農村財政體制扁平化改革

由現代的五級財政向三級財政的轉變是當前財政體制新的方向，其核心則是相應的政府行政體制改革。

關鍵詞：扁平化 省直轄縣 鄉財縣管

新中國成立初期，我國執行與中央、省、縣、鄉四級行政體制相匹配的四級財政體制。少數地區實行市領導縣的體制。1958年，“人民公社化”運動展開，鄉鎮級財政被取消，農村實行統收統支的政策，基礎設施和各項事業所需資金都是通過依靠上級財政拔款和集體積累來解決。1958年，市領導縣的體制逐漸擴大，經過多年發展，市級行政體制和市級財政體制基本形成。1983年，撤銷人民公社建立鄉政府，隨之建立鄉鎮財政。至此，人民公社時期實行的“三級所有，隊為基礎”的經營管理體制被撤銷，財政體系發展到包括中央、省、市、縣、鄉五個層次，實現了一級政府一級財政的目標。隨著市管縣體制的不斷完善，五級財政體制已經成為我國財政體系的基本模式。

五級財政體制的焦點是市管縣體制鄉鎮財政問題，市管縣的支農財政體制建立之初就是以市為中心城市，通過中心城市的發展帶動周邊地區的發展，但是很多市卻無法做到帶動作用，需要通過縣的上供來運行。另外，隨著分稅制改革和社會主義新農村建設等一系列支農政策的提出，新的目標和政策實施已經對目前的鄉鎮財政體制提出新的挑戰。

我國支農財政體制存在的問題

五級財政體制中的市縣矛盾

“市管縣”的目的是以中心城市的優勢地位拉動所轄縣鄉的經濟發展，但是并不是所有的城市都能起到這一作用。對于傳統的省會城市以及一些中等發達城市具有帶動力量外，其他類型的“市管縣”存在體制問題。

首先，發達地區“市管縣”已經失去意義。對發達城市來說，其轄區內的縣基本都具有一定經濟實力，各縣工業發展和農業產業化都有較好基礎。在這些地區推行“市管縣”體制意義不大。因為隨著經濟發展，這些具有實力的縣已經逐漸隨著“市管縣”體制的不斷推行而升級成為市。例如蘇南地區經濟實力雄厚，在“市管縣”體制之初，只有一個縣級市（常熟市）。到1986年，蘇南地區陸續撤縣建市，現在全部成了“無縣市”，“市管縣”的體制繼而成了“市管市”。

其次，欠發達地區存在“小馬拉大車”現象。對于廣大中西部地區，大量市工業基礎薄弱，市縣經濟發展差距大，關聯度低，這類地區在我國市管縣體制中占大多數，具有普遍性。根據2001年的數據統計，平均每個地級市帶了近6個縣，在市級財力不力的情況下，這種城市根本無法帶動周邊地區的發展。

第三，整體來看存在市縣爭利的弊端。由于歷史原因，許多縣鄉財政債務沉重，資金調動困難，在社會主義新農村建設和發展縣域經濟要求加大農村公共品的投資，而農村投資的埋單人卻是縣鄉財政。在這種情況下，為完成這些硬性指標，很多縣需要轉移支付才能維持正常運轉。分稅改革后，相應的轉移支付機制不完善，轉移力度不夠，一些縣需要舉債來實現國家硬性的經濟指標。同時，“中心城市”導向下的市級城市建設所需資金巨大，因自身資金缺乏，必然會依靠縣鄉財政的“貢獻”來投入建設，在財稅分成、基建投資、開辟新的生產項目等方面常優先考慮市區。有些新設的地級市還要縣向市上繳一定數量的市政建設費，用于中心城市的建設。從而形成了“市刮縣”、“市擠縣”、“市縣爭利”的現象。

鄉鎮財政危機

分稅制改革引起財權集中。自從1994年分稅制改革以后，中央財政收入迅速增加，超過了地方財政，這符合分稅制的指導思想。但是，在集中中央財權的同時，也削弱了地方的財權，中央政府較為集中地取得了大部分稅收，在“下管一級”的財政管理體制下，中央只與省級政府進行財政收支劃分。省級政府按照中央的統一政策和體制模式結合實際處理省級以下財政關系。不同省份之間省級與下級政府的共享稅種和共享稅比例存在差異，但是省級政府在形成省以下財政體制的過程中無一例外地延續和貫徹了收入集中的思想。從而，縣級財政和鄉級財政所享受的比例大大減小。

農業稅改革導致縣鄉財政降低。自從1958年6月全國人大常委會通過《中華人民共和國農業稅條例》統一了全國農業稅收制度以后，我國財政收入結構發生了重大變化，農業稅所占比例大幅下降。為從根本減輕農民負擔，我國自2004年起進行一系列農業稅費改革，包括全面取消農業特產稅和農業稅，這些舉措對增加農民收入、緩解“三農”問題起到積極作用。同時，對縣域財政帶來的沖擊也顯而易見。我國大部分縣屬于農業縣，農業稅收入占財政收入相當大的比重。以甘肅省某縣為例，農業稅及農業特產稅一直是縣財政收入中的當家稅，占地方財政收入的1/4左右，占鄉鎮財政收入的70%左右。取消農業特產稅、農業稅后，縣鄉財政收入銳減，在其他條件不變的情況下，傳統的剛性支出使絕大多數以農業收入為主要經濟支撐的縣鄉陷入困境。比如農業大省安徽，農業稅收入是縣級財政收入的重要來源。在取消農業稅后直接減少縣域財力30多億元。在大力倡導縣域經濟發展的今天，對縣域因農業稅而大幅減少財政收入的問題應該進行調節。

新農村建設對支農財政的要求

新農村的發展，主要是縣域經濟的發展，在社會主義新農村建設的要求下，我國縣級財政必須加大對包括基礎設施建設、社會保障體系、醫療衛生體系、文化教育體系等各項公共事業的支持力度。國家“十一五”規劃綱要已確定，要加強農村基礎設施建設，加強農村環境保護，積極發展農村衛生事業，發展農村社會保障。2001年5月29日國務院《關于基礎教育改革與發展的決定》提出“實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主”的新的農村基礎教育管理體制和財政體制。這一體制的建立，把農村基礎教育的事權由鄉級政府提升到“以縣為主”，有利于縣域農村教育的發展。這給縣級財政提出了更高的要求，但是很多窮困縣根本無法完成這個指標。目前在為農民辦實事過程中，事權得到下放，但是財權卻沒有得到改善。

利用扁平化理論分析支農財政體制問題

組織結構扁平化是一個微觀管理理論，但是，財政體制從宏觀角度來說也屬一個龐大的組織，具有組織所具有的特點，也可以用扁平化原理來指導組織機構的重組與改革。

扁平化組織，是在組織的決策層和操作層之間的中間管理層級越簡化越好，以便組織盡最大可能將決策權延至最遠的底層，從而提高效率。中間管理層級的減少，管理者更容易捕捉市場動態，底層容易了解管理者的決策意圖，使組織更加柔性化。

根據扁平化組織結構理論，我們需要從以下幾個方面來考察一個組織。

用系統論的觀點看問題。系統論是研究系統的一般模式、結構、性質和規律的理論，著眼于整體與部分、系統與外部環境之間的相互聯系、相互作用，以達到優化地處理問題。在一級財政體制中，市管縣的體制正好與這種系統思考的觀點相背離。市管縣是建立在中心城市的帶動工作用的基礎上的。因此，對于不具有帶動能力的城市來說，市管縣必然經歷兩個階段：中心城市建設階段和帶動周邊城市階段。那么對于這類市管縣，必然出現市擠縣、市吃縣的局面。社會主義新農村建設的是最終目的是實現代表農村利益縣域經濟的發展，因此，市管縣不符合全局利益。

盡量減少中間層。考察一下市場經濟發達的國家，尚且找不到一個五級構架的政府，一般對其設立都必須遵循“一級政權，一級事權，一級財政，一級稅基，一級預算”的原則。設立如此復雜的五級財政，首先不符合管理體制“扁平化”的原則，缺乏效率。預算級次過多不僅造成機構的重疊，人員余冗，財政供養人口過多，不堪重負。中央政府的對農村的財政預算或者轉移支付要經省、市、縣，最后才能到鄉鎮一級。低效率的行政機構形成“層層向上集中，層層向下截流”的局面。

強調分權。分稅制改革后，中央和省級成了稅收分配的兩大利益者，并握有實際財權。這些權利省級政府并直接分配到縣，而是把一部分權力下放到市來執行。但是代表農村利益的縣域財政并沒有分配到直接的實際權力。因此，減少財政體制級層，擴大縣級財政權力是當前的首要問題。

支農財政體制改革建議

基于扁平化理論的財政體制改革需要從以下幾個方面入手：首先，從建設社會主義新農村的全局來考慮縣市矛盾。其次，盡量減少中間層，實現扁平化。第三，下放權力，搞活以縣為基礎的縣域財政。要實現財政體制扁平化，主要有以下兩種方式：省直轄縣、鄉財縣管。通過省直轄縣市、鄉財縣管，虛化市級、鄉鎮財政，實現五級財政向三級財政的跨越。

省直轄縣

省直接管理縣包括兩層含義：一是財政上實施的省直管縣措施，即所謂的“強縣擴權”。例如湖南省最近為了加強縣級財政出臺的相關措施：對2004年GDP達到40億元、財政收入達3億元的經濟強縣，賦予相當于省轄市的經濟社會管理權限。實行“7個直接”，包括計劃直接上報、財政直接結算、經費直接發放、統計直接報送等。另一方面是行政上的省直管縣，即取消市級政府對縣級政府的管理權，把縣級與市級平等地納入省級行政旗下的一種行政體制。

財政上的省直管縣與行政上的省直管縣雖然有著本質的區別，但是二者是相互聯系，不可分隔的統一體。財政體制實行強縣擴權必然會減小市級財政的收入，而市級的行政職權即事權仍然存在。從而導致了市一級財權與事權的不對稱。另外相關重要事權通過“強縣擴權”上交省級政府，強縣擴權后的市級行政體制的存在已經沒有必要，甚至因無財政激勵缺乏效率。因此，省管縣的改革落腳點應該是財政與行政統一。

省管縣可以解決市縣爭利的弊端。市級政府通過行政手段對縣級財政進行集中，長期以來，形成市對縣的“刮、卡、要”等現象。如果實行“省直管縣”，則省直接與縣進行財政結算，市級政府不再與縣產生結算關系。從而減少市級財政的截留部分。縣級財政的留成比例將大幅增加。緩解縣級財政的壓力，最終推動縣域經濟的發展。

省直管縣可以降低管理成本。實行省直管縣的體制，減小市級管理層次，多一個行政層次，信息的傳遞反饋就多一道關卡。而且必然要有一套機構和相應的人員。召開會議，批轉文件，相同的文件層層轉發，相同的會議層層召開，影響中央政策及時正確地貫徹，致使微觀難以搞活，宏觀失去控制。另外省直管縣可以減少財政負擔，目前我國有4500多萬行政官員和事業單位人員需要靠國家財政供養。

省管縣可以整合全省物資。我國經濟發展極不平衡，即使在一個省內，各縣經濟發展差距仍然很大，在市管縣體制下往往存在小馬拉大車的現象。在這種市縣關系下，經濟運行的結果往往是市級盤剝縣級利益、縣級舉債還錢。在省直管縣的體制下，省可以整合全省資源，對比較窮困的縣加大轉移支付的力度，從而保證這些縣的經濟正常發展。

鄉財縣管

“鄉財縣管”的思路是基于以下幾點提出的：第一，分稅制改革以后鄉鎮財政收入銳減，無法維持正常運作；第二，農業稅的調整和取消農業稅的政策進一步對鄉鎮財政收入提出新的挑戰。“鄉財縣管”思想，即虛化鄉鎮財政，將鄉鎮預算內容歸入縣級財政管理下，在財政改革的基礎上提出“撤銷鄉鎮”的行政改革機制，最終達到“扁平化”財政體制改革與行政體制改革的統一。

鄉財縣管可以大力支持新農村建設。在省直管縣的體制下，縣級財政完全有力量實現縣域經濟的發展，同時，實行鄉財縣管虛化鄉鎮、撤銷鄉鎮后，充實的縣級財政可以加大對新農村建設的各項產業加大投入的力度。

（作者單位：廣東科學技術職業學院）