采砂運砂船。挖砂會把湖底的底泥和草場大量吸走、清除，使魚類生活、產(chǎn)卵環(huán)境受到極大破壞，最終導致“湖底沙漠化”。

江西省水利部門對鄱陽湖非法采砂行為進行了反復的執(zhí)法整頓，但整頓擋不住之后的反彈。主要原因是地方政府也參與到采砂的行動中。很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)將采砂權(quán)進行拍賣，將拍賣所得作為地方財政收入。據(jù)調(diào)查，鄱陽湖區(qū)某縣，一年僅拍賣采砂權(quán)就拍出了1.2億元，該縣一個行政村將承包采砂場的一半轉(zhuǎn)包給外地采砂者，一年就獲得1200萬元的收入。面對根基扎實、利益錯綜復雜的地方政治力量，并不能長期直接監(jiān)督和并不具有強大權(quán)威的水利部門顯得捉襟見肘。分散的地方利益成為挖砂現(xiàn)象持續(xù)存在的最大推動力。

另一個與挖砂相似的行為是圍堰塹湖。如果說挖砂和地方權(quán)威機構(gòu)有關(guān)，那么圍堰塹湖則直接和鄱陽湖邊上的住民密切相關(guān)。鄱陽湖邊上的農(nóng)民利用枯水季節(jié)湖底裸露的時機，用大型挖掘機筑起幾米高的圍堰，圈占湖泊水域。待到來年湖水上漲、又再次退下時，留在圍堰里的魚蝦就成為圍堰者的個人財產(chǎn)。

2006年底以來，這一現(xiàn)象在周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中不斷發(fā)生，在一些地方還形成了一股互相仿效的風潮。在鄱陽縣蓮湖鄉(xiāng)匡山洲水域、余干縣瑞洪鎮(zhèn)沙塘池水域、南昌縣蔣巷鎮(zhèn)的梅家墳湖水域都發(fā)現(xiàn)了這種大型圍堰，這些數(shù)十公里長的圍堰動輒圈占數(shù)千畝湖底。

盡管這種行為已經(jīng)引起了江西省漁政管理部門的重視。但按照《鄱陽湖管理條例》，湖中歸鄱陽湖管理部門管理，上了岸的地域才歸地方管理。于是，圍堰塹湖屬于職能部門的責任范圍，地方政府對此并不會提供有力支持。而缺乏地方的支持，圍堰者就能夠利用其便利，采取各種手段規(guī)避職能機構(gòu)的管制。另外，有限的執(zhí)法經(jīng)費也讓執(zhí)法人員對高大的圍堰無可奈何。按當?shù)貎r格，平毀稍大的圍堰，每500米要花1萬元，而幾十公里的圍堰就要花費數(shù)十萬元乃至一兩百萬元，如此龐大的支出讓執(zhí)法人員力不從心。

體制之病

為何面對以上種種破壞行為，鄱陽湖的管理機構(gòu)不能夠發(fā)揮有效的職能呢？深究其原因，我們可以發(fā)現(xiàn)，鄱陽湖區(qū)域的管理體制所存在的嚴重的弊病阻礙了管理機構(gòu)職能的發(fā)揮，致使資源破壞趨勢得不到有效的遏制。

首先的問題就是管理權(quán)力的高度分散。目前涉及管理鄱陽湖的部門有水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、環(huán)保、交通、國土等幾個部門以及沿湖地方政府。每個部門各管一塊。具體的每個管理部門管理的季節(jié)性明顯，時間段也不同。這樣，眾多部門管理導致管理權(quán)碎化，甚至互相沖突和互相設置障礙，最后的結(jié)果是誰都不能實施有效管理，演變成哈佛大學教授黑勒所稱的“反公地悲劇”：管理權(quán)力被分散為好幾個部門，幾個部門之間互相阻礙，導致公共資源浪費和公共資源開發(fā)不力。

一個典型的例子是，鄱陽湖管理局屬于江西省農(nóng)業(yè)廳下屬的漁政管理局，它的職責只能局限于漁業(yè)資源的管理，而對其他相關(guān)環(huán)境、土地、水資源、污染和候鳥保護等問題并沒有法定權(quán)力，必須依賴其他部門的協(xié)作才能給予治理。由于責任、利益等因素的影響，其他部門的不合作就容易導致反公地悲劇的產(chǎn)生，即眼看著湖泊資源被破壞而無能為力。

其次，在鄱陽湖管理中，地方政府也是個重要的變量。在整個管理模式中，沒有把地方政府有效地納入到權(quán)責體系中來，以至于地方政府常常冒著犧牲湖區(qū)總體利益的風險來保護地方利益。

例如，在鄱陽湖非法挖砂的治理中，主管部門是水利局，而背后的推動者卻是追求經(jīng)濟績效的地方政府，它們將土地承包或轉(zhuǎn)租給經(jīng)營者，從中收取巨額租金，所以他們會采取各種手段來規(guī)避水利部門的整治。其它如圈地種樹和捕獵候鳥等行為的治理也遇到地方政府要么越權(quán)承包、組織經(jīng)營，要么不合作的阻力。這種不合作現(xiàn)象導致環(huán)境生態(tài)破壞的治理難以深入和根絕。因此，地方政府的狹隘利益動機也是反公地悲劇產(chǎn)生的重要根源。

治理的變革

以上事實說明，我們僅僅靠一個簡單的禁漁制度根本不能應對復雜的現(xiàn)實問題，必須有一種更加細致和更加精確的新模式來調(diào)控公共資源的管理，這一模式要充分適應總體生態(tài)系統(tǒng)的需要，綜合掌握鄱陽湖的承載力、漁民的生存狀態(tài)和漁業(yè)的發(fā)展狀況，結(jié)合整個流域的社會經(jīng)濟發(fā)展，并將利益相關(guān)方整合到一起，共同協(xié)商制定合理的政策來引導鄱陽湖漁業(yè)的發(fā)展。我們可以把這種治理模式稱為“系統(tǒng)生態(tài)復合治理”。

這種模式是系統(tǒng)生態(tài)的。它按照水資源和生態(tài)環(huán)境的完整性原則要求，對鄱陽湖的管理采取更加統(tǒng)一有效的、能夠整體協(xié)調(diào)魚類、用水、污染、鳥類等相關(guān)要素的治理模式。按照這種模式，需要設立一個超越單純關(guān)注漁業(yè)管理的管理局，它是將生態(tài)、水資源、漁業(yè)、候鳥保護、污染等相關(guān)內(nèi)容都包容起來的一個權(quán)能統(tǒng)一、責任明晰的權(quán)威性機構(gòu)。這種治理機構(gòu)能夠利用其總體性的職責來協(xié)調(diào)湖泊流域的各種關(guān)系，治理各種問題。這種生態(tài)系統(tǒng)治理在西方國家早已是共識，而我國局限于部門化和地方化的管理體制，仍然舉步維艱。但是，公共資源治理中存在的公地悲劇和反公地悲劇問題迫使我們不得不盡快進行體制變革，否則，公共資源的浪費和無效問題很難得到根本改變。

另外，這種模式還是包容各種利益關(guān)系的復合治理。公共資源的一個顯著的特征就是其共享性。所以，圍繞公共資源必然存在著錯綜復雜的利益關(guān)系。例如，圍繞鄱陽湖就至少包含著國家、省、沿湖縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、漁民等在內(nèi)的關(guān)系網(wǎng)絡。我們沒有任何理由過分強調(diào)某個利益主體，而忽略其他利益主體。過去的治理模式過于強調(diào)國家和總體利益，而忽略地方和漁民利益。因此，在政策執(zhí)行中得不到地方的支持，甚至遭到漁民們的各種變相的阻撓和反對。帶著強大國家意志和宏觀目標的政策常常在分散的自我保護的地方利益面前變得無疾而終。其結(jié)果是雙方或者多方的零和博弈。所以，復合治理是一種充分考慮各利益主體、建立一種長效的利益協(xié)調(diào)與整合機制，在各個參與主體的妥協(xié)與合作下共同治理公共資源。復合治理努力尋找總體利益、地方利益和個體利益之間的最大公約數(shù)，從而實現(xiàn)多方利益的公贏。

系統(tǒng)生態(tài)治理的目的是處理好人與總體自然資源的關(guān)系，而復合治理的目的是處理好沿湖的居民和國家之間的關(guān)系。二者既互為因果，又互為促進，相輔相成。生態(tài)的也是復合的，復合的也是生態(tài)的。秉承這種理念，任何公共資源都可以得到良好的治理。

（本文得到2007年江西省高校人文社會科學項目的支持。）