構建四平市民營經濟發展軟環境對策研究

[摘要] 本文是在筆者大量調查研究的基礎上完成的，文中首先比較詳盡地分析了當前四平市民營經濟發展遇到的主要障礙，接著比較深入地剖析了對民營經濟發展的行政執法中存在的主要問題及原因，最后針對當前四平市民營經濟發展存在主要問題和主要障礙提出了一些具體的解決措施，試圖為構建四平市民營經濟發展的良好軟環境提供可供參考且具有操作性的意見和建議。

[關鍵詞] 構建 民營經濟 發展 軟環境 對策研究

一、 當前四平市民營經濟發展遇到的主要障礙

1.行政審批制度不健全，民營企業市場準入受限制

一是前置審批過多。過多的前置審批，無疑為新辦民營企業設置了許多關口，門檻過高，條件苛刻，無疑延緩新辦民營企業的入市速度。二是入市成本較高。有些部門的前置審批只注重收費，而忽視管理。有的行業辦理許可證收費高達1000元～2000元，年檢一次就要收幾百元，不合理的收費無形中加重了民營企業的負擔，限制了民營經濟的發展。三是入市行業受限。受計劃經濟及政策因素制約，電力、交通、環保，金融、教育、旅游、文體、衛生，轎車等領域缺少民營企業投資機會。

2.銀行貸款政策不完善，民營企業融資渠道不便利

融資困難已經成為制約我市民營經濟發展乃至四平市經濟發展的瓶頸。就民營企業自身而言，多數個體、私營企業資金短缺，致使一些好項目“胎死腹中”或中途擱淺。就金融機構本身而言，在貸款政策對民營企業存在歧視現象。有的以企業的所有制劃線。銀行不是依據貸款企業的擔保還款能力，而是看企業的“成份”，對民營企業給予歧視待遇。

3.政府稅費政策不規范，民營企業稅費不合理

除在稅收政策上存在著明顯的歧視外，“三亂”政策禁而不止。在政府對經濟管理的過程中，民營經濟成為一塊“肥肉”，行政部門以收費代管理、代指導的現象普遍存在。一是收費項目繁多。如，店面經濟，土地局要收改變土地使用費，房地局還要再收房屋租賃費。二是檢查罰款太多，形成“收費養人，養人收費”的怪圈。三是亂攤派，典型的是報刊訂閱。

根據我們調研，四平市民營經濟在發展過程中，除了上述政策、融資和稅費等主要障礙外，政府在對民營經濟的行政執法中也存在著諸多亟待解決的問題。

二、在對民營經濟發展的行政執法中存在的主要問題及原因

1.在對民營經濟發展的行政執法中存在的主要問題

缺乏依法行政觀念和服務意識，“官本位”思想嚴重。有的行政執法部門及其工作人員在對民營經濟的執法過程中，服務意識淡薄，服務態度很差，搞形式主義。很多民營企業家用認為現在有些執法機關和個別干部不是在為企業和經濟發展在服務，而是在折騰企業，禍害企業。關于保護和促進發展民營經濟的政策和法規不健全。政府某些職能部門在行政執法過程中，不同程度地存在著有法不依、無法可依和執法不公等現象。行政執法責任制度亟待健全。有的行政執法人員對行政執法責任制的認識還不端正，注重形式、做表面文章，只要大事管住、小事出點事沒關系，以罰代管、只罰不管。這嚴重侵犯民營企業的合法權益。

行政執法環境構建需要加快。在法律環境問題上，主要表現為立法工作相對滯后，雖然近年來，市委和市政府出臺了一些有關發展民營經濟的決定和決議，但至今四平市還有一部專門關于保護和促進民營經濟發展的地方性行政法規。在體制環境問題上，主要表現為管理體制不順，縱向看，國家、省、市和區層級立法、執法和處罰，令出多門；橫向看，基層執法部門和單位職責交叉、多重執法。在輿論環境問題上，主要表現為法律、法規的宣傳工作比較薄弱，不廣泛、不深入、不到位，遠不能入耳、入腦、入心。行政執法隊伍建設不盡如人意。執法人員素質參差不齊，突出表現在個別執法人員素質低，行為不規范。

行政執法監督機制不夠完善。行政執法都督制度的實施機制不完善，有的單位雇傭社會閑雜人員進行執法，使野蠻執法、收人情費等現象時有發生，這是對執法人員資格認證缺乏監督的最集中表現。行政執法社會監督形式較弱，很多單位雖然聘請的外部監督員，但是或是因其權力卻有限，或是其代表性不強，使其失去了原本的存在意義和價值；有的單位雖然設立了舉報獎勵制度，但因民營企業害怕行政機關或執法人員的打擊、報復，因此也沒有直到真正的群眾監督作用。

2.對民營經濟行政執法中存在上述問題的主要原因

行政執法人員對支持、保護和促進民營經濟發展的思想認識不到位，特別是相關領導重視不夠，沒有把保護、支持和促進民營經濟發展當作“富民強市”的重要舉措，沒有把優化民營經濟發展軟環境當作學習“三個代表”重要思想和貫徹黨的十六大及十六屆三中、四中全會精神的重要實踐，對依法行政是依法治國的核心和重點、行政執法是依法行政的關鍵環節、對高效和行政執法的重要性和必要性認識模糊。

部門權力利益化。有的政府職能部門各自為政，一是一些部門從小團體的本位利益出發，對政策“偷工減料、避重就輕”，極力維護部門利益，人為的滋生繁雜的辦事程序、較多的審批環節。把權力視為權威，將“權力”等于“利益”的觀念根深蒂固。二是缺乏政治意識、服務意識和責任意識，部門本位主義嚴重，議事、決策、執法從部門利益出發。特別是那些“三權在上”的部門以為自己手里有把錘子、看誰都是釘子，簡直成了“管、卡、要、拿”的“公共乞丐”。

行政執法程序不健全。在調查中，我們發現了在對民營經濟執法的過程中存在許多越權執法、越位執法、隨意執法，個體工商戶和私營企業主對此意見很大，反映強烈。有的部門領導允許下屬行政執法委托單位不經部門審批，就可送達行政處罰決定書，嚴重違反了有關規定。部分行政執法部門在行政執法過程中，還是搞“暗箱操作”。

行政執法主體多元化。目前，四平市的行政執法機關的設置，既有固定的常設機構，又有臨時的非常設機構；既有行政機關，又有事業單位、企業或政企合一的單位；既有頒布一部法律就要成立一支執法隊伍的慣常做法，也有不切實際地追求機構設置上的上下對口，導致執法機構上下重疊、執法隊伍陣容龐大，形成了行政執法主體多元化的局面，從而導致對民營經濟的行政執法中多層執法、重復執法，甚至違法行政。

執法人員的整體素質不高。有的錄用人員把關不嚴，上崗后培訓不夠。缺乏競爭與淘汰機制，缺乏必要的專業知識，很多人對現行有關保護和促進民營經濟發展的法律、法規和政策掌握不全、不準，缺乏職業道德，雖然了解法律內容，但執法動機違背法律精神，在執法中企求個不正當利益，造成處理案件定性不準，適用法律依據不當。

行政執法監督不力。行政執法監督的法律和規章制度缺乏可操作性；行政執法監督機構多為內部機構，獨立監督力度較差；執政執法監督及違法處理過程中經常遇到外界的干擾；執政執法監督中的外部監督員，或是權力有限，或代表性不強，或是獎懲不到位。

通過調查研究，筆者認為，四平市奔小康必須首先要解決“民生”、“民有”問題，國有經濟發展雖然也能強市，但只有民營經濟大發展才能富民。這就要求我們針對當前四平市民營經濟發展的實際，結合“富民強市”和振興東北老工業基地的戰略部署，分析四平市民營經濟在發展中遇到的上述觀念、體制、法律、法規和政策等軟環境問題，并找出癥結和解決問題的根本出路，為新時期四平市民營經濟發展提供良好的法律、法規及政策保障。

三、政府要為民營經濟發展營造良好的軟環境

1.解放思想，創新觀念

思想解放程度決定地方民營經濟發展速度和規模。經過深入考察和廣泛調研，筆者認為，首先要從各級黨政領導班子抓起，從踐行“三個代表”重要思想，堅持社會主義初級階段基本經濟制度，實施振興東北老工業基地戰略，實現社會經濟大發展和新跨越的高度去認識大力發展四平市非公有制經濟的戰略地位和重要作用；從擴大就業門路，支持國有企業改革，加大投資，啟動內需，“富民強市”和依法治國的高度來認識營造良好的民營發展環境的緊迫性。

2.加強立法，依法行政

四平市應該根據憲法修正案中對民營經濟作為社會主義市場經濟的重要組成部分的肯定，按照市場經濟和加入WTO的新要求，該廢止的要堅決廢止，該修改的要盡快修改，逐步完善法律、法規和規章。應為此開展專門的立法調研，根據系統性、科學性、公平性原則，制定專門的立法計劃，由人大，政府共同協調實施，盡快出臺一些具有前瞻性的法律法規，才能符合和促進現代民營經濟的發展，才能使全市各級行政執法機關及其工作人員，在對民營經濟執法時就要做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，要嚴格依據以上法律、法規的程序、內容、要求進行執法，切實支持、保護和促進四平市民營經濟的發展，營造我市民營經濟大發展的良好的法律、法規環境。

3.深化改革，提高素質

領導干部加強學習，提高認識。認真學習黨的十六大和十六屆三中、四中全會中中關于大力發展非公有制經濟的重要論述，要站在踐行“三個代表”重要思想和全面建設小康社會的高度去認識發展民營經濟的地位和作用。提高執法人員素質，加強培訓。嚴格按照省里下發的《吉林省行政執法人員資格培訓實施方案》對系統內的執法人員要進行經常性的培訓、考核，不斷充實執法知識，提高執法水平。設立競爭淘汰制度，減員增效，將辦事效率作為評定執法水平的重要標準，努力建設高效的執法隊伍。

4.轉變職能，強化服務

要創造公平的競爭條件。在審批技改、自營進出口權、高新技術、風險投資等項目的貸貼息、擔保等問題上要一視同仁，對民營經濟，實現國民待遇。要樹立“領導就是服務”的觀念。優質高效的服務是最好的投資環境，可產生強磁場效應，吸引老百姓投資興業。正如著名經濟學家吳敬璉所說：“對個體私營企業管理，政府基本的一條還是多提供服務，少干涉經營。”積極開辟民營經濟服務的綠色通道。給予民營經濟以真正的國民待遇。由相應的法律和制度保障，依法保護合法的私有財產，并由政法、公安、國防等承擔職能。實質是保護公民的合法利益，以利于形成長遠的穩定的社會和制度預期。

5.政務公開，強化監督

為促進民營經濟的發展，各級政府應大力推行政務公開。具體公開的內容主要包括：涉及民營經濟發展的一般性法律、法規和規章制度要公開；涉及民營經濟發展的政府機關職責要公開；涉及民營經濟發展的行政管理過程要公開；涉及民營經濟發展的行政結果要公開；涉及民營經濟發展的監督和責任追究措施要公開。在政務公開的基礎上，進一步加強對行政執法的監督，置政府于法律、社會的監督之下，規范政府行為，提高依法行政的能力和水平，提高政府效能。

6.發展中介，提供服務

政府要盡快出臺相關的政策和法規，積極發展社會中介組織，創建社會服務體系。因為，在民營企業中絕大多數是中小企業，他們勢單力薄，屬于弱勢群體。政府的重要責任就是組織社會力量，為他們創造專業化的服務體系。鼓勵發展中介組織。開展創業輔導，投資咨詢，管理診斷等中介服務；發展培訓中心，技術市場，人才市場和信息服務；建立和完善財務代理、稅務代理、金融代理服務。為民營中小企業產前，產中，產后的服務體系，在市場準入，信息共享，技術援助，人才開發和資金融通等方面提供卓有成效的服務。積極完善行業協會，建立制度、完善機制。利用互聯網的現代化的信息工具，搭建民營經濟發展的信息平臺和服務平臺。

總之，全市各級黨政機關及其工作人員要進一步解放思想、創新觀念、與時俱進，緊緊抓住黨中央、國務院關于振興東北老工業基地的歷史機遇，把發展民營經濟作為“富民強市”的重點工程來抓，把改善民營經濟發展軟環境作為關鍵性的戰役來打，這要求我們通過法律法規有力保護、政府政策積極引導、職能部門熱情服務和社會各界的大力支持，努力營造和建構四平市民營經濟迅猛發展一流軟環境。

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