新型農村集體經濟經營中面臨的問題及對策研究

摘 要：新型農村集體經濟是推動共同富裕、整合農村資源的重要抓手。本文通過對東莞、珠海、清遠、韶關、惠州等地的田野調查，總結了廣東新型農村集體經濟經營中呈現的總體特征和有效經營模式，分析了經營中存在的堵點問題，并提出政策建議。結果發現新型農村集體經濟存在村級組織統籌功能弱、經營收入來源較為單一、扶持政策落地成效不足、經營管理人才缺失、三資監管能力有待提升的問題，需從村級組織統籌、經營收入來源、扶持政策設計、人才隊伍建設、集體資產監管、利益聯結機制等方面進行強化。

關鍵詞：新型農村集體經濟；現狀；問題；對策

中圖分類號：F305

文獻標識碼：A

文章編號：1008-2697（2024）05-0010-07

一、引言

傳統的農村集體經濟雙層經營模式面臨著“統分困局”，難以實現平衡發展^[1]。隨著鄉村振興戰略的深入實施，新型農村集體經濟逐漸成為推動共同富裕、整合農村資源的重要抓手^[2]。相較于傳統的農村集體經濟，新型農村集體經濟的發展在堅持家庭聯產承包責任制的基礎上，更加注重“統一經營權”的落實，并積極探索多種有效的實現形式。全國范圍內推進的農村集體產權制度改革工作，為發展壯大新型農村集體經濟奠定了堅實基礎^[3]。根據農業農村部數據，截至2023年底，全國農村集體經濟的資產總額已達到9.14萬億元，其中經營性資產4.04萬億元，村級確認了9.2億人農村集體經濟組織成員身份。各地依托自身資源稟賦，因地制宜地探索了多種市場經營路徑。然而，新型農村集體經濟在實際經營過程中仍面臨市場主體地位不健全、經營能力不足、物質資本和人力資本匱乏、發展途徑有待拓寬等多重困境。自中共十九大以來，我國頒布了一系列法律、政策為新型農村集體經濟的發展目標、發展原則及發展路徑提供了明確的依據和指導，2023年中央一號文件更進一步就發展新型農村集體經濟作出重要部署。在此背景下，如何構建有效的經營模式以及如何為新型農村集體經濟提供有效扶持，成為當前亟待解決的重要命題。

學界針對新型農村集體經濟經營的發展路徑、現實困境及對策建議進行了詳細的論述。一是在經營發展路徑方面，學者們根據農村集體經濟“收支結構”的差異化變遷，揭示了農村集體經濟組織私有化、國家化和空殼化三種發展趨勢^[4]。同時，也可根據資源條件的利用及聯結情況，將新型農村集體經濟的發展路徑劃分為產業發展型、為農服務型、資產租賃型、資源開發型四種，這四種路徑分別對應著村集體統一經營、土地股份合作制、成員股份合作制、聯合社會資本的混合所有制的實現形式^[5]。在實踐中，各地農村集體經濟組織根據自身的資源條件，積極探索并形成了不同的發展模式，如工業化模式、后發優勢模式和集腋成裘模式^[6]。此外，根據經營形態的差異，新型農村集體經濟的發展模式還可被總結為區域性服務聯盟的姜堰模式、工業產業發展為基礎的永聯模式、抱團發展與互助合作的吳中模式、與國有資本混合經營的江寧模式等多種類型^[7]。隨著研究的不斷深入，有些學者則從社企關系、產業領域、發展路徑、產權結構、收益風險、發展評價等多個維度，全面概括了新型農村集體經濟發展模式之間的差異。例如，張克俊和付宗平^[8]將其歸納為盤活資源資產模式、多元產業融合發展模式、提供社會化服務模式、勞務經濟發展模式、跨村組聯合抱團發展模式、承接外來要素參與發展模式等多種類型。而孔祥智等^[9]根據新型農村集體經濟發展依靠因素不同，將其分為內源式發展和外源式發展兩大類。同時，也有學者依據發展資金和資源的來源，將其分為外生型、合作型和內生型三種類型^[10]。還有學者根據驅動因素組合與作用機制的不同，將其劃分為市場導向型、產業發展型、資源開發型和生產服務型四種發展模式^[11]。二是在經營發展困境方面，新型農村集體經濟在經營過程中主要面臨著集體經濟組織成員財產權能完善及農村集體經濟增收的現實難題。部分學者從產權制度改革^[12-14]、法律修訂等宏觀視角出發，深入分析了困境產生的內外原因及解決路徑；同時，也有部分學者根據具體的經營維度，從微觀視角提出了解決堵點問題的方法^[12，15]。三是在對策建議方面，學者們普遍認為，從地方政府角度來看，可以通過發揮黨建引領作用^[9]、深化農村集體產權制度改革^[5]、健全三資監督管理體系^[8]、實行稅收優惠政策^[9]等措施給予政策支持；而從新型農村集體經濟組織的角度來看，則需要進一步強化其市場主體地位^[13]、完善內部考核管理制度^[8]、降低公共支出成本^[3]、構建共贏的利益分享機制^[9]。

面對新時期發展環境、制度條件的深刻變化，新型農村集體經濟呈現出動態演變、與時俱進的發展形態。世界農村合作經濟發展及我國各地農村集體經濟發展實踐表明，堅持以集體所有制為基礎，因地制宜地探索出適合的規模經營模式，是解決新型農村集體經濟發展不平衡與內生動力不足問題的必然選擇。本文基于東莞、珠海、清遠、韶關、惠州等地的田野調查數據及案例，總結了新型農村集體經濟經營發展現狀，分析了經營中存在的堵點問題，提出了推進新型農村集體經濟發展的政策建議。

二、新型農村集體經濟經營發展現狀

（一）新型農村集體經濟發展的總體特征

一是收入水平不斷提升。從2018年至2022年，全國農村集體經濟的總收入實現了從4912.0億元到6711.39億元的顯著增長，增幅達到36.63%，年均增長率穩定在8.27%。其中經營收入與財政補助收入是兩類最主要的收入來源，具體而言，2022年這兩類收入分別占總收入的37.64%和23.04%。盡管投資收益產生的收入增速迅猛，五年來幾近翻了兩番，但由于其起點相對較低，2022年的規模也僅為335.11億元，占總收入的比例為4.49%，有研究表明，當前大多數農村集體經濟的投資能力尚存局限，且在一定程度上存在盲目投資的現象^[6]。值得注意的是無經營收益

根據統計口徑，經營收益指農村集體經濟組織經營收入、發包及上交收入及投資收益之和，減去經營支出和管理費用后的差額；其計算方法為：經營收入+發包及上交收入+投資收益-經營支出-管理費用=集體經營收益。數據來源：《中國農村經營管理統計年報（2020-2022年）。

的村莊比例從2021年的21.11%微增到2022年的22.20%，說明仍有約兩成的農村集體經濟缺乏內在的“造血”功能。

二是黨建引領能力持續增強。增加黨員在農村集體經濟組織中的職數，提升黨組織對集體經濟組織的領導力。落實黨組織先知、先議制度，進一步優化了農村集體經濟組織議事決策流程。厘清村組權責邊界，完善考核評價機制。實施終身責任追究制度，加強對集體經濟組織干部的監管。通過鎮鎮協作、村村聯合、結對幫扶等方式實現共同發展，廣泛動員黨員干部、鄉賢、志愿者以及各類社會組織等社會力量參與基層治理，激活集體經濟治理活力。

三是村級集體經濟統籌能力顯著增強。鑒于在農村集體經濟內部存在組強村弱的情況，推動組級集體經濟以協議方式將土地使用權賦予村級集體經濟，強化村級集體經濟對村內部集體資產的統籌使用與保底收益，建立村級集體經濟組織的牽頭統籌機制。部分地區在村級集體經濟財務獨立核算前提下，將小組賬目納入村級財務核算，實行分村建賬、單獨核算、統一管理，強化村級對組級集體資產和財務的監管。通過推動集體經濟將經營收益用于村日常辦公、社區福利事業、鄉村振興建設等方面，提升村級集體經濟組織在鄉村治理中的作用。

四是區鎮管理能力顯著提升。構建了完善的區鎮村三級統籌管理協調體系，通過集體資產交易前置審核工作，增強了區鎮級審核把關的作用。以信息化、智能化為手段推動集體資產交易管理規范化，開發網上交易平臺，降低了資產交易風險。區一級也在完善集體經營性建設用地入市審批、交易流程，探索對農村集體經濟土地開發的管理機制。在機構設置上，完善鎮級農資機構設置，加強對農村集體經濟發展的指導和服務。

五是市場化運營能力不斷增強。農村集體經濟不斷推進市場運營組織改革，以提升市場化運營能力，涉農鎮街設立以公司制為主要組織形式的“強鎮富村”市場主體，引導集體經濟組織參股公司，完善市場化運營機制，獲得股份分紅收入。在具體的產業、文旅項目上，單獨或多個農村集體經濟組織聯合成立項目公司，引入社會資本，運用現代企業制度管理運營集體資產，拓展集體資產增值增收渠道。在發展產業上，農村集體經濟也在提升物業管理、資產投資和特色產業培育上靶向發力，提升市場競爭力。

（二）新型農村集體經濟經營的有效模式

集體經營是在村莊、國家、市場共同塑造的制度結構與社會場域中進行資源配置、生產協作、社會交往與收益分配的一種經濟活動。村集體依托自身所擁有的有效資產稟賦（包括經營性資產和資源性資產），積極開展生產經營活動^[5-6，16]。它們以行政村或自然村為基本單元，統籌集體資源內部積累以及政府推動和資本帶動的外部扶持等驅動要素，展現出集體經營在實踐中的適應性與活力。從鄉村振興視角看，農村集體經濟通過經營集體資產，獲得可持續的收入是其助力鄉村振興的重要方式，本文對新型農村集體經濟發展模式的討論主要基于其從事經營活動獲得收益的有效實現模式，結合自身產業基礎、經營能力等稟賦條件，圍繞其經營主體、經營模式、主要特征、收益情況、適配地區這五個關鍵維度，將廣東省新型農村集體經濟的發展模式歸納為物業租賃型、休閑觀光型、產業帶動型、土地流轉型、項目帶動型、飛地抱團型共六種類型，具體見表1。

三、新型農村集體經濟經營發展面臨的堵點問題

（一）村級組織統籌功能較弱

一是村級集體經濟組織的統籌功能較為薄弱。目前，按照行政村和自然村的劃分，存在村和組兩級集體經濟組織，這種制度賦予組級集體經濟組織市場化運營中的自主性，但同時也普遍存在著村級集體經濟組織掌握的土地、經營性資產等資源不多的現象，弱化了村級層面的統籌作用，不利于實現規模經營。二是在農村集體經濟組織與村委會之間，界限劃分不清，尚不能完全實現“政經分離”。村級選舉之后，農村集體經濟組織在村級經濟活動中發揮的作用越來越大，但部分地區仍然存在村民委員會代行農村集體經濟組織職能的現象，特別是行政性事務與公共事務和公益事業難以明確區分的領域。有些地方的農村集體經濟組織與村民委員會的職責界定不清，沒有實現兩者的分賬管理、分賬使用。

（二）經營收入來源較為單一

一是主要收入來源的后續增長動力不足。傳統的土地、物業租賃是農村集體經濟收入的主要來源。然而，土地資源發包的合約期限相對較長，收入在合約期內相對穩定但價格也相對較低，由于未充分考慮租金遞增或者對租金遞增速率估計不足，這部分收入短期難以實現顯著增長。資產投資收益增長較快，然而受限于村民對資金穩健性的要求，農村集體經濟投資年回報率的要求較高且剛性兌付，加之缺乏專業的投資人才以及資金不能流出地級市等限制條件，可供投資的項目較為有限。隨著經濟發展的周期性波動，已經投資的項目也存在風險防控不足的問題。二是收入與支出主體存在錯位現象。不少行政村集體經濟基礎相對較弱，缺乏產業支撐和初始資金積累。隨著經濟社會的發展，村一級的集體經濟在基建、環衛、治安、教育、養老等公共服務方面的開支不斷增長，導致其公共負擔日益加重，這種情況擠占了集體經濟再發展的“本金”。三是農村集體經濟面臨收入內生增長能力的缺失問題。隨著土地征收的不斷推進，農村集體經濟手中的資源日益減少，部分村組在資源換資金后未能建立新的收入渠道，有些小組甚至選擇將征地拆遷款全部分配給村民，導致村集體失去了再生產的“本金”。農村集體經濟成立的專業合作社、土地股份合作社、自營公司的數量不多，產業化程度不高，產業鏈條延伸不足，缺乏有實力的龍頭企業，后續營收增長乏力。農村集體經濟參股項目不在本村，對本村的產業帶動帶動不強。

（三）扶持政策落地成效不足

一是扶持政策耦合性有待提升。盡管各地政府對發展農村集體經濟的扶持加強，但從實際效果看，出臺的政策文件間缺乏必要的耦合性，頂層協同機制缺失，這導致在推動農村集體經濟高質量發展的過程中，存在“法規斷層”和“政策梗塞”的現象。二是在涉及項目、用地、稅費減免等關鍵問題上，政策態度不夠鮮明。按照目前的農村集體建設用地的流轉、入市、宅基地管理等政策規定，盤活利用現存的農村閑置土地面臨一定難度。同時，部分新形勢下需要引導的產業發展事項并未納入獎補范圍，對近年實踐中形成的鎮村資金項目統籌、村企融資租賃等有效做法，政策中缺少“鼓勵”“支持”等明確表述。三是上級幫扶資金未能有效轉化為推動集體經濟發展的內生動力。農村集體經濟投資的部分產業項目前期缺乏充分的市場調研與盈利預測，導致項目難以達到預期收益。這使得幫扶單位更傾向于投資基礎設施項目，然而這些項目很難持續產生經濟效益，后續的使用與維護等社會公共服務支出反而加重了集體經濟的負擔。四是區鎮村三級管理機制有待進一步完善。部分地區鎮一級對村組部分事務的管理，存在統得過死、標準偏低、導向不明等問題，這制約了村組主觀能動性的發揮。

（四）經營管理人才缺失

一是目前農村集體經濟干部的經營能力不足。許多經濟基礎薄弱的集體經濟在實際運行中缺乏獨立的運作機構與專業人員配置，現有的干部缺乏發展產業和項目經營的專業知識和積極性，經營管理能力有限，在資產投資和投資風險防控上尤為明顯。農村基層干部職責繁重，既要承擔政府下達的公共管理事務，又要負責政策宣傳與社會管理任務，導致他們缺乏足夠精力與積極性去深入研究如何壯大集體經濟。二是現有農村地區缺乏勞動力儲備。農村青年勞動力大量外流，使得集體經濟缺乏擅長經營、管理能力強、市場開發能力突出的復合型人才，致富帶頭人、新型職業農民、農村電商人才、專業技術人才均顯得不足。三是新型集體經濟組織在人才引進與留用機制上存在明顯不足，經濟激勵措施不明確，難以吸引并留住能力出眾的職業經理人、專業技術人才。

（五）三資監管能力有待提升

一是農村集體經濟組織對集體資產管理存在明顯不足。許多農村集體經濟組織自身缺乏對集體資產進行管理的動力和機制，集體經濟組織監事會的監督作用、組織的章程流于形式，導致個別村干部侵占挪用集體資產、隨意處置資產、賤包賤租資源等問題屢見不鮮。二是上級管理部門對集體資產的監管機制不到位。目前對農村“三資”的跨部門管理導致信息交流不暢，不利于規范管理，鎮級集體資產管理力度有待加強，“三資”監管平臺系統的數據共享有待完善，農業部門對集體建設用地交易審核管理的專業度不足。三是部分集體資產仍面臨短期無法解決的歷史權益糾紛問題。部分土地早年已流轉，相關合同不完善甚至存在爭議，這類土地的清查難度較大；一些早期合同存在瑕疵甚至違規，涉及多方利益較難整改。部分集體企業存在經營相關的合同文件缺失或不規范情況，導致利益主體、權益不明確。

四、政策建議

（一）強化村級集體組織統籌功能，提升市場化運作的能力

目前村級集體經濟組織統的功能較弱，阻礙了農村集體經濟的規模經濟效應。一是鼓勵通過村級集體經濟組織統籌管理組級集體經濟組織的資源資產，鼓勵村級集體經濟組織不斷提升土地托管能力，有效解決土地零散、碎片化的問題。二是突破地域限制，引導村級集體經濟組織聯合經營，支持“富鎮強村公司”壯大，因地制宜成立縣區級村級經濟聯盟有限公司。三是規范村級集體經濟組織建設，進一步完善農民集體經濟組織的章程，提升市場化運作機制，可以探索“1+N”的集體經濟組織模式，即在原有的集體經濟聯合社基礎上，成立專業合作社，負責具體的市場化運作職能，如勞務、置業、旅游等，從而健全內部治理和運行機制。四是用好集體經濟組織特別法人地位，支持有條件的集體經濟組織以獨立、合作、入股等多種形式設立公司法人，創新集體經濟市場化運行模式。

（二）拓寬經營收入來源，補齊產業經營中的短板

農村集體經濟的收入來源單一、經營性建設用地不足、產業居間服務能力弱是農村集體經濟經營中亟待解決的問題。一是穩健推進資本運營，鼓勵那些經濟實力和管理能力較強的農村集體經濟，通過設立下屬投資公司等方式，探索開展資本運營，參與城市開發、產業基建建設。二是改造現有農村集體經濟物業廠房。許多農村地區的物業廠房建造時間已超過20年，不能滿足現代農業種植和加工業的需要，應盡快完成升級改造。三是推動解決建設用地流轉困境，統籌集體內的建設用地指標，加快推動留用地的開發利用，完善建設用地農業、國土部門協同管理機制，細化集體經營性建設用地入市的具體操作措施。四是提升農村集體經濟的產業服務能力。鼓勵農村集體經濟積極參與建設農事服務中心、專業合作社，整合區域內農村勞動力資源，為農戶生產提供生產托管、產品運銷等居間服務。

（三）加強政策扶持，完善協調聯動機制

完善立法、財稅、金融等方面的政策扶持，健全市鎮村組統籌發展機制。一是加強建設用地支持，落實用地政策，解決集體項目用地供求矛盾。二是積極探索租稅聯動、稅收返還等優惠政策，并適度延長補貼租金、稅收優惠等政策的有效年限，同時做好財政資金的績效評價工作，支持鎮村集體經濟回購舊廠房、舊市場并進行升級改造，或參與城市建設的重點項目。三是重點加大對農村集體經濟的支持力度和村內企業、農戶的信用支持，鼓勵金融機構為村級集體經濟組織提供貸款利率優惠，鼓勵村集體經濟搭建與村民資金融合利用平臺。四是健全市鎮村組統籌發展機制，建立健全市、區、鎮、村四級工作責任體系，健全管理機構，加強政府各部門的統籌規劃，完善各部門協同運行機制。

（四）加強人才隊伍建設，提升經營管理水平

人才是新型農村集體經濟經營發展最缺乏的資源要素。一是著力提升現有人才隊伍的經營能力，加大人才培育力度，建立村干部、集體經濟組織業務骨干、理事、監事等定期培訓制度，通過對集體經濟經營者專項培育、學歷提升等手段，針對性地提高集體經濟運營干部發展產業、運營項目的能力。同時，鼓勵集體經濟經營者參與政府人才認定專項計劃。二是切實做好人才引進工作，選聘職業經理人以及企業管理、產業運營、電商營銷、投資理財等關鍵崗位的專業技術人才。可從返鄉大學生、退伍軍人、致富能人群體中，選拔出一批后備人才，以優化人才結構，增強隊伍活力。三是充分發揮幫扶院校、科研機構、國企單位、協會組織的作用，形成人才培育與人才幫扶的聯盟組織，積極探索不同性質的機構在農村集體經濟人才隊伍建設上的新機制。四是出臺相關的人才支持政策，建立鄉村能人引進、培養、使用、激勵機制，推動發展農村人力資源庫，完善薪酬體系，探索建立股權和期權激勵機制、社會經理人制度，建立人才容錯機制。

（五）規范集體資產監管，建設數字化管理平臺

產權清晰的集體資產是可持續經營的基礎。一是加強制度建設，完善集體資產運營規劃和章程，包括農村集體資產管理辦法和農村集體經濟組織管理相關規定。二是深化清產核資工作，開展“拼圖式”清產核資，從理順產權關系、化解基層矛盾、增加集體經濟收入等多維度開展清查，并深入探究問題資源爭議的前因后果，以解決長期以來集體資源底數不清、地塊面積不準等頑疾。三是推進村級財務室的規范化建設，推廣“組財村管”制度。四是推動集體資產“一張圖”建設，拓展交易平臺的功能，強化科技支撐，推動農村集體“三資”平臺、清產核資平臺、農村財務監管平臺之間的數據互聯互通，引入農村數字云圖系統，建立農村集體“三資”動態監管系統，實現集體資產信息化可視化管理。

（六）完善利益聯結機制，實現共同富裕

在利益分配的過程中要適當向農村集體經濟和村民傾斜。一是探索市、鎮、村三級聯合招商、利益共享的機制，以及保底運營、以投代補、贏利共享等多樣化的合作方式，保障村集體在產業發展中的收益。二是建立緊密的利益聯結機制，通過完善股份分紅、利潤返還、就業帶動、服務帶動等多種利益聯結方式，實現多方共贏。三是統籌考慮差異化的利益訴求，創新股權分紅模式，并健全土地增值收益分配制度。同時，建立股東權益保障機制，提升農村集體經濟組織股份（份額）管理系統的數字化水平，充分調動集體經濟成員的的積極性，使其深度參與到運營中來，實現共同富裕。

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（責任編輯：楚 霞）

Research on the Problems and Countermeasures Faced in the Operation of New Rural Collective Economy

LI Tian-cheng1， MENG Fan-cun2

（1.Guangdong Research Center for Rural Policy，South China Agricultural University， Guangzhou 510642;

2.School of Public Health， Shantou University， Shantou 515063）

Abstract：

The new rural collective economy is an important lever for promoting common prosperity and integrating rural resources. This article summarizes the overall characteristics and effective management models of Guangdong's new rural collective economy through field investigations in Dongguan， Zhuhai， Qingyuan， Shaoguan， Huizhou and other places. It analyzes the bottlenecks in management and proposes policy recommendations. The results showed that the new rural collective economy has problems such as weak overall planning function of village level organizations， relatively single sources of operating income， insufficient effectiveness of support policies， lack of management talents， and the need to improve the ability of three capital supervision. It is necessary to strengthen the overall planning of village level organizations， sources of operating income， design of support policies， construction of talent teams， supervision of collective assets， and mechanisms for linking interests.

Key words：

New rural collective economy; Present situation; Problem; Countermeasure