構(gòu)建四平市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境對(duì)策研究

[摘要] 本文是在筆者大量調(diào)查研究的基礎(chǔ)上完成的，文中首先比較詳盡地分析了當(dāng)前四平市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到的主要障礙，接著比較深入地剖析了對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政執(zhí)法中存在的主要問(wèn)題及原因，最后針對(duì)當(dāng)前四平市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在主要問(wèn)題和主要障礙提出了一些具體的解決措施，試圖為構(gòu)建四平市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良好軟環(huán)境提供可供參考且具有操作性的意見(jiàn)和建議。

[關(guān)鍵詞] 構(gòu)建 民營(yíng)經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 軟環(huán)境 對(duì)策研究

一、 當(dāng)前四平市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遇到的主要障礙

1.行政審批制度不健全，民營(yíng)企業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入受限制

一是前置審批過(guò)多。過(guò)多的前置審批，無(wú)疑為新辦民營(yíng)企業(yè)設(shè)置了許多關(guān)口，門(mén)檻過(guò)高，條件苛刻，無(wú)疑延緩新辦民營(yíng)企業(yè)的入市速度。二是入市成本較高。有些部門(mén)的前置審批只注重收費(fèi)，而忽視管理。有的行業(yè)辦理許可證收費(fèi)高達(dá)1000元～2000元，年檢一次就要收幾百元，不合理的收費(fèi)無(wú)形中加重了民營(yíng)企業(yè)的負(fù)擔(dān)，限制了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。三是入市行業(yè)受限。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)及政策因素制約，電力、交通、環(huán)保，金融、教育、旅游、文體、衛(wèi)生，轎車(chē)等領(lǐng)域缺少民營(yíng)企業(yè)投資機(jī)會(huì)。

2.銀行貸款政策不完善，民營(yíng)企業(yè)融資渠道不便利

融資困難已經(jīng)成為制約我市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至四平市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。就民營(yíng)企業(yè)自身而言，多數(shù)個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)資金短缺，致使一些好項(xiàng)目“胎死腹中”或中途擱淺。就金融機(jī)構(gòu)本身而言，在貸款政策對(duì)民營(yíng)企業(yè)存在歧視現(xiàn)象。有的以企業(yè)的所有制劃線。銀行不是依據(jù)貸款企業(yè)的擔(dān)保還款能力，而是看企業(yè)的“成份”，對(duì)民營(yíng)企業(yè)給予歧視待遇。

3.政府稅費(fèi)政策不規(guī)范，民營(yíng)企業(yè)稅費(fèi)不合理

除在稅收政策上存在著明顯的歧視外，“三亂”政策禁而不止。在政府對(duì)經(jīng)濟(jì)管理的過(guò)程中，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)成為一塊“肥肉”，行政部門(mén)以收費(fèi)代管理、代指導(dǎo)的現(xiàn)象普遍存在。一是收費(fèi)項(xiàng)目繁多。如，店面經(jīng)濟(jì)，土地局要收改變土地使用費(fèi)，房地局還要再收房屋租賃費(fèi)。二是檢查罰款太多，形成“收費(fèi)養(yǎng)人，養(yǎng)人收費(fèi)”的怪圈。三是亂攤派，典型的是報(bào)刊訂閱。

根據(jù)我們調(diào)研，四平市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過(guò)程中，除了上述政策、融資和稅費(fèi)等主要障礙外，政府在對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的行政執(zhí)法中也存在著諸多亟待解決的問(wèn)題。

二、在對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政執(zhí)法中存在的主要問(wèn)題及原因

1.在對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政執(zhí)法中存在的主要問(wèn)題

缺乏依法行政觀念和服務(wù)意識(shí)，“官本位”思想嚴(yán)重。有的行政執(zhí)法部門(mén)及其工作人員在對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的執(zhí)法過(guò)程中，服務(wù)意識(shí)淡薄，服務(wù)態(tài)度很差，搞形式主義。很多民營(yíng)企業(yè)家用認(rèn)為現(xiàn)在有些執(zhí)法機(jī)關(guān)和個(gè)別干部不是在為企業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展在服務(wù)，而是在折騰企業(yè)，禍害企業(yè)。關(guān)于保護(hù)和促進(jìn)發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的政策和法規(guī)不健全。政府某些職能部門(mén)在行政執(zhí)法過(guò)程中，不同程度地存在著有法不依、無(wú)法可依和執(zhí)法不公等現(xiàn)象。行政執(zhí)法責(zé)任制度亟待健全。有的行政執(zhí)法人員對(duì)行政執(zhí)法責(zé)任制的認(rèn)識(shí)還不端正，注重形式、做表面文章，只要大事管住、小事出點(diǎn)事沒(méi)關(guān)系，以罰代管、只罰不管。這嚴(yán)重侵犯民營(yíng)企業(yè)的合法權(quán)益。

行政執(zhí)法環(huán)境構(gòu)建需要加快。在法律環(huán)境問(wèn)題上，主要表現(xiàn)為立法工作相對(duì)滯后，雖然近年來(lái)，市委和市政府出臺(tái)了一些有關(guān)發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的決定和決議，但至今四平市還有一部專(zhuān)門(mén)關(guān)于保護(hù)和促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方性行政法規(guī)。在體制環(huán)境問(wèn)題上，主要表現(xiàn)為管理體制不順，縱向看，國(guó)家、省、市和區(qū)層級(jí)立法、執(zhí)法和處罰，令出多門(mén)；橫向看，基層執(zhí)法部門(mén)和單位職責(zé)交叉、多重執(zhí)法。在輿論環(huán)境問(wèn)題上，主要表現(xiàn)為法律、法規(guī)的宣傳工作比較薄弱，不廣泛、不深入、不到位，遠(yuǎn)不能入耳、入腦、入心。行政執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)不盡如人意。執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊，突出表現(xiàn)在個(gè)別執(zhí)法人員素質(zhì)低，行為不規(guī)范。

行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不夠完善。行政執(zhí)法都督制度的實(shí)施機(jī)制不完善，有的單位雇傭社會(huì)閑雜人員進(jìn)行執(zhí)法，使野蠻執(zhí)法、收人情費(fèi)等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這是對(duì)執(zhí)法人員資格認(rèn)證缺乏監(jiān)督的最集中表現(xiàn)。行政執(zhí)法社會(huì)監(jiān)督形式較弱，很多單位雖然聘請(qǐng)的外部監(jiān)督員，但是或是因其權(quán)力卻有限，或是其代表性不強(qiáng)，使其失去了原本的存在意義和價(jià)值；有的單位雖然設(shè)立了舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度，但因民營(yíng)企業(yè)害怕行政機(jī)關(guān)或執(zhí)法人員的打擊、報(bào)復(fù)，因此也沒(méi)有直到真正的群眾監(jiān)督作用。

2.對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)行政執(zhí)法中存在上述問(wèn)題的主要原因

行政執(zhí)法人員對(duì)支持、保護(hù)和促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的思想認(rèn)識(shí)不到位，特別是相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)重視不夠，沒(méi)有把保護(hù)、支持和促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)作“富民強(qiáng)市”的重要舉措，沒(méi)有把優(yōu)化民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境當(dāng)作學(xué)習(xí)“三個(gè)代表”重要思想和貫徹黨的十六大及十六屆三中、四中全會(huì)精神的重要實(shí)踐，對(duì)依法行政是依法治國(guó)的核心和重點(diǎn)、行政執(zhí)法是依法行政的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、對(duì)高效和行政執(zhí)法的重要性和必要性認(rèn)識(shí)模糊。

部門(mén)權(quán)力利益化。有的政府職能部門(mén)各自為政，一是一些部門(mén)從小團(tuán)體的本位利益出發(fā)，對(duì)政策“偷工減料、避重就輕”，極力維護(hù)部門(mén)利益，人為的滋生繁雜的辦事程序、較多的審批環(huán)節(jié)。把權(quán)力視為權(quán)威，將“權(quán)力”等于“利益”的觀念根深蒂固。二是缺乏政治意識(shí)、服務(wù)意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，部門(mén)本位主義嚴(yán)重，議事、決策、執(zhí)法從部門(mén)利益出發(fā)。特別是那些“三權(quán)在上”的部門(mén)以為自己手里有把錘子、看誰(shuí)都是釘子，簡(jiǎn)直成了“管、卡、要、拿”的“公共乞丐”。

行政執(zhí)法程序不健全。在調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)了在對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法的過(guò)程中存在許多越權(quán)執(zhí)法、越位執(zhí)法、隨意執(zhí)法，個(gè)體工商戶和私營(yíng)企業(yè)主對(duì)此意見(jiàn)很大，反映強(qiáng)烈。有的部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)允許下屬行政執(zhí)法委托單位不經(jīng)部門(mén)審批，就可送達(dá)行政處罰決定書(shū)，嚴(yán)重違反了有關(guān)規(guī)定。部分行政執(zhí)法部門(mén)在行政執(zhí)法過(guò)程中，還是搞“暗箱操作”。

行政執(zhí)法主體多元化。目前，四平市的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的設(shè)置，既有固定的常設(shè)機(jī)構(gòu)，又有臨時(shí)的非常設(shè)機(jī)構(gòu)；既有行政機(jī)關(guān)，又有事業(yè)單位、企業(yè)或政企合一的單位；既有頒布一部法律就要成立一支執(zhí)法隊(duì)伍的慣常做法，也有不切實(shí)際地追求機(jī)構(gòu)設(shè)置上的上下對(duì)口，導(dǎo)致執(zhí)法機(jī)構(gòu)上下重疊、執(zhí)法隊(duì)伍陣容龐大，形成了行政執(zhí)法主體多元化的局面，從而導(dǎo)致對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的行政執(zhí)法中多層執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法，甚至違法行政。

執(zhí)法人員的整體素質(zhì)不高。有的錄用人員把關(guān)不嚴(yán)，上崗后培訓(xùn)不夠。缺乏競(jìng)爭(zhēng)與淘汰機(jī)制，缺乏必要的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，很多人對(duì)現(xiàn)行有關(guān)保護(hù)和促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律、法規(guī)和政策掌握不全、不準(zhǔn)，缺乏職業(yè)道德，雖然了解法律內(nèi)容，但執(zhí)法動(dòng)機(jī)違背法律精神，在執(zhí)法中企求個(gè)不正當(dāng)利益，造成處理案件定性不準(zhǔn)，適用法律依據(jù)不當(dāng)。

行政執(zhí)法監(jiān)督不力。行政執(zhí)法監(jiān)督的法律和規(guī)章制度缺乏可操作性；行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)多為內(nèi)部機(jī)構(gòu)，獨(dú)立監(jiān)督力度較差；執(zhí)政執(zhí)法監(jiān)督及違法處理過(guò)程中經(jīng)常遇到外界的干擾；執(zhí)政執(zhí)法監(jiān)督中的外部監(jiān)督員，或是權(quán)力有限，或代表性不強(qiáng)，或是獎(jiǎng)懲不到位。

通過(guò)調(diào)查研究，筆者認(rèn)為，四平市奔小康必須首先要解決“民生”、“民有”問(wèn)題，國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然也能強(qiáng)市，但只有民營(yíng)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展才能富民。這就要求我們針對(duì)當(dāng)前四平市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，結(jié)合“富民強(qiáng)市”和振興東北老工業(yè)基地的戰(zhàn)略部署，分析四平市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在發(fā)展中遇到的上述觀念、體制、法律、法規(guī)和政策等軟環(huán)境問(wèn)題，并找出癥結(jié)和解決問(wèn)題的根本出路，為新時(shí)期四平市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的法律、法規(guī)及政策保障。

三、政府要為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造良好的軟環(huán)境

1.解放思想，創(chuàng)新觀念

思想解放程度決定地方民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和規(guī)模。經(jīng)過(guò)深入考察和廣泛調(diào)研，筆者認(rèn)為，首先要從各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子抓起，從踐行“三個(gè)代表”重要思想，堅(jiān)持社會(huì)主義初級(jí)階段基本經(jīng)濟(jì)制度，實(shí)施振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展和新跨越的高度去認(rèn)識(shí)大力發(fā)展四平市非公有制經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略地位和重要作用；從擴(kuò)大就業(yè)門(mén)路，支持國(guó)有企業(yè)改革，加大投資，啟動(dòng)內(nèi)需，“富民強(qiáng)市”和依法治國(guó)的高度來(lái)認(rèn)識(shí)營(yíng)造良好的民營(yíng)發(fā)展環(huán)境的緊迫性。

2.加強(qiáng)立法，依法行政

四平市應(yīng)該根據(jù)憲法修正案中對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分的肯定，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和加入WTO的新要求，該廢止的要堅(jiān)決廢止，該修改的要盡快修改，逐步完善法律、法規(guī)和規(guī)章。應(yīng)為此開(kāi)展專(zhuān)門(mén)的立法調(diào)研，根據(jù)系統(tǒng)性、科學(xué)性、公平性原則，制定專(zhuān)門(mén)的立法計(jì)劃，由人大，政府共同協(xié)調(diào)實(shí)施，盡快出臺(tái)一些具有前瞻性的法律法規(guī)，才能符合和促進(jìn)現(xiàn)代民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，才能使全市各級(jí)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員，在對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)執(zhí)法時(shí)就要做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，要嚴(yán)格依據(jù)以上法律、法規(guī)的程序、內(nèi)容、要求進(jìn)行執(zhí)法，切實(shí)支持、保護(hù)和促進(jìn)四平市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，營(yíng)造我市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展的良好的法律、法規(guī)環(huán)境。

3.深化改革，提高素質(zhì)

領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高認(rèn)識(shí)。認(rèn)真學(xué)習(xí)黨的十六大和十六屆三中、四中全會(huì)中中關(guān)于大力發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的重要論述，要站在踐行“三個(gè)代表”重要思想和全面建設(shè)小康社會(huì)的高度去認(rèn)識(shí)發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的地位和作用。提高執(zhí)法人員素質(zhì)，加強(qiáng)培訓(xùn)。嚴(yán)格按照省里下發(fā)的《吉林省行政執(zhí)法人員資格培訓(xùn)實(shí)施方案》對(duì)系統(tǒng)內(nèi)的執(zhí)法人員要進(jìn)行經(jīng)常性的培訓(xùn)、考核，不斷充實(shí)執(zhí)法知識(shí)，提高執(zhí)法水平。設(shè)立競(jìng)爭(zhēng)淘汰制度，減員增效，將辦事效率作為評(píng)定執(zhí)法水平的重要標(biāo)準(zhǔn)，努力建設(shè)高效的執(zhí)法隊(duì)伍。

4.轉(zhuǎn)變職能，強(qiáng)化服務(wù)

要?jiǎng)?chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)條件。在審批技改、自營(yíng)進(jìn)出口權(quán)、高新技術(shù)、風(fēng)險(xiǎn)投資等項(xiàng)目的貸貼息、擔(dān)保等問(wèn)題上要一視同仁，對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)民待遇。要樹(shù)立“領(lǐng)導(dǎo)就是服務(wù)”的觀念。優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)是最好的投資環(huán)境，可產(chǎn)生強(qiáng)磁場(chǎng)效應(yīng)，吸引老百姓投資興業(yè)。正如著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉所說(shuō)：“對(duì)個(gè)體私營(yíng)企業(yè)管理，政府基本的一條還是多提供服務(wù)，少干涉經(jīng)營(yíng)。”積極開(kāi)辟民營(yíng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)的綠色通道。給予民營(yíng)經(jīng)濟(jì)以真正的國(guó)民待遇。由相應(yīng)的法律和制度保障，依法保護(hù)合法的私有財(cái)產(chǎn)，并由政法、公安、國(guó)防等承擔(dān)職能。實(shí)質(zhì)是保護(hù)公民的合法利益，以利于形成長(zhǎng)遠(yuǎn)的穩(wěn)定的社會(huì)和制度預(yù)期。

5.政務(wù)公開(kāi)，強(qiáng)化監(jiān)督

為促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各級(jí)政府應(yīng)大力推行政務(wù)公開(kāi)。具體公開(kāi)的內(nèi)容主要包括：涉及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般性法律、法規(guī)和規(guī)章制度要公開(kāi)；涉及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府機(jī)關(guān)職責(zé)要公開(kāi)；涉及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政管理過(guò)程要公開(kāi)；涉及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行政結(jié)果要公開(kāi)；涉及民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的監(jiān)督和責(zé)任追究措施要公開(kāi)。在政務(wù)公開(kāi)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法的監(jiān)督，置政府于法律、社會(huì)的監(jiān)督之下，規(guī)范政府行為，提高依法行政的能力和水平，提高政府效能。

6.發(fā)展中介，提供服務(wù)

政府要盡快出臺(tái)相關(guān)的政策和法規(guī)，積極發(fā)展社會(huì)中介組織，創(chuàng)建社會(huì)服務(wù)體系。因?yàn)椋诿駹I(yíng)企業(yè)中絕大多數(shù)是中小企業(yè)，他們勢(shì)單力薄，屬于弱勢(shì)群體。政府的重要責(zé)任就是組織社會(huì)力量，為他們創(chuàng)造專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)體系。鼓勵(lì)發(fā)展中介組織。開(kāi)展創(chuàng)業(yè)輔導(dǎo)，投資咨詢，管理診斷等中介服務(wù)；發(fā)展培訓(xùn)中心，技術(shù)市場(chǎng)，人才市場(chǎng)和信息服務(wù)；建立和完善財(cái)務(wù)代理、稅務(wù)代理、金融代理服務(wù)。為民營(yíng)中小企業(yè)產(chǎn)前，產(chǎn)中，產(chǎn)后的服務(wù)體系，在市場(chǎng)準(zhǔn)入，信息共享，技術(shù)援助，人才開(kāi)發(fā)和資金融通等方面提供卓有成效的服務(wù)。積極完善行業(yè)協(xié)會(huì)，建立制度、完善機(jī)制。利用互聯(lián)網(wǎng)的現(xiàn)代化的信息工具，搭建民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的信息平臺(tái)和服務(wù)平臺(tái)。

總之，全市各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及其工作人員要進(jìn)一步解放思想、創(chuàng)新觀念、與時(shí)俱進(jìn)，緊緊抓住黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于振興東北老工業(yè)基地的歷史機(jī)遇，把發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)作為“富民強(qiáng)市”的重點(diǎn)工程來(lái)抓，把改善民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境作為關(guān)鍵性的戰(zhàn)役來(lái)打，這要求我們通過(guò)法律法規(guī)有力保護(hù)、政府政策積極引導(dǎo)、職能部門(mén)熱情服務(wù)和社會(huì)各界的大力支持，努力營(yíng)造和建構(gòu)四平市民營(yíng)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展一流軟環(huán)境。

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