當前政府在經濟規制中的失位與越位問題研究

[摘要] 當前政府在經濟規制中的失位與越位問題是我國經濟建設中的突出問題，需要十分認真地研究。本文主要從當前政府經濟規制失位與越位的主要表現、原因及政府經濟規制的準確定位等三個方面來研究該問題。

[關鍵詞] 經濟規制 失位與越位 定位

一、當前政府經濟規制失位與越位的主要表現

1.壟斷性行業規制的失位與越位

所謂壟斷，一般不是由認為的限制而使由技術因素或獨特的經濟原因而形成的。它一般出現在公用事業、產業及運輸業，如公共交通、供水、供氣、通訊等。當前，我國政府對壟斷企業的壟斷行為規制不利。如：壟斷企業的價格同盟、價格歧視、交相收費、供應不足、低質量的產品和服務等。政府對自然壟斷行業的規制還出現“越位”，如招商引資，本是一項專業性強、要求嚴謹的經濟活動，是商業行為，屬于競爭性領域，應該交給商家按照商業規則和市場規律去做。而長期以來，我們總是把招商引資定位為政府親自去做的事。我國正努力的對特殊產業進行經濟性規制，但是，在某些受規制的市場上，消費者的權利還經常地受到侵害，并未出現明顯的改變，并且，國有企業的壟斷現象較嚴重，因此，國企改革勢在必行。

2.社會性規制的失位與越位

社會性規制是指，政府及其職能部門為保障國民的生命安全、文化教育等基本權利的實現，并達到保護環境和防止災害的目的，通過制定一系列的法律法規，對企業和個人等市場主體的活動進行強制性干預的行為。當前，我國社會性規制中存在問題嚴重，如政府主管部門往往注重前期的許可審批，而忽視后期的監督管理，從而導致一些企業忽視產品質量，給公眾的人身和財產安全問題帶來隱患。這都折射出我國社會性規制的失位。為此，一些政府部門打著“規范化”旗號，大搞“加強規制”，加大市場管理力度，新規定種種“許可證”、“上崗證”和“資格認定書”等，甚至有關部門已經在制訂家政服務資格考試，也就是說，保姆也需持證上崗。這些情況很明顯的反映了政府對產品和勞動力市場的過度規制，導致了規制的越位。

3.經濟規制制度的缺失

隨著當前我國市場經濟的不斷發展，我國政府在規制經濟的過程中，經濟制度的缺失日漸明顯，對于經濟改制中出現的急切需要解決的問題，如：下崗職工的安排、存留企業的職工只換進的保全、對改制中尋租問題的處理等，都缺乏相應的法律法規進行規制。另一方面來講，每年政府對國有企業大量的虧損補貼及政策優惠，對其進行扶持。同時，地方政府在缺乏資金上項目時，又經常向企業伸手，干預企業正常的生產經營活動，又體現了政府職能的越位，政企不分仍在管。

二、當前政府經濟規制失位與越位的原因分析

政府規制作為現代政府的治理職能之一，是政府對待市場失靈、社會問題等所采取的一種回應措施，是防止市場壟斷、解決外衣成本問題的需要，彌補信息不完全的需要，減少過度與惡性競爭的需要。它與市場經濟之間存在著相互制約的關系，是天平上的兩個重要砝碼，找到最佳的平衡點才能充分發揮二者的作用。

1.當前我國的政府規制不是嚴格市場經濟條件下的政府規制

當前我國正處于計劃經濟向市場經濟的轉軌時期，市場經濟發展還不完善，還處于初級階段，發展程度低且不平衡，市場運行的規則尚不健規范，市場經濟所需要的環境尚未培養起來。我國目前大部分的“政府規制”實際上還停留在原來計劃體制下政府管理經濟的模式中，這種夾生的政府規制模式與完全市場經濟條件下的規制模式，從實質到運作都有著相當大的距離，因此我國的“政府規制”中尚存在很多問題。

2.政府職能的轉變滯后沒有跟上市場經濟發展的步伐

市場經濟發展中出現的各種問題超乎人們的預期，在市場化的過程中，經濟主體走在經濟體制的前面，甚至可以左右政府以及某些市場。我國的市場經濟還不成熟，法律法規不健全，而經濟主體已經走在前面，為實現其自身利益，他們已經可以足夠“理性地”作為自身利益最大化的行為。這種經濟運行中出現的問題，很容易超出人們的預期，而政府職能的轉變跟不上瞬息萬變的市場經濟的發展，政府規制自然就會落于經濟運行的實際情況，出現規制的失位與越位。

3.我國政府行政人員經濟理論缺乏，對市場經濟建設缺乏經驗

從計劃經濟走出來的中國經濟體制，在市場體制下正在迅速的發育著，而相當數量的政府行政人員也是從計劃體制走過來的，其規制經濟學知識落后于市場本身的發展速度，并且在一段時間內帶有計劃經濟的影響。理論缺失，往往導致從一個極端到另一個極端，從純計劃體制到純市場體制，政府規制是一個漸進的過程，需要在實踐中不斷的探索，理論知識的豐富也需要一個過程。

三、政府經濟規制的準確定位

隨著當前我國市場經濟的不斷發展，政府在規制經濟中的缺陷不斷的暴露出來，政府職能“失位”、“越位”現象嚴重，成為了制約我國市場經濟發展的瓶頸。那么，如何限定政府規制經濟的范圍，加強政府規制改革，已成為當前政府改革中一個亟待解決的問題。

1.科學的界定政府的經濟職能內容，限定政府規制范圍

科學的界定政府的經濟職能是合理限定政府規制范圍的關鍵。改革開放以來，中國雖然一開始就提出政府經濟職能模式轉變問題，也進行了多次政府機構改革，但都沒有取得應有的成效，政府職能范圍過寬、過廣的問題依然存在，究其原因，就是沒有對政府的經濟職能范圍給予科學合理的界定。隨著經濟的發展，人們越來越認識到政府的行為應當是“有所為”、“有所不為”的，應該做到“到位而不越位”，才能充分發揮政府的作用。具體來講，就是做到“四個分開”，即政府職能和市場職能分開、政府職能和企業職能分開、政府職能和事業單位職能分開、政府職能和社會職能分開。按照“四個分開”的原則，弄清什么是“有所為”和什么是“有所不為”，什么叫“到位”和“越位”。

(1)要按照“四個分開”原則劃定“有所為”和“有所不為”的標準

一直以來，我們是按照政府應該做什么、可以做什么作為劃分政府“有所為”的標準。實際上，還應該按照市場、企業、事業單位、社會能夠做什么作為劃分政府“有所不為”的標準。凡是市場、企業、事業單位和社會能夠做的，應該放手讓市場、企業、事業單位和社會去做。在中國目前的階段，還不能做到凡是應該讓市場、企業、事業單位和社會做的就讓市場、企業、事業單位和社會做的程度。但是，凡是市場、企業、事業單位和社會能做的就讓它們做是可以做到的。

(2)要按照“四個分開”的原則劃定“到位”與“越位”的界限

中國政府職能缺位與越位的問題同時并存。政府職能越位表現在 ，政府不該管的還在管，如每年對國有企業大量的虧損補貼等過多的關懷，同時地方政府在缺乏資金上項目時，又經常向企業伸手，干預企業正常的生產經營活動。而長期以來，我們總是把招商引資定位為政府親自去做的事情。政府職能缺位表現在，許多該政府管的事卻又沒管。比如，沒有建立起一個完善、健全的社會保障體系，對教育的支出增長較少。此外，此次“非典”爆發暴露的公共衛生與防疫體系不夠健全的問題，等。這些從一定程度上說都是應該去管的，然而，政府卻沒有管好。

(3)根據“四個分開”的原則，具體界定政府經濟職能的范圍與領域

運用“四個分開”的標準衡量，可以將中國現階段政府經濟職能范圍上存在的問題歸納為“錯位”、“缺位”與“越位”三種情況。對于錯位需要轉變，對于缺位需要強化，對于越位則需要退出。

2.政府規制經濟內容的科學界定

要解決當前我國政府規制過程中存在的各種問題，科學的界定政府規制經濟的內容是關鍵。應主要從以下幾方面入手：

(1)市場進入規制

市場進入規制是指在一些市場失效產業中，為了防止資源配置低效或過度競爭，確保規模經濟效益、范圍經濟效益和提高經濟效率，政府機構通過批準和認可手段，對企業的市場進入(包括數量、質量、期限以及經營范圍等)進行限制。政府對市場實行進入規制的主要目的是為了克服自然壟斷，信息不對稱等帶來的弊病。實施市場進入規制的主要有以下兩類行業:一是自然壟斷行業，主要包括郵政、電力供應、城市給排水等公共事業以及電、航空、廣播、鐵路等產業。這些行業的產品和服務大多屬于公共物品，通常具有消費的公共性和規模經濟效益遞增等特點，因而由一家或少數幾家企業經營更有效率。控制進入這些行業的企業數量，維護這些行業的壟斷經營，可以避免不必要的重復投資，保證這些行業的商品和服務的有效供給，以防止壟斷企業利用其特殊地位牟取高額壟斷利潤。

另一類是信息不對稱行業。主要包括金融、證券、保險等。這些行業雖然是競爭性的，但由于信息的不對稱性，可能無法實現帕累托效率的資源分配。事實上，如果商品或服務的賣方掌握相對充足的信息，很有可能通過欺騙手段損害買方利益而增加自身利益。因此，政府應對此類企業的市場進入實行規制，通過許可、審批等手段對進入者自身的條件進行必要審查，防止條件不合格企業利用信息的不對稱進行欺詐，損害消費者的正當權益，或者倒閉破產，造成社會動蕩。

(2)價格(收費)規制

價格規制是經濟性規制的最重要項目，其主要內容包括:①對壟斷行業的價格規制。壟斷及自然壟斷行業的企業在追求其利潤最大化時，可能會以損害消費者及非壟斷行業的利益為代價，制定壟斷價格，從而影響資源的有效配置。因此，政府對壟斷行業須實行價格規制，確定壟斷企業產品或服務的價格。②對銀行、證券、保險等行業，政府必須進行價格規制，即對利率、保險費率、證券交易規則等進行一定的規制，以保護消費者利益，實現資源有效配置。③對不正當價格的規制，如對壟斷高價或價格傾銷行為的規制。④事業單位收費規制。政府實行收費規制，即按平均成本確定收費水平并嚴格監督執行，以防止出現亂收費的現象。

(3)數量、質量規制

數量規制主要包括政府對企業生產和供應的產品數量加以規制，對進、出口的商品數量加以規制等。在市場經濟中，政府對企業生產和供應的產品數量的規制一般僅限于少數物品，如武器裝備、政府實行壟斷經營的能源供應、運輸服務等。數量規制的一個重要方面是對有害物品生產和供應的規制。如，對煙草、烈性酒、有害出版物等;對進出口商品的數量實行規制，主要是為了保護國內的新興產業，調節國內市場的供求，提高資源配置效率;維護人們的安全和健康，提高人們的生活質量。

(4)提供服務規制

它主要是指政府要建立健全有關產品和服務的質量標準和不同的檔次體系，以保障消費者的權益。其主要手段有:第一，制定有關產品和服務的質量標準和質量規范制度，規定有關產品和服務所必須達到的最低限度的質量標準體系;第二，在有關產業中建立產品和服務的申報制度，只有達到一定質量標準的產品和服務才可能通過政府發放許可證或政府認可的方式在一定時期內獲準生產;第三，建立并強化對有關產業產品和服務質量的專門檢查和監督制度，實施對產品和服務質量的行政檢查和監督，以防止有關產品和服務的質量出現下降，或不合格的產品和服務進入市場。

(5)設備規制

它主要是指政府出于維護受規制產業產品或服務的質量、性能、規格，以及安全、外部性等方面因素的考慮，對有關生產設備和服務設備進行的以一定的標準體系和審核制度為基礎的規制。其主要手段包括:第一，制定有關生產設備和服務設施的標準體系，規定其質量、性能、規格、安全等方面的標準，以確保政府對有關產品和服務質量的有效控制:第二，建立關鍵設備的強制登記和審核制度，禁止將未能符合政府所頒標準的設備投入生產;第三，在有關產業中(如電力、供水、通訊等產業)統一有關重要設備的規格和性能標準。

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