加強完善農村公共物品供給的思考

[摘要] 社會主義新農村建設是我國現代化的一個關鍵環節，從一定意義上說，社會主義新農村的建設過程就是農村公共物品供給效率的改善及供給結構的優化過程。針對當前農村公共物品供給總量不足、供給結構失衡、供給效率低下等突出問題，在分析農村公共產品短缺成因和政府改革后面臨的挑戰的基礎上，要求政府既能夠承擔農村公共物品的供給責任，又能夠理清在公共物品供給中政府與鄉村自組織的關系，加大公共財政對農村的支持力度、科學劃分各級政府的財權和事權、建立農村公共產品的公共選擇機制、健全農村公共物品決策機制、實現農村公共物品供給方式多元化，從而提高農村公共物品的供給效率。

[關鍵詞] 農村 農民 公共物品 政府

新農村建設的重點是農村的基礎設施，也可以說大部分是公共物品，公共物品的多寡是新農村建設的一個象征，隨著農村市場經濟改革的不斷深入，農村經濟的發展對農村公共物品的依賴程度不斷增強，農民對農村公共物品的需求亦日益增加，加快提高農村公共物品的供給水平與效率成為推進“新農村建設”正確的政策選擇。

一、我國農村公共物品供給缺失的現狀

長期以來，由于我國實行城鄉二元經濟管理制度，社會經濟發展所需的公共物品城市由政府一手“包辦”，而農村則由農民自己“埋單”，致使農村社會事業發展滯后，公共物品匱乏，已經嚴重制約著農村生活質量的提高和新農村建設的進一步發展，盡管改革開放以來農村公共物品供給有了明顯改善，但仍滯后于現代公共物品的供給、城鄉統籌發展和社會主義新農村建設的要求。

1.農村義務教育供給的缺失

義務教育是國家提供給國民的，法律規定每個公民都享有的東西，它以國家財政為保障，所以它屬于公共物品的范疇，按理說它平均的分配給每個公民，但遺憾的是，長期以來，農村教育經費投入嚴重不足，教育資源的分配不是“雪中送炭”而是“錦上添花”，城鄉教育資源分布差距大，教育不公平的問題未能有效解決。特別在義務教育投入上，城鄉間存在明顯差距。城市義務教育由國家財政負擔，農村義務教育實行“以縣為主”的管理體制，中央政府象踢皮球一樣，把義務教育的擔子推給了地方政府，尤其是基層政府。在我國目前的義務教育的投入中，78%左右由鄉鎮負擔，9%左右由財政負擔，11%左右由省地負擔，而中央負擔2%左右，在縣鄉財政普遍困難的情況下，大部分農村教育供給不足。

2.農村醫療公共衛生形勢嚴峻

20世紀80年代以后，隨著農村合作醫療的解體和醫療衛生體制逐步市場化，使得農民失去了基本的醫療保障，幾乎完全變成了自費醫療，但是國家仍把70%的公共衛生資源投放在城市，使農村地區醫療衛生事業雪上加霜，廣大農民缺醫少藥，醫療衛生條件不斷惡化，形勢變的越來越來嚴峻。

針對上述情況，2003年我國啟動了新型農村合作醫療試點工作，截至2006年6月30日，全國開展新型農村合作醫療試點的縣（市、區）達到1399個，比2005年底的678個增加了1倍多，已占全國總縣（市、區）數40%的目標；覆蓋農業人口4.95億，占全國農業人口的55.8%；參加合作醫療的人口３.96億，占全國農業人口的44.7%，參合率達到80.1%.其中，北京、上海、江蘇、浙江、廣東、5省（市）合作醫療已經覆蓋所有的縣（市、區）。但是，新型農村合作醫療雖然覆蓋了絕大部分農民，在解決農民看病難、看病貴發揮了一定的積極作用，但新型農村合作醫療制度配套運行的醫療救助制度發展滯后，保障水平低，其籌資水平僅為年人均58元，還遠不及城鎮職工醫療保險人均74元的月籌資水平。從具體的實施的情況看，其受益面窄，報銷率低，不能從根本上解決農村居民因病致貧、因病反貧的問題。

3.農村社會保障制度水平低下

我國是一個農業大國，有70%的居民住在農村。但是，農村社會保障始終處于中國社會保障的邊緣，有相當一部分社會保障的內容將農民排除在保障體制之外。由于長期不重視農村社會保障，城鄉社會保障資源分配嚴重失衡，農村社保幾近空白。從全國社會保障費用支出的情況看，占總人口70%的農民，只享有社會保障支出的10%左右而占總人口30%的城市居民卻占到社會保障費用的90%，從人均社會保障費用來看，城市居民失農民的20倍以上。目前，我國農村社會保障覆蓋率只有3%，參加養老保障德農民只占農村人口的9.6%，而且農民的這些保障，無論在保障項目、保障內容和保障水平上，都根本無法與城鎮居民所獲得的“單位保障制”的保障相提并論。

4.農村基礎設施建設不完善

目前，農村基礎設施建設遠遠落后與城市，根據本人對沿海某地區欠發達與貧困兩類隨即抽取幾個村的調查（調查人數為1079人），認為當前農村最突出的矛盾與問題是：基礎設施供給短缺的占84.27%，農村金融發展滯后的占3.10%，土地糾紛的占5.71%，干群關系緊張的占4.80%，其他的占2.12%。

目前絕大多數農村地區供水、供電條件差，不少地方沒有自來水，供電不足，電壓不穩，且電費較高，電視信號弱，制約了農村對家用電器的消費；鄉村道路交通條件差，通常是“晴通雨阻，商品流通困難，運輸成本高；據報道，全國約三分之二的農村水利設施年久失修，設備老化，帶病運轉，技術落后，新增基礎設施項目不多，抗御自然災害的能力不強，因為缺水而使土地拋荒，靠天吃飯仍是農村基本生產不可避免的。

二、完善農村公共物品有效供給的措施

箍桶理論表明，最短的木條決定水桶盛水的程度，根據上述農村公共物品供缺失的原因，結合我國實際國情，提出以下幾點措施，希望能補上這塊最短的木條。

1.堅持城鄉一體化政策導向，均衡城鄉公共物品的供給

農業是國民經濟的基礎，農村穩定是整個社會穩定的基礎，農民問題始終是我國革命、建設、改革的根本問題。以科學發展觀為指導，統籌城鄉發展，通過改革和發展給農民以更多的公平待遇，使他們享受到公共財政提供的基礎設施建設和服務，由此縮小城鄉在公共物品供給方面的差距，以實現公共物品分配均等化。

不論是城市公共物品，還是農村公共物品，都是保證社會經濟穩定、健康運行和發展的公共措施，所以政府必須堅持城鄉一體化的政策導向，調整公共支出政策，改變重城市輕農村的支出政策，加大對農村公共物品的有效供給，實行均衡的城鄉公共物品供給制度，盡快消除以傳統戶籍管理制度為主的各種體制障礙，消除限制農村剩余勞動力流動的各種壁壘，消除對農民進城的各種歧視政策，只有這樣才能實現公共資源的順暢流轉和優化配置。

2.重塑政府職能，明確界定各級政府對農村公共物品供給的責任

1970年，韓國掀起了以“勤勉、自助、合作”為宗旨的鄉村建設運動，即新農村運動，其基本理念是把傳統落后的鄉村變成現代進步的希望之鄉。主要內容包括：改善農村的基礎設施；提高農民生活質量；加大國家各項配套政策的力度等，通過20多年的努力，“新農村運動”已經取得了令人矚目的成果，韓國國民的整體素質大幅提高，實現了經濟起飛，城鄉發展的差距大為縮小。要提高中國鄉村治理水平，建設好社會主義新農村，應該找到一個突破口，即農村公共物品的有效供給。對韓國新農村運動的組織形式和運作方式我們可以借鑒其相關經驗：重塑政府職能，明確界定各級政府對農村公共物品供給的職責范圍，同時，啟動和規范中央政府對地方政府、地方政府對鄉鎮政府的公共物品供給的責任問責制，重新調整中央與地方、省與市、市與縣、縣與鄉鎮之間的行政分配關系。統一事權和財權，遵循“誰派任務誰出錢”的原則，不能讓下級政府既受累又出錢，以保證政府的合法性。

3.建立農村公共物品供給主體多元化機制，鼓勵民間資本參與（或者 創新農村公共物品供給機制）

眾所周知，不論哪級政府提供公共物品，都需要資金的支持，針對目前國家財力尚補十分雄厚前提下，單方面地依靠政府力量，想要在短期內使農村公共物品供給得到很大改善，是很難實現的，必須借助“外力”。這要求充分利用民間資本，拓寬公共物品籌資渠道，打破政府對公共物品的壟斷狀態，鼓勵民間資本和社會力量參與到農村公共物品的供給中來，建構政府—市場—社會“三位一體”的公共物品供給多元化格局，這樣可以緩解政府單一主體的財政壓力，提高政府工作效率，增加公共物品的數量，進一步滿足農民對公共物品多樣性、高質量的需求。

4.推進農村基層民主制度，實現農村公共物品供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”轉變

公共物品與私人物品相比有三個特殊性：即效用的不可分割性、消費的非競爭性、收益的非排他性。繆勒認為“公共物品的特殊性構成了集體選擇存在的理由”。遺憾的是，我國農村公共物品供給不是市場決策的結果，而是政治決策的結果，個人對公共物品的需求和偏好，不是通過價格機制傳導的，而是通過政治程序轉化為集體行動的。這導致了公共物品供給效率低下，要改變現狀，必須摒棄政府包辦公共物品供給的做法，引入人民的需求表達機制，把農民的利益放在第一位，通過民主機制匯總農民對公共物品的需求和偏好，將農村公共物品的決策權還于農民。推進農村基層民主制度建設，約束公共物品供給主體的行為，改革現行“自上而下”的農村公共物品供給的決策體制，由“供給主導型”轉向“需求主導型”，真正反映農民意愿和偏好，提高供給有效性，以優化農村公共物品供給結構，實現決策程序“自下而上”的體制。