加強(qiáng)完善農(nóng)村公共物品供給的思考

[摘要] 社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是我國現(xiàn)代化的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從一定意義上說，社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)過程就是農(nóng)村公共物品供給效率的改善及供給結(jié)構(gòu)的優(yōu)化過程。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村公共物品供給總量不足、供給結(jié)構(gòu)失衡、供給效率低下等突出問題，在分析農(nóng)村公共產(chǎn)品短缺成因和政府改革后面臨的挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)上，要求政府既能夠承擔(dān)農(nóng)村公共物品的供給責(zé)任，又能夠理清在公共物品供給中政府與鄉(xiāng)村自組織的關(guān)系，加大公共財(cái)政對(duì)農(nóng)村的支持力度、科學(xué)劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)、建立農(nóng)村公共產(chǎn)品的公共選擇機(jī)制、健全農(nóng)村公共物品決策機(jī)制、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給方式多元化，從而提高農(nóng)村公共物品的供給效率。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村 農(nóng)民 公共物品 政府

新農(nóng)村建設(shè)的重點(diǎn)是農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施，也可以說大部分是公共物品，公共物品的多寡是新農(nóng)村建設(shè)的一個(gè)象征，隨著農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)改革的不斷深入，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)農(nóng)村公共物品的依賴程度不斷增強(qiáng)，農(nóng)民對(duì)農(nóng)村公共物品的需求亦日益增加，加快提高農(nóng)村公共物品的供給水平與效率成為推進(jìn)“新農(nóng)村建設(shè)”正確的政策選擇。

一、我國農(nóng)村公共物品供給缺失的現(xiàn)狀

長期以來，由于我國實(shí)行城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)管理制度，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的公共物品城市由政府一手“包辦”，而農(nóng)村則由農(nóng)民自己“埋單”，致使農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，公共物品匱乏，已經(jīng)嚴(yán)重制約著農(nóng)村生活質(zhì)量的提高和新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，盡管改革開放以來農(nóng)村公共物品供給有了明顯改善，但仍滯后于現(xiàn)代公共物品的供給、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求。

1.農(nóng)村義務(wù)教育供給的缺失

義務(wù)教育是國家提供給國民的，法律規(guī)定每個(gè)公民都享有的東西，它以國家財(cái)政為保障，所以它屬于公共物品的范疇，按理說它平均的分配給每個(gè)公民，但遺憾的是，長期以來，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，教育資源的分配不是“雪中送炭”而是“錦上添花”，城鄉(xiāng)教育資源分布差距大，教育不公平的問題未能有效解決。特別在義務(wù)教育投入上，城鄉(xiāng)間存在明顯差距。城市義務(wù)教育由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)，農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“以縣為主”的管理體制，中央政府象踢皮球一樣，把義務(wù)教育的擔(dān)子推給了地方政府，尤其是基層政府。在我國目前的義務(wù)教育的投入中，78%左右由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)，9%左右由財(cái)政負(fù)擔(dān)，11%左右由省地負(fù)擔(dān)，而中央負(fù)擔(dān)2%左右，在縣鄉(xiāng)財(cái)政普遍困難的情況下，大部分農(nóng)村教育供給不足。

2.農(nóng)村醫(yī)療公共衛(wèi)生形勢嚴(yán)峻

20世紀(jì)80年代以后，隨著農(nóng)村合作醫(yī)療的解體和醫(yī)療衛(wèi)生體制逐步市場化，使得農(nóng)民失去了基本的醫(yī)療保障，幾乎完全變成了自費(fèi)醫(yī)療，但是國家仍把70%的公共衛(wèi)生資源投放在城市，使農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)雪上加霜，廣大農(nóng)民缺醫(yī)少藥，醫(yī)療衛(wèi)生條件不斷惡化，形勢變的越來越來嚴(yán)峻。

針對(duì)上述情況，2003年我國啟動(dòng)了新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作，截至2006年6月30日，全國開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)的縣（市、區(qū)）達(dá)到1399個(gè)，比2005年底的678個(gè)增加了1倍多，已占全國總縣（市、區(qū)）數(shù)40%的目標(biāo)；覆蓋農(nóng)業(yè)人口4.95億，占全國農(nóng)業(yè)人口的55.8%；參加合作醫(yī)療的人口３.96億，占全國農(nóng)業(yè)人口的44.7%，參合率達(dá)到80.1%.其中，北京、上海、江蘇、浙江、廣東、5省（市）合作醫(yī)療已經(jīng)覆蓋所有的縣（市、區(qū)）。但是，新型農(nóng)村合作醫(yī)療雖然覆蓋了絕大部分農(nóng)民，在解決農(nóng)民看病難、看病貴發(fā)揮了一定的積極作用，但新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度配套運(yùn)行的醫(yī)療救助制度發(fā)展滯后，保障水平低，其籌資水平僅為年人均58元，還遠(yuǎn)不及城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)人均74元的月籌資水平。從具體的實(shí)施的情況看，其受益面窄，報(bào)銷率低，不能從根本上解決農(nóng)村居民因病致貧、因病反貧的問題。

3.農(nóng)村社會(huì)保障制度水平低下

我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，有70%的居民住在農(nóng)村。但是，農(nóng)村社會(huì)保障始終處于中國社會(huì)保障的邊緣，有相當(dāng)一部分社會(huì)保障的內(nèi)容將農(nóng)民排除在保障體制之外。由于長期不重視農(nóng)村社會(huì)保障，城鄉(xiāng)社會(huì)保障資源分配嚴(yán)重失衡，農(nóng)村社保幾近空白。從全國社會(huì)保障費(fèi)用支出的情況看，占總?cè)丝?0%的農(nóng)民，只享有社會(huì)保障支出的10%左右而占總?cè)丝?0%的城市居民卻占到社會(huì)保障費(fèi)用的90%，從人均社會(huì)保障費(fèi)用來看，城市居民失農(nóng)民的20倍以上。目前，我國農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋率只有3%，參加養(yǎng)老保障德農(nóng)民只占農(nóng)村人口的9.6%，而且農(nóng)民的這些保障，無論在保障項(xiàng)目、保障內(nèi)容和保障水平上，都根本無法與城鎮(zhèn)居民所獲得的“單位保障制”的保障相提并論。

4.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善

目前，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后與城市，根據(jù)本人對(duì)沿海某地區(qū)欠發(fā)達(dá)與貧困兩類隨即抽取幾個(gè)村的調(diào)查（調(diào)查人數(shù)為1079人），認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)村最突出的矛盾與問題是：基礎(chǔ)設(shè)施供給短缺的占84.27%，農(nóng)村金融發(fā)展滯后的占3.10%，土地糾紛的占5.71%，干群關(guān)系緊張的占4.80%，其他的占2.12%。

目前絕大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)供水、供電條件差，不少地方?jīng)]有自來水，供電不足，電壓不穩(wěn)，且電費(fèi)較高，電視信號(hào)弱，制約了農(nóng)村對(duì)家用電器的消費(fèi)；鄉(xiāng)村道路交通條件差，通常是“晴通雨阻，商品流通困難，運(yùn)輸成本高；據(jù)報(bào)道，全國約三分之二的農(nóng)村水利設(shè)施年久失修，設(shè)備老化，帶病運(yùn)轉(zhuǎn)，技術(shù)落后，新增基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目不多，抗御自然災(zāi)害的能力不強(qiáng)，因?yàn)槿彼雇恋貟伝模刻斐燥埲允寝r(nóng)村基本生產(chǎn)不可避免的。

二、完善農(nóng)村公共物品有效供給的措施

箍桶理論表明，最短的木條決定水桶盛水的程度，根據(jù)上述農(nóng)村公共物品供缺失的原因，結(jié)合我國實(shí)際國情，提出以下幾點(diǎn)措施，希望能補(bǔ)上這塊最短的木條。

1.堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化政策導(dǎo)向，均衡城鄉(xiāng)公共物品的供給

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)村穩(wěn)定是整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，農(nóng)民問題始終是我國革命、建設(shè)、改革的根本問題。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，通過改革和發(fā)展給農(nóng)民以更多的公平待遇，使他們享受到公共財(cái)政提供的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)，由此縮小城鄉(xiāng)在公共物品供給方面的差距，以實(shí)現(xiàn)公共物品分配均等化。

不論是城市公共物品，還是農(nóng)村公共物品，都是保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、健康運(yùn)行和發(fā)展的公共措施，所以政府必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化的政策導(dǎo)向，調(diào)整公共支出政策，改變重城市輕農(nóng)村的支出政策，加大對(duì)農(nóng)村公共物品的有效供給，實(shí)行均衡的城鄉(xiāng)公共物品供給制度，盡快消除以傳統(tǒng)戶籍管理制度為主的各種體制障礙，消除限制農(nóng)村剩余勞動(dòng)力流動(dòng)的各種壁壘，消除對(duì)農(nóng)民進(jìn)城的各種歧視政策，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)公共資源的順暢流轉(zhuǎn)和優(yōu)化配置。

2.重塑政府職能，明確界定各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村公共物品供給的責(zé)任

1970年，韓國掀起了以“勤勉、自助、合作”為宗旨的鄉(xiāng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)，即新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)，其基本理念是把傳統(tǒng)落后的鄉(xiāng)村變成現(xiàn)代進(jìn)步的希望之鄉(xiāng)。主要內(nèi)容包括：改善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施；提高農(nóng)民生活質(zhì)量；加大國家各項(xiàng)配套政策的力度等，通過20多年的努力，“新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)”已經(jīng)取得了令人矚目的成果，韓國國民的整體素質(zhì)大幅提高，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)起飛，城鄉(xiāng)發(fā)展的差距大為縮小。要提高中國鄉(xiāng)村治理水平，建設(shè)好社會(huì)主義新農(nóng)村，應(yīng)該找到一個(gè)突破口，即農(nóng)村公共物品的有效供給。對(duì)韓國新農(nóng)村運(yùn)動(dòng)的組織形式和運(yùn)作方式我們可以借鑒其相關(guān)經(jīng)驗(yàn)：重塑政府職能，明確界定各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村公共物品供給的職責(zé)范圍，同時(shí)，啟動(dòng)和規(guī)范中央政府對(duì)地方政府、地方政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共物品供給的責(zé)任問責(zé)制，重新調(diào)整中央與地方、省與市、市與縣、縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的行政分配關(guān)系。統(tǒng)一事權(quán)和財(cái)權(quán)，遵循“誰派任務(wù)誰出錢”的原則，不能讓下級(jí)政府既受累又出錢，以保證政府的合法性。

3.建立農(nóng)村公共物品供給主體多元化機(jī)制，鼓勵(lì)民間資本參與（或者 創(chuàng)新農(nóng)村公共物品供給機(jī)制）

眾所周知，不論哪級(jí)政府提供公共物品，都需要資金的支持，針對(duì)目前國家財(cái)力尚補(bǔ)十分雄厚前提下，單方面地依靠政府力量，想要在短期內(nèi)使農(nóng)村公共物品供給得到很大改善，是很難實(shí)現(xiàn)的，必須借助“外力”。這要求充分利用民間資本，拓寬公共物品籌資渠道，打破政府對(duì)公共物品的壟斷狀態(tài)，鼓勵(lì)民間資本和社會(huì)力量參與到農(nóng)村公共物品的供給中來，建構(gòu)政府—市場—社會(huì)“三位一體”的公共物品供給多元化格局，這樣可以緩解政府單一主體的財(cái)政壓力，提高政府工作效率，增加公共物品的數(shù)量，進(jìn)一步滿足農(nóng)民對(duì)公共物品多樣性、高質(zhì)量的需求。

4.推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共物品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變

公共物品與私人物品相比有三個(gè)特殊性：即效用的不可分割性、消費(fèi)的非競爭性、收益的非排他性。繆勒認(rèn)為“公共物品的特殊性構(gòu)成了集體選擇存在的理由”。遺憾的是，我國農(nóng)村公共物品供給不是市場決策的結(jié)果，而是政治決策的結(jié)果，個(gè)人對(duì)公共物品的需求和偏好，不是通過價(jià)格機(jī)制傳導(dǎo)的，而是通過政治程序轉(zhuǎn)化為集體行動(dòng)的。這導(dǎo)致了公共物品供給效率低下，要改變現(xiàn)狀，必須摒棄政府包辦公共物品供給的做法，引入人民的需求表達(dá)機(jī)制，把農(nóng)民的利益放在第一位，通過民主機(jī)制匯總農(nóng)民對(duì)公共物品的需求和偏好，將農(nóng)村公共物品的決策權(quán)還于農(nóng)民。推進(jìn)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，約束公共物品供給主體的行為，改革現(xiàn)行“自上而下”的農(nóng)村公共物品供給的決策體制，由“供給主導(dǎo)型”轉(zhuǎn)向“需求主導(dǎo)型”，真正反映農(nóng)民意愿和偏好，提高供給有效性，以優(yōu)化農(nóng)村公共物品供給結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)決策程序“自下而上”的體制。