公用事業(yè)民營化的“深圳困境”

政府為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，降低企業(yè)和個人的通行成本，就要撤銷收費(fèi)站，這是出自公益；而隧道投資方在商言商，以投資的經(jīng)濟(jì)收益最大化為目標(biāo)，也是理所當(dāng)然。治本之道在于改革公路的投資模式。

2007年過半，深圳梧桐山隧道再次引起各界的關(guān)注，因?yàn)榧s在5個月后，梧桐山另一條免費(fèi)隧道即將開通，而現(xiàn)今這條連通深圳羅湖和鹽田的過境隧道、深圳第一個以BOT模式建設(shè)的市政工程將以何種方式延續(xù)，沒人能說得清楚。

梧桐山隧道，最初是由深圳市東部開發(fā)（集團(tuán)）、深圳市國際信托投資公司和深圳市社會勞動保險(xiǎn)公司，在1987年合資建成?，F(xiàn)在的股東是鹽田港和香港達(dá)佳集團(tuán)，雙方各占50％的股權(quán)。經(jīng)營年限從1997年直至2027年。

在2002年之前，這條隧道是進(jìn)出深圳東部的“華山一條路”，壟斷了市區(qū)和東部之間的交通。而隧道收費(fèi)的直接后果，不但造成經(jīng)常性堵車，更是抬高了在東部居住和營商的成本，使得鹽田區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到很大的瓶頸。

1996年至2002年，深圳市的人大代表連續(xù)7年提出議案，或要求降低收費(fèi)，或要求撤銷收費(fèi)站。期間，深圳市政府與鹽田港及和記黃埔方面進(jìn)行了7次的正式談判，與梧桐山隧道公司進(jìn)行了多達(dá)38次談判，并一度接近達(dá)成協(xié)議，但各種方案最終都被擱置。

在談判久拖未決的背景下，為緩解深圳市區(qū)與鹽田港之間的交通擁堵，深圳市政府2002年12月投資1.18億元改造和重新開通了梧桐山盤山公路，2006年5月投資11.5億元，建成鹽排高速。

然而現(xiàn)有隧道收購不能成功依然是讓深圳市政府頭疼的一個大問題。

[困境]

BOT模式的隧道之梗

陸云球（中南大學(xué)公共政策與地方治理研究中心）

深圳梧桐山隧道是我國第一條采取BOT模式進(jìn)行建設(shè)的市政基礎(chǔ)設(shè)施，但是自從其建設(shè)后的第二年1998年開始，深圳各方就一直圍繞著這條隧道進(jìn)行了多年的討論。為了收回隧道的經(jīng)營權(quán)，拆除隧道口的收費(fèi)站，促進(jìn)深圳鹽田區(qū)的發(fā)展，深圳市政府與相關(guān)企業(yè)進(jìn)行了近8年，數(shù)十次的談判，最終也無結(jié)果，以至于深圳不得不斥資20多億元再修一條隧道。

這表面上是一個公益事業(yè)民營化的問題，是公益與盈利之間的博弈，但是根本上還是我們政府在市政基礎(chǔ)建設(shè)上的問題。因?yàn)楝F(xiàn)在很多地方政府基礎(chǔ)建設(shè)資金不足，為了發(fā)展不得不采取BOT模式進(jìn)行建設(shè)。BOT是英文“BUILD OPERATE TRANSFER”的縮寫，即“建設(shè)—運(yùn)營—移交”方式，是指國家或地方政府通過特許權(quán)協(xié)議，授予開發(fā)投資企業(yè)承擔(dān)公共性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，當(dāng)特許期滿后，開發(fā)商將該基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目無償?shù)匾平唤o政府。毫無疑問，這種模式從某種程度上解決了大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金問題，但是由于一些地方政府引資心理過于急切而導(dǎo)致相關(guān)的政策缺乏預(yù)見性，以及政策執(zhí)行的時(shí)間跨度過長，人為的使得BOT模式在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了公益與盈利的對立與博弈問題。

[過程]

理性的博弈與利益的共贏

劉圣中（南昌大學(xué)公共管理學(xué)系）

梧桐山隧道成為影響鹽田新區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投資環(huán)境的重要因素后，社會輿論和人大代表的批評迫使深圳市政府著手處理這一問題。市政府最先選擇的辦法是收購，這是一種典型的經(jīng)濟(jì)手段，政府希望用一定的資金收回隧道收費(fèi)權(quán)，然后再免費(fèi)通行。政府開始和隧道公司談判，但是在具體的收購價(jià)格以及相關(guān)問題上雙方一直不能形成一致意見，談判最終進(jìn)行了38次。這也許是政府與企業(yè)間最漫長的談判。

談判是一種理性的手段，市政府沒有采用任何行政強(qiáng)制，而是和企業(yè)進(jìn)行平等的商談，尋求妥協(xié)點(diǎn)。但是談判的最終失敗說明，政府面對強(qiáng)大的企業(yè)力量單靠這種說服和溝通的手段并沒有明顯的作用，必須尋找新的有效的方法來達(dá)到目的。

2001年3月，深圳市召開了“隧道通行費(fèi)的價(jià)格聽證會”，欲將隧道收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)定性為政府定價(jià)范疇。這種手段屬于法律手段，和經(jīng)濟(jì)手段相比，其合法性和權(quán)威性更加明顯。但是，政府下調(diào)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的理由同樣遭到了隧道公司法律手段的抵制。隧道公司依據(jù)協(xié)議，堅(jiān)持隧道的經(jīng)營權(quán)受法律保護(hù)，政府不應(yīng)干涉隧道的收費(fèi)高低。聽證會盡管反映了更多的民意，并且有著法律效用，但是遇到了同樣具有法律性質(zhì)的協(xié)定，也無能為力。

在這種情況下，深圳市政府不得不尋找另外的路徑。這次選擇的還是經(jīng)濟(jì)工具，但是不同于第一次收購，這次選擇的是自主建設(shè)其他通道。2002年12月，深圳市政府投資1.18億元改造和重新開通了梧桐山盤山公路。這條通道的建立從一定程度上緩解了交通緊張，部分地解決了隧道擁堵的問題。但是，其影響仍然有限，在一般的情況下，更多的車輛還是選擇隧道通行。而最終對這一問題造成絕對影響的是2005年2月開工的第二條隧道。這是深圳市自主投資修建的第二條過境通道，2007年底將會開通，實(shí)行免費(fèi)通行。這次行動非常徹底，終于從根子上解決了兩區(qū)之間的交通瓶頸問題。政府利用其組織和資源優(yōu)勢，獨(dú)立開辟第二條通道，非常漂亮地終結(jié)了已經(jīng)舉行了38次的馬拉松談判。這樣，政府從被動方轉(zhuǎn)為主動方，讓隧道公司感到了未來的競爭威脅，對于之后的談判政府完全能夠用最合理的價(jià)格來實(shí)現(xiàn)收回收費(fèi)權(quán)的目的。

深圳市政府的這次舉措之所以具有標(biāo)本意義，是因?yàn)樗o了我們關(guān)于處理政府和企業(yè)關(guān)系的有益啟示。政府和企業(yè)的屬性不同，但是為了更好的提高公共項(xiàng)目的效益，有時(shí)候政府也會吸引企業(yè)進(jìn)入公共領(lǐng)域。而面對以團(tuán)體利益為天職的企業(yè)，政府必須有一種理性而策略的博弈手段。既要讓企業(yè)為公共利益服務(wù)，同時(shí)又要保證公共項(xiàng)目的公益性不會被私人利益取代。所謂理性是指政府能夠綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等各種手段，因勢利導(dǎo)，巧妙地將企業(yè)動機(jī)融合到公共目標(biāo)上來。這種既競爭又合作的關(guān)系就是一種理性的博弈，其最終的結(jié)果不是某方的利好，而是多方的利好；是利益的共贏，而不是某個機(jī)構(gòu)的獨(dú)占。從這個案例我們也可以看出，隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，政府越來越要有高超的導(dǎo)航能力，要自信而有為地“與狼共舞”。

[啟示]

政策能見度的法理規(guī)制

陳潭（中南大學(xué)公共政策與地方治理研究中心）

為了梧桐山隧道的問題，深圳采取的是新修一條道路，而更多地方采取的是“年票制”。路橋隧道車輛通行費(fèi)年票制，即是對某一區(qū)域內(nèi)登記上牌的機(jī)動車輛一次性征收全年通行費(fèi)的制度。比如成都市于2006年上半年“年費(fèi)加次費(fèi)”收費(fèi)方式。新方式實(shí)施后，大成都范圍內(nèi)的18條開放式收費(fèi)公路以及“五路一橋”、繞城高速整合為一個新的政府還貸收費(fèi)公路項(xiàng)目，并撤銷相應(yīng)的收費(fèi)站，實(shí)現(xiàn)收費(fèi)公路集約化管理。年票制從某種程度上而言，為車輛節(jié)約了時(shí)間，使區(qū)域內(nèi)交通更為通暢，但這項(xiàng)政策預(yù)設(shè)前提是所有的車輛都機(jī)會均等的通過收費(fèi)的路橋隧道，這顯然是不合理的。它將政策成本無限的擴(kuò)大，忽略了政策執(zhí)行的界限問題。

應(yīng)當(dāng)明白，公益與盈利并不是天然的矛盾體，通過有效的政策規(guī)制，可以實(shí)現(xiàn)企業(yè)、政府、民眾的共贏局面，只是在缺乏有效約束的情況下，企業(yè)的盈利沖動必然使得其奮力實(shí)現(xiàn)利益最大化，甚至不惜以損害公益為代價(jià)。梧桐山隧道有限公司的做法雖說有違公益，但是根據(jù)當(dāng)年雙方達(dá)成協(xié)議，隧道的經(jīng)營權(quán)在特許期內(nèi)屬于開發(fā)商，政府很難干預(yù)隧道的收費(fèi)高低。深圳市政府當(dāng)年在梧桐山隧道上的各項(xiàng)政策存在諸多漏洞，對BOT的前置條件缺乏深入的調(diào)查了解，完全沒有預(yù)料到鹽田后來的發(fā)展。而且，深圳市政府由于引資心理過于急切，當(dāng)初實(shí)施BOT時(shí)轉(zhuǎn)讓價(jià)格過低，受讓公司獲利過于豐厚，超出了資金正常運(yùn)作所能帶來的回報(bào)率。受這些因素的影響，深圳市政府在梧桐山隧道的相關(guān)政策的能見度實(shí)際上是很低的，但卻人為的拉長政策執(zhí)行的期限，根據(jù)深圳市與隧道公司簽訂的協(xié)議，隧道公司享有梧桐山隧道30年的收費(fèi)權(quán)，終止日期是2027年。這種做法顯然是不理智的，完全沒有考慮到環(huán)境的變化，那么后來出現(xiàn)的問題也在情理之中。

在BOT模式中，要避免公益與盈利的對壘，從根本上而言，不在事后，而在事前。一方面應(yīng)當(dāng)著力提高政策能見度。所謂政策能見度是指所能預(yù)見的政策有效執(zhí)行的時(shí)間跨度，在這一時(shí)期內(nèi)，某項(xiàng)政策的執(zhí)行效果與原初的打算相一致或者不會出現(xiàn)較大偏離。政策能見度不僅與政策本身的完善程度相關(guān)，比如政策不會存在較大的縫隙，還與政策執(zhí)行時(shí)間的長短有關(guān)。假定政府所制定的政策本身是最優(yōu)的，基于每一種政策的能見度都是有限的視角，政策執(zhí)行的時(shí)間過長，往往導(dǎo)致人為的拉長政策能見度，從而出現(xiàn)一段虛假的“政策能見”。而隨著政策環(huán)境的變遷，這項(xiàng)政策的繼續(xù)執(zhí)行可能會帶來不可預(yù)料的負(fù)面后果。政策本身的科學(xué)性過低，會極大的縮短政策能見度，使得政策過早失效。另一方面，應(yīng)當(dāng)采取企業(yè)獲利多元化的方式。大型基礎(chǔ)設(shè)施投資金額巨大，獲利也需要一定的時(shí)間跨度，為了保證政策執(zhí)行的靈活性，這個時(shí)間跨度需要盡量縮小，可以通過其它領(lǐng)域的獲利轉(zhuǎn)讓，保證資方的受益權(quán)。同時(shí)，政府必須保留對這些設(shè)施的政策干預(yù)能力，以制約企業(yè)的盈利沖動，避免出現(xiàn)侵犯社會公益的狀況。BOT模式在運(yùn)行中的困境很大程度上是人為因素所引致，企業(yè)投資大型基礎(chǔ)設(shè)施的獲益年限以及獲益方式必須經(jīng)過科學(xué)的測算，不能讓BOT模式成為某一團(tuán)體侵蝕公共資源的合法途徑。

公用事業(yè)民營化中的政府角色

顏昌武（中山大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

近年來，公用事業(yè)民營化的呼聲日漸高漲，并在一些地方得到了實(shí)踐。在實(shí)踐中，一些地方政府與民營企業(yè)還處于“摸著石頭過河”的初級階段，并因缺乏相應(yīng)的政策法規(guī)，雙方不時(shí)產(chǎn)生漩渦與回流。深圳梧桐山隧道事件就是一個典型例子。

就本案例而言，當(dāng)隧道公司謀取利益的行為損害了公共利益后，政府采取的方式是斥資修建深鹽第二通道，并承諾供市民免費(fèi)使用。表面看起來，這是非常值得歡呼雀躍的事。但我們需要深入事情的背后。梧桐山交通不暢的癥結(jié)到底何在？在市政府與隧道公司的口水戰(zhàn)中，如果隧道公司的說法能夠成立，即隧道交通堵塞的主要原因并不在于隧道的通行能力不足，那么，第二通道的修建“純粹是資源浪費(fèi)”。如果政府的說法能夠成立，即原隧道真的是不堪重負(fù)，那么，第二通道的規(guī)劃與修建則缺乏長遠(yuǎn)性，其免費(fèi)通行則缺乏公平性。

筆者以為，在公用事業(yè)民營化進(jìn)程中，政府一方面應(yīng)當(dāng)扮演好自己作為監(jiān)管者的角色，另一方面應(yīng)成為堅(jiān)守法治精神與商業(yè)信用的楷模。誠如南都社評所指，解梧桐山隧道之困，政府不是唯一答案。政府不能因噎廢食，更不能因此而反思到要將其他資本屏蔽其外的地步。如果隧道收費(fèi)的確高得離譜，原因也在于在當(dāng)初放棄了對企業(yè)的監(jiān)管責(zé)任。政府有責(zé)任解決收費(fèi)過高問題以促進(jìn)公共利益最大化，但更應(yīng)采取市場的手段，比如對過隧的公共汽車采取政府買單的形式予以免費(fèi)通行，比如對隧道公司給予靈活的稅收政策以降低其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。而因收費(fèi)導(dǎo)致的擁擠的問題，則可借鑒新加坡和香港的成功經(jīng)驗(yàn)，從技術(shù)上加以改進(jìn)。

政府帶頭遵守法律、誠實(shí)守信，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)必不可少的基石。由于開發(fā)商的投資回報(bào)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了正常資金運(yùn)作回報(bào)率，不少市民提出，企業(yè)開價(jià)是漫天要價(jià)，政府不能助長此種行為，而應(yīng)強(qiáng)制收回隧道，并給予企業(yè)以適當(dāng)補(bǔ)償。這樣企業(yè)并未遭受損失，也實(shí)現(xiàn)了公共利益的最大化。但企業(yè)逐利，天經(jīng)地義。更何況梧桐山隧道的經(jīng)營者獲得建設(shè)與收益權(quán)，通過的是合法的渠道，其特許經(jīng)營權(quán)是建立在以合同為基礎(chǔ)的政府承諾之上。雖然企業(yè)需顧及社會責(zé)任，但這只能是一種道德要求，不能成為強(qiáng)制手段的依據(jù)，政府能做的，只是通過政策引導(dǎo)和激勵企業(yè)追求社會責(zé)任。對社會而言，政府奉行法治精神與商業(yè)原則，其價(jià)值是不可估量的，一旦政府法治精神與商業(yè)信用缺失，整個社會的交易環(huán)境就不堪想象。深圳市政府選擇了遵守合約，即使守信的成本明顯超出了它所能承受的極限，但其做法無疑是值得嘉許的。