不得已而為之的官代商辦

摘要：道光后期，山東的鹽業(yè)商辦運銷瀕臨破產(chǎn)，難以為繼。在迫不得已的情況下，統(tǒng)治者用官方運銷取代原來的商辦運銷，期待振衰起弊。初期，官方運銷確實暫時起到了挽救鹽業(yè)運銷的作用。但是，隨著時間的延續(xù)，官方運銷的弊端不斷出現(xiàn)，成為鹽業(yè)運銷無法解開的死結(jié)，因此其不可避免地走向了衰亡的命運。此后，商辦運銷再度興起。官方運銷和商辦運銷的興衰更替表明，商人在商業(yè)活動中的支配地位是官方所無法取代的。

關(guān)鍵詞：晚清； 民初； 山東； 官方運銷； 官代商辦

中圖分類號：F426.8文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：１００４－０５４４（２００8）05－００47－０3

近代山東的鹽業(yè)官方運銷始于道光后期，包括官辦和局辦兩種方式。“官辦者，即以地方印官任行鹽之事也。”[1]官辦開始于票地，擴充于引地。“局辦者，設(shè)官運局，委員經(jīng)理。”[1]局辦引地分為南運和北運兩種：南運局辦運銷開始后，日漸興盛，從引地擴展到票地海豐、陽信、霑化三縣和北運引地的滕縣等地；北運局辦的時間總計不到30年，其范圍也遠(yuǎn)不及南運局辦。1901年，北運局辦被裁撤，所屬引地歸地方官辦理。鹽務(wù)官辦和局辦是商辦運銷一度衰落的產(chǎn)物，是商辦運銷的暫時替代品。

一、 應(yīng)對商運困境：官辦運銷

1838年，山東巡撫經(jīng)額布上奏，請求將虛懸的票地改歸官辦。奏折的內(nèi)容如下：鑒于票商虧本歇業(yè)或者延誤稅課受到查辦，加上這些票地靠近場灘，巡費繁重，商人不堪重負(fù)，臨朐、益都、樂安、濱州、臨淄、博興、壽光、新泰8州縣的票地已經(jīng)無人承辦。雖經(jīng)山東都轉(zhuǎn)鹽運使司署設(shè)法招商認(rèn)領(lǐng)，仍然無人接辦，民眾苦于淡食而購買私鹽，私鹽日盛，地方官查辦效果不顯。山東票地為引地的門戶，若票地長期無人辦理勢必導(dǎo)致引地鹽斤侵灌。上述8州縣為著名的票地疲累之區(qū)，不但招募商人承辦無望，而且向商人籌借運本也不可能，因此前任鹽運使司馬光瀾等曾請求將無商票地改歸州縣管理。承辦運銷和納課事務(wù)，共需運本銀二萬五千四百兩，除臨朐自愿籌措運本外，其他7州縣由山東藩司和養(yǎng)廉銀項下借給，分五年還清。經(jīng)額布認(rèn)為，州縣地方官有鹽務(wù)督銷職責(zé)，指揮緝務(wù)較靈，辦理運銷應(yīng)該比較得力，如果改歸地方官辦理試行有效，實為整頓虛懸票地的良方，因此他上奏請求將臨朐等8州縣改歸地方官辦。[1]該奏獲得朝廷批準(zhǔn)，近代山東鹽務(wù)官辦的歷史由此開端。試行半年后，成效顯著，民眾有官鹽可食，緝私取得很大成績，官辦票地查獲私鹽販80多名，并將私鹽繳獲，販私的勢頭被打壓下去，運銷興旺起來。1839年，改歸官辦的票地銷額、加價等全部完成了定額。此后十幾年的時間里，上述8州縣課款沒有再形成新的拖欠。

為了加強對官辦地方官員的管理，1845年吏部、戶部等聯(lián)合上奏，要求山東按照福建成例實行鹽務(wù)官辦交代制度并明訂期限，獲得朝廷批準(zhǔn)。[1]所謂鹽務(wù)官辦交代制度是指官辦州縣辦理鹽課，遇到鹽務(wù)官員新舊交接時，舊任官員要將鹽課情況在規(guī)定期限內(nèi)造冊移交，新任官員在規(guī)定時間內(nèi)要對原任官員的鹽課情況進(jìn)行復(fù)核，并將結(jié)果造冊送交府州，以明確各自責(zé)任，作為新舊交替過渡的制度。此前，山東官辦新泰等處鹽務(wù)官辦交代，曾定實行辦法，但是官辦實行八年，并沒有一任交代清楚，也從未按規(guī)定結(jié)報到上級部門，鹽務(wù)官辦交代其實是一句空話。中央明確規(guī)定山東實行鹽務(wù)交代制度并且制定了嚴(yán)格的懲罰措施，是對山東官辦地方鹽務(wù)交代制度形同虛設(shè)的糾正，其實行對抑制鹽務(wù)官員個人利欲的膨脹有一定的約束作用。山東實行鹽務(wù)官辦交代制度取得了較好效果，產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響，有史料稱：“臨朐等十州縣官辦十有余年，交課既無短絀，公事亦無貽誤，而鹽務(wù)于地方交代各清各款，不相牽涉，亦復(fù)向有定章，更可仿照辦理。”[1]

鹽務(wù)官辦的運銷模式在山東建立后，獲得很大的發(fā)展。1849年，引岸、票岸商力疲乏，濟南府的德州及德州衛(wèi)，東昌府的莘縣、冠縣，兗州府的滕縣、壽張，曹州府的菏澤、范縣、觀城、朝城、鄆城、城武，濟寧州的金鄉(xiāng)以及臨清直隸州共14處地方無商領(lǐng)運；再加上票地沂州府的莒州、沂水、日照，青州府的昌樂，武定府的利津，萊州府的濰縣6處商力竭蹶，因此上述20處地方仿照臨朐等地改為官辦。1858年，陽信縣稟告鹽運使陳景亮稱，該縣“票商宋公和課運遲誤，請將海、陽、霑三縣地統(tǒng)歸該縣官為試辦”。[1]票綱總商保泰也稱，票商宋公和已無力認(rèn)領(lǐng)，建議改歸官辦，將陽信票4，100道、海豐票1，500道和霑化票1，300道，均改為官辦領(lǐng)銷，灘坨巡務(wù)歸永利場管理。這些建議被采納，于是海豐、陽信、霑化三縣鹽務(wù)改為官辦。恩縣為私梟出沒地區(qū)，該縣謙益壽等7家鹽商力乏難支，運銷和鹽課受到很大影響，難以繼續(xù)維持。1867年，恩縣鹽務(wù)改歸該縣縣令管理，由此改為官辦。同年，濮州也因為商運滯銷改為官辦。

山東鹽務(wù)官辦一直延續(xù)到民初。在改組公司之前，官辦范圍仍然很大，達(dá)31縣：德州、金鄉(xiāng)、菏澤、城武、臨清、恩縣、定陶、堂邑、禹城、鄆城、壽張、范縣、朝城、觀城、莘縣、冠縣、邱縣、武城、新泰、沂水、蒙陰、益都、臨朐、臨淄、博興、樂安、壽光、昌樂、濰縣、濱縣、利津。1913年，山東將官辦各岸開放，改為招商承辦，官辦31縣遂改為公司承辦，“從此地方官遂不復(fù)兼辦鹽務(wù)”。[2]

山東的鹽務(wù)官辦是在商辦運銷難以為繼的情況下被動實行的，具有因地制宜的特點，并沒有什么計劃性，卻對山東鹽業(yè)的恢復(fù)和發(fā)展起了促進(jìn)作用。然而，鹽務(wù)官辦也存在著不小的弊端，封建衙門習(xí)氣容易進(jìn)入鹽業(yè)運銷領(lǐng)域，人浮于事的現(xiàn)象很嚴(yán)重，因而官辦之初的良好運銷效果隨著時間的推移而走下坡路。清末，官辦地方的領(lǐng)運效果已經(jīng)很差，這引起了山東鹽政當(dāng)局的反思。1907年，山東鹽運使張連芬就曾指出：“官辦各岸每屆年終多領(lǐng)不及八九，且有至年終一引未領(lǐng)者，署事人員更多，拖欠如不力加整頓，誠恐愈辦愈滯，終有虧欠正課、租課之一日。”[1]這恰好與當(dāng)時商辦各岸逐漸暢旺、領(lǐng)引增加形成了鮮明的對比。同年，經(jīng)張蓮芬奏準(zhǔn)，德州、恩縣、武城、臨清、冠縣、邱縣6州縣官辦鹽務(wù)改為官辦和各州縣局辦相結(jié)合。官辦運銷盡管茍延殘喘到了民國初年，但是在清末時已經(jīng)孕育著衰亡的危機。

二、 保衛(wèi)山東門戶：局辦運銷

（一） 南運局辦

早在1846年，山東巡撫崇恩就奏稱，南運15州縣為北運的藩籬，自從淮北改引行票，逐漸侵灌山東南運引地，致使南運引地運銷不暢，商人無力承辦。南運河南歸德府商邱、睢州、永城、夏邑、柘城、鹿邑、寧陵、虞城及衛(wèi)輝府考城9州縣，除寧陵課款尚無虧欠外，其他州縣或銷不足額或課懸商疲。1849年，不得不遴選委員督同商人辦理，名為官商并運，實為南運局辦之雛形，正如史料所稱：“南運引地豫岸九州縣，因商累奏由委員舂銷則自道光二十九年（1849）欽差查辦始”。[3]1853年以后，上述9州縣“迭遭匪擾，全岸倒壞，不可收拾”。[4]可見，上述南運9州縣運銷形勢相當(dāng)嚴(yán)峻，為此山東積極尋找解決的方案。1862年，山東巡撫譚廷襄奏準(zhǔn)，由親王僧格林沁籌集運本，派員試辦，僅交正課，雜課全免，并且可以從每包鹽提銀二兩充作軍餉。然而，辦理兩年，僅領(lǐng)引五萬道，交銀六萬余兩，引絀課懸的局面沒有起色。1865年，南運商邱等9州縣又重歸山東管理，招商接辦，依舊實行先課后鹽的辦法，但是“無如商困既深，難期振作，蘆私、淮私日益充斥，南運為北運藩籬，商邱等又為南運禁私門戶”，[4]因此整頓南運商邱等地已刻不容緩。1867年，經(jīng)山東巡撫丁寶楨奏準(zhǔn)，商邱等9州縣改為局辦，在商邱、鹿邑設(shè)立鹽局籌集運本五萬兩，委員辦理，領(lǐng)引銷鹽仍然按照先課后鹽的原則，將雜款等項隨引繳納。在省城巡撫署中，設(shè)立南運總局，負(fù)責(zé)全面稽查南運事務(wù)。南運引地設(shè)置專門官方機構(gòu)有利于運銷的規(guī)范運行。從此，山東的南運局辦正式形成系統(tǒng)。不難看出，山東南運引地局辦的形成，經(jīng)歷了從商辦到官辦，再到商辦，最后改為局辦的過程。

南運局辦運銷的格局形成后，范圍不斷擴大。1867年，南運局接管了海豐、陽信、霑化三縣鹽務(wù)，三縣的運銷方式由官辦變?yōu)榫洲k。安徽鳳陽府的宿州為南、北運引地的樞紐，但是從道光年間起運銷已經(jīng)不暢，1853年后，“歲遭寇擾，巡散商逃，每年領(lǐng)引不過數(shù)千至千余不等，甚至數(shù)年片引不領(lǐng)”，[1]與應(yīng)銷數(shù)一萬六千零三十五道相比，顯然差距很大。1873年，丁寶楨奏準(zhǔn)將宿州引地暫時劃歸南運總局撥鹽，委員辦理，并且在安徽靈壁縣的張家大路等處，選派勇隊駐扎緝私，因此宿州改歸南運局辦。1892年，山東巡撫福潤奏稱，江蘇銅山縣為山東南運的門戶，歷年運銷不旺，以致淮私充斥，危及河南、安徽，改歸官辦后卓有成效，擬進(jìn)一步改歸南運局辦理。該奏獲得朝廷批準(zhǔn)，銅山縣改為南運局委員承辦。1905年，淮北鹽業(yè)欠產(chǎn)，私鹽價格隨之大增，與淮北相鄰的嶧縣民眾有淡食之虞。山東都轉(zhuǎn)鹽運使司署命令安居轉(zhuǎn)運委員吳錫洛設(shè)局試銷，并立鹽巡四哨認(rèn)真緝私，成效顯著，次年銷鹽達(dá)五千四百包。然而，因為銷鹽的重量很足，加上緝私花費巨大，除去開支，鹽利已所剩無幾，所以嶧縣鹽務(wù)運銷仍然遲滯。私鹽乘機興風(fēng)作浪，鄰近的滕縣也受到影響。1907年，滕縣鹽務(wù)改為南運局和地方官合辦，嶧縣并入滕縣鹽局，由南運局兼管。1903年，袁世凱奏準(zhǔn)在德州設(shè)立德州鹽棧，作為食鹽轉(zhuǎn)發(fā)基地，負(fù)責(zé)供應(yīng)沿運河14州縣的食鹽運銷。1908年，山東巡撫袁樹勛命令德州鹽棧改歸南運局管理，沿運河14州縣的鹽仍由德州鹽棧轉(zhuǎn)發(fā)，實際上它們成為南運局辦的范圍。[3]

為了加強對南運引地的管理，1894年山東鹽運使李希蓮訂立了《整頓南運章程》，這些規(guī)章是南運引地局辦的薄弱環(huán)節(jié)，也是近代山東鹽務(wù)運銷積弊叢生的一個縮影。在局辦鹽務(wù)中，僅僅是用官方鹽局取代了職業(yè)鹽商，運作模式并未發(fā)生根本的變化，因此不管怎樣進(jìn)行調(diào)整，都決定了其不徹底性，調(diào)整的結(jié)果也就可想而知了。

南運局辦運銷制度的建立，使南運引地暫時擺脫了商疲岸荒的危機，對南運引地的正常運轉(zhuǎn)發(fā)揮了積極作用。然而，南運局機構(gòu)龐大，官員眾多，內(nèi)耗很大，到一定程度就會危害鹽業(yè)運銷的正常進(jìn)行。1901年，袁世凱上奏裁撤北運九局時，就指出了南運局辦的弊端：“轉(zhuǎn)運有局舂運，舂運有局船只，有局而南運總局尚不在內(nèi)，一切支銷虛糜過甚”。[1]只是考慮到南運引地與外省牽涉較多，轉(zhuǎn)運較難，袁世凱才沒有提出裁撤南運局的主張，但是他督同山東都轉(zhuǎn)鹽運使司署及候補知州李馨將轉(zhuǎn)運、舂運各局酌情裁撤，每年可節(jié)省銀二萬兩左右。

民國建立后，1912年南運局改為運銷科，次年改為官運總局，附屬山東鹽運使署，仍就南運局范圍改組，于宿銅、歸德、鹿邑、永夏、柘寧、睢考、滕嶧、棣陽霑等地各設(shè)一處分局，再加上以前地方官辦的濱縣、利津及商辦的蒲臺、臨沂、郯城均改歸局辦，又設(shè)濱蒲利分局和臨郯分局，共計設(shè)立十處分局，并在羊角溝設(shè)立官岡借運局。總局負(fù)責(zé)管理領(lǐng)引、兌課、舂運、稽察等事宜；分局負(fù)責(zé)領(lǐng)鹽銷售、核定鹽包、解繳余利，所有開支由委員自行經(jīng)理；官岡借運局負(fù)責(zé)采購鹽種等事務(wù)。[2]地方官不再兼辦鹽務(wù)后，官運局委員辦理者還有17縣，包括河南商邱、睢縣、永城、夏邑、柘城、鹿邑、考城、寧陵、虞城，安徽宿縣、渦陽，江蘇銅山，山東滕縣、嶧縣、無棣、霑化、陽信。然而，這時的局辦運銷已是強弩之末，局辦運銷中不少官員沒有鹽務(wù)經(jīng)驗，管理無方，虧損巨大。1914年，山東鹽運使王鴻陸請準(zhǔn)將河南、安徽局辦11縣開放招商，并將官運局相應(yīng)裁撤。其他局辦地方也次第開放招商，裁撤官運局。至此，南運局辦土崩瓦解。

（二） 北運局辦

山東南運引地和北運引地互相維系，共同構(gòu)成山東的鹽業(yè)門戶。北運引地和南運引地商疲引滯的情形大體相似，南運引地改為局辦運銷后，對北運引地具有示范作用，因此北運引地的調(diào)整逐漸提上了日程。1873年，經(jīng)山東巡撫丁寶楨奏準(zhǔn)，北運著名的疲累之區(qū)鄆城、濮州、觀城、范縣、壽張、朝城、莘縣、冠縣、邱縣、武城10州縣由商辦改為委員設(shè)局試辦，并且在都轉(zhuǎn)鹽運使司署內(nèi)設(shè)立北運督銷總局，全面領(lǐng)導(dǎo)北運局辦事務(wù)。北運局辦10州縣實行先課后鹽的運銷方式，運庫先后借給運本銀九萬兩，從1874年起分三年還清，北運局辦的運銷制度正式建立起來。1889年，定陶引岸滯銷，改歸北運總局，命令定陶縣代辦運銷事務(wù)。

為了加強北運局辦引地的管理，1889年山東巡撫張曜制定了《整頓北運章程》，這些規(guī)定主要是對北運各局的運銷進(jìn)行規(guī)范，以保障國課民食。盡管規(guī)定比較嚴(yán)密，但因為各項內(nèi)容的矛頭都直指局辦運銷官員，因此執(zhí)行難度很大。

北運局設(shè)立后，發(fā)揮了一些積極作用，使北運荒廢商岸得到短暫的恢復(fù)和發(fā)展，但是隨著時間的延長，弊端越來越多。[4]1901年，山東巡撫袁世凱上奏稱，山東鹽業(yè)運銷有南北局運、地方官辦、商辦、民運民銷等方式，地方官辦和商民運銷弊端尚少，但是“南北局運弊竇甚多，蓋車戶則勾串偷漏，船戶則捏報淹失，種種侵牟不一而足”。[1]因此，他建議將北運九局全部裁撤，局辦鹽務(wù)改歸9州縣地方官辦理，所有局員一律裁撤，鹽業(yè)器具全部撥交9州縣，這樣每年山東可多收鹽利銀一萬余兩，官辦州縣每年提鹽業(yè)租價銀一萬余兩，而且可以有效地避免局辦官員中飽私囊行為的發(fā)生。該奏獲得批準(zhǔn)，同年北運各局被裁撤，北運局辦的歷史也從此終結(jié)。從北運官局設(shè)立至被裁撤，北運局辦前后共存在了29年。

三、 結(jié)論：運銷方式的優(yōu)劣需要實踐檢驗

近代山東的鹽業(yè)運銷中商運、民運、官運等多種形式并存，并沒有形成單一的運銷體制，不管哪一種形式占優(yōu)勢，都改變不了這種混合制的形式。然而，近代山東鹽業(yè)運銷確實發(fā)生了重大變化。

經(jīng)過晚清時期的演變，清末山東的運銷體制就包括官辦、局辦、商運、民運四種方式。[4]官辦、局辦是在商運難以為繼的情況下開辦的，卻對鹽業(yè)運銷暫時起了振衰起弊的作用。然而，官辦、局辦增加了許多管理機構(gòu)，加大了運銷的成本，官場的衙門習(xí)氣也逐漸對運銷造成消極影響：“在場灌包時溢斤及發(fā)售時短秤諸弊，無不自官辦、局辦開其端”。[5]本來官運就不是長久之計，正如《中國鹽政沿革史·山東》所載：“蓋兵燹以后物力凋瘵，整理方法未便遇事更張，但就疲廢之區(qū)參以官運，斯固權(quán)宜之計也。”[4]晚清時期，山東不得不面對額引未銷或銷不足額，以致于鹽稅收入不足的窘境。私鹽的盛行固然是重要原因，但是山東鹽政管理措施的失當(dāng)則是導(dǎo)致滯銷的根本原因。例如，山東運銷分為南運和北運，而管理尺度不一，造成運銷的不平衡。北運在本省境內(nèi)分為官包或商租，可自由選擇。南運面積廣闊，包括江蘇5州縣、河南商邱等9州縣以及安徽2縣等地。山東鹽政機關(guān)認(rèn)為它們是域外之地，筑包分運等事皆從寬以待，而山東省境內(nèi)大受南運引地的影響。[6]

運銷方式的優(yōu)劣要根據(jù)運銷的效果來判斷，但各種方式的優(yōu)劣并不是固定的，只有在一定條件下才能顯示出來。山東“自咸豐三年(1853)迄同治間，歷年課款積欠已多，商辦各岸毫無起色，官辦各岸極力督責(zé)不過設(shè)法運銷，僅顧考成而止，惟官運地方得以稍著成效。”[4]這里的官運顯然是指局辦運銷。可見，局辦運銷在當(dāng)時特定歷史條件下是進(jìn)步的。判斷一種運銷方式是否進(jìn)步，關(guān)鍵要看它能否在一定的歷史條件下維持鹽業(yè)運銷的正常運轉(zhuǎn)，看它能否促進(jìn)山東鹽業(yè)的發(fā)展。

在晚清時期全國總體運銷狀況嚴(yán)峻的大背景下，與其它鹽區(qū)相比，山東還是取得了一些成績。有奏折稱：“惟山東引、票兼行，尚能年清年款，而亦總無溢銷，其余長蘆、河?xùn)|、兩廣、閩浙、四川各鹽務(wù)無不商疲引滯，苦累日形。”[7]

民國時期，山東實行了公司制運銷改革，地方官辦和局辦的傳統(tǒng)運銷方式隨之消亡，因此形成了商辦、公司辦和民運民銷三種運銷方式。山東的公司運銷興起后范圍不斷擴大，民運民銷區(qū)域稍有擴大，傳統(tǒng)商運范圍則不斷縮小。山東的公司運銷在股本募集和運作上已經(jīng)具有資本主義因素，特別是永裕和通益兩大精鹽公司已是較為完備意義上的資本主義公司，采用資本主義大機器進(jìn)行生產(chǎn)，精鹽的運銷跨越了專商引岸制度的藩籬。山東還有少量縣份實行自由貿(mào)易，盡管并不普及，但無疑是對傳統(tǒng)運銷體制的否定，是運銷環(huán)節(jié)上質(zhì)的飛躍。此外，民國時期運輸工具的變革是空前的，火車、輪船、汽車逐漸推廣，盡管并未達(dá)到普及的程度，但是運輸工具的近代化對運銷的影響是巨大的，也為山東鹽業(yè)運銷管理提出了全新課題，促進(jìn)了山東鹽政管理的進(jìn)步。民國時期，山東的運銷效果要好得多，這從鹽稅的增長上也能反映出來。

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責(zé)任編輯 柏振忠