和諧社會呼吁人大監督信息公開

摘要：在《監督法》開始實施，《中華人民共和國政府信息公開條例(草案)》即將出臺和構建和諧社會的當前形式下，人大監督信息公開的理論意義和現實必要性都日益凸現出來。本文對我國人大監督信息公開制度建立的理論依據、和諧社會構建背景下的現實必要性以及該制度構建要解決的突出問題和推進路徑進行了探討，以期為推進我國人大監督信息公開制度建設提供思路。

關鍵詞：人大； 監督信息； 公開

中圖分類號：D62 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－０５４４（２００8）05－０105－０4

與人大立法權、重大事項決定權和人事任免權相比，我國人大監督權的落實常常受到各種各樣的阻力，成為人大工作的一個薄弱環節。“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”這句至理名言，對正處在體制轉型期和腐敗高發期的中國來說，不但應該作為警鐘常鳴，而且應該將其“監督才是絕對的”的寓意，落實到監督制度中去。在我國提出和實踐和諧社會構想的當前形勢下，公共權力濫用、尋租和腐敗現象，已經成為和時代最不和諧的音符，成為和諧社會構建的最大障礙。唯有讓監督不再虛置，讓監督不再乏力，讓監督發揮監督的應有之義，才能實現和諧。《監督法》實施為我國監督制度的完善提供了很好的法律保障和良好契機，但是《監督法》畢竟是一個針對監督行為的一部法律，對監督信息公開沒有做系統和具體的規定。目前來看，人大監督權力沒有發揮實效，雖然原因比較復雜，但是跟其配套制度缺位不無關系。人大監督信息公開，作為人大監督制度的一項不可缺少的配套制度，到了該精心設計的時候了。而從橫向來看，《中華人民共和國政府信息公開條例(草案)》也在今年年初獲得國務院常務會議的審議和通過，正式頒布已經指日可待。一旦政府信息公開條例開始實施，作為直接面向政府、具有最高的法律效力的人大監督，也應該有相應的信息公開條例出臺，讓人民及時實現知情權和監督權。而相對于政府信息公開而言，當前我國各級人大信息公開特別是人大監督信息公開的理論研究比較薄弱，實踐進程也比較緩慢。鑒此，本文對我國人大監督信息公開制度建立的必要性、制度構建要解決的一些關鍵問題及其構建思路進行了粗淺的探討。

一、 人大監督信息公開的內涵、理論基礎和現實必要性

（一） 人大信息公開的內涵

人大監督信息公開屬于人大信息公開的范疇。人大信息公開，是指人大履行法定職能以及其自身情況等信息，除法定不予公開的情形外，應當一律依法向社會公開的制度。也就是說，在人大行使職能過程中產生的，凡是涉及到跟群眾利益相關但同時又不危害國家安全和個人安全的信息，都應該屬于人大信息公開的范疇。我們認為，人大監督信息公開，主要是指人大在履行監督職能的過程中產生的信息的公開。具體來說，監督信息公開是指依法將監督的規則、監督的對象、監督的過程和監督的結果向社會公開。監督信息公開，其目的不僅僅是督促人大依法監督、認真履行監督職責，而更為重要的是督促“一府二院”及時依法處理和解決行政執法和司法過程中出現的問題。

（二） 人大監督信息公開的理論依據和現實必要性

1． 憲法和《監督法》規定了人大監督的公開性。我國憲法規定：全國人民代表大會是國家最高權力機關，國家的行政機關、司法機關都由人民代表大會選舉產生，并受它監督，對它負責；人民代表大會的代表由人民選舉產生，向選民負責，受選民監督，選民有權罷免不稱職的人民代表。從這一憲法規定可以看出：第一，我國人大的監督權是憲法賦予的，具有最高的法律效力；第二，監督活動的宗旨就是對人民負責，人大的監督必須接受選民的監督，因此，其監督過程、結果都應該向人民公開。也就是說，人大監督信息公開是我國人民代表大會制度的本質要求。換言之，公開性是人大監督固有的屬性。英國思想家密爾曾有這樣的精辟的論述：“代議制議會的適應職能不是管理，而是監督和控制政府，把政府的行為公開出來，……”。北京大學法學院教授姜明安也認識到人大監督這一屬性，他指出，“加強人大監督必須加強公開性，就是要增加人大監督的透明度。”

2006年第十屆全國人大代表大會常務委員會第二十三次會議通過的《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（簡稱監督法），對于人大監督信息公開做了如下規定：第六條、第七條規定：各級人民代表大會常務委員會行使監督職權的情況，應當向本級人民代表大會公開和向社會公開；第八條規定：常務委員會聽取和審議專項工作報告的年度計劃，經委員長會議或者主任會議通過，印發常務委員會組成人員并向社會公布；第二十三條規定：常務委員會年度執法檢查計劃，經委員長會議或者主任會議通過，印發常務委員會組成人員并向社會公布；第二十七條規定：常務委員會的執法檢查報告及審議意見，人民政府、人民法院或者人民檢察院對其研究處理情況的報告，向本級人民代表大會代表通報并向社會公布。從以上條文我們看到，人大監督信息公開，也是我國即將施行的《監督法》的根本要求。

2． 人大監督信息公開是建立和諧社會的根本要求。首先，沒有公開就談不上公平。公平正義是打造和諧社會的堅強基石，是社會和諧的基本條件，制度是社會公平正義的根本保證。程序公正才會有結果的公正，暗箱操作的一個必然結果就是偏離公平公正。我國審計署審計長李金華在2006年9月央視《對話》節目上，精辟地闡述了公開與和諧的關系：“公開求公正，公正必公平，公平亦和諧。”他認為，要解決公正問題，必須公開，公開不是目的，只要什么事情公正了，才能達到公平，只要公平了，社會就會和諧。”其次，沒有公開就談不上民主。公開和民主的關系，列寧用了一句簡單的語言進行了概括：“民主的兩個必要條件，一個是‘一切職務經過選舉’，一個就是‘完全的公開性’。”這句話背后的一個深刻邏輯是：如果公民沒有知情權，民主的實現絕對是不可想象的。雖然，無論哪種信息公開，其民主意義都是不可否認的，但是，人大作為公民選出來的代表民意的機構，其信息公開和實現人民的知情權，與政府信息公開相比，更是它義不容辭的責任和義務，具有更直接、更高層次的民主意義。民主與法治被列為和諧社會的六大特征之首。沒有公開，就沒有民主，沒有民主，建立和諧社會就會成為空洞的口號。最后，沒有公開，就談不上人和人的和諧。和諧社會表現為人和人的和諧。我們知道，人大代表是民選的，向選民公開自己工作的成績和不足，接受社會監督，有利于密切選民和人大代表之間的關系，疏通選民和人大代表的溝通的渠道。這不僅具有廣泛的民主意義，更體現了一種作為不同政治角色的“人”和“人”之間的和諧，這是一種具有更高層次和更具有抽象意義的和諧。

3． 人大監督信息公開是落實人大的監督權力，防止權力腐敗和權力不當行使的重要機制。人大監督信息公開的一個效果，就是要督促人大監督到底，從發現問題到監督解決問題，開展人大調查監督的追蹤報道，向社會有個交代。此外，人大監督信息公開還可以使人大監督程序更具有操作性，監督內容更全面客觀。從這個意義上來說，人大監督信息公開，有利于落實人大監督權力。人大作為監督者，肩負著監督“一府兩院”的工作，但是其監督工作的好與壞，如果缺少人民的監督，也是機制不健全的監督。在我國，在權力制衡還比較薄弱的情況下，人大信息公開不失為一種民主監督的良好機制。一方面可以更好的監督政府機關及其工作人員，防止其腐敗；另一方面人大監督工作能更好的接受社會監督，實現人民當家作主的權利。

4． 人大監督信息公開具有較強的示范作用和推動力，可以推進我國信息公開的整體進程。我國的監督機制主要分為四個部分：一是基于權屬關系的內部監督，如主管部門的監督、自我監督；二是行政體系內的專門監督，如監察、審計機關的監督；三是行政體系外部的監督，如司法監督、群眾監督和輿論監督等等；四是最高權力機關的監督，即人大的監督。作為最高權力機關和民意機構，人大監督與其他監督相比，視野更為開闊，更有把握全局的能力，具有更大范圍的示范意義。人大對政府的監督問責能力，具有更高的權威性和更直接的問責反饋渠道。[1]因此，人大監督信息公開，對于其他監督信息的公開來說，同樣具有較強的示范作用。

2003年6月23日，我國審計署審計長李金華向十屆全國人大常委會第十次會議作了關于2003年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告。這次報告的公開，引起了社會各界的強烈反響，被稱為審計風暴。在審計風暴的推動下，近幾年來，審計署逐步加快了審計結果公開化步伐，2003向社會公布了非典專項資金審計結果，2004以來又發布了7個審計公告，內容涉及城市基礎設施建設、財政支農資金、教育經費、稅收征管、預算執行情況等。2005年以后，每項審計結果都要向社會公告。審計部門加強了對問題查處落實情況的追蹤，把被審計單位的整改情況以公告的形式向社會公布。我國的審計信息公開的歷程，揭示了這樣一種機制的存在：人大監督信息公開，可以推動政府信息公開的進程。換言之，人大監督信息公開已經成為政府信息公開的強有力的推動力。其原因是：有公開才有監督，人大監督及其信息公開，就要求“一府兩院”必須做好信息公開工作，特別是對人大及其常委會報告工作要客觀、全面、真實，另外，人大及其常委會監督“一府兩院”工作的過程和結果要通過發布文件和新聞媒介向社會公開。[2]人大公開監督結果，引起社會的強烈反響，對政府信息公開形成了一種壓力機制，從而促進了政府信息公開的進程以及帶動了我國信息公開的整體進程。我們有理由相信，只要人大監督信息公開做好了，那么，人大監督信息和政府信息公開二者之間，有望形成一種良性的互動機制。

二、 我國人大監督信息公開存在的突出問題

（一） 雖然《監督法》已經出臺，但是監督聽證和調查聽證依然缺少法律依據

一直以來，地方人大行使監督職能的途徑主要是聽取政府報告，對一些政府部門或官員進行評議，大會期間詢問和質詢，閉會期間執法檢查。這些監督程序無可非議，但是，從我國目前的實際情況來看，這些監督途徑很多時候流于形式，質詢尤其如此。目前的法律對質詢設置的限制過多，例如法律僅允許提出書面質詢，質詢人如果對質詢對象的回答不滿意情況下應當如何處理以及質詢結果如何公開等問題，法律未作規定。而這方面，我國香港地區就做的比較好，香港國會質詢政府官員的過程的完整記錄，均在網上公布。

監督聽證和調查聽證是人大監督信息公開的重要形式。監督聽證制度的產生，意味著監督主體范圍的擴大，意味著民眾可以作為監督主體直接和政府官員對話，參與質詢。因此，監督聽證是實現民權的很好形式。但是，目前我國既沒有程序法，也沒有監督程序法，監督聽證作為監督程序的一項內容，還在探索階段。我國憲法規定了特定問題調查制度，但在人大履行職能過程中，特定問題調查權的行使十分鮮見。無論對全國人大還是對地方人大來說，調查性聽證并沒有列入人大聽證的范圍。新出臺的《監督法》，對監督聽政和調查聽政也沒有做出具體規定。也就是說，我國憲法和法律沒有規定調查聽證和監督聽證制度，我國人大調查聽證和監督聽證，缺少法律依據。

（二） 地方預算監督和審計監督公開程度低

作為最高層次、最具有權威性的人大預算監督和審計監督，對于規范和制約政府的財政收支行為以及實現“納稅人”的知情權，具有積極意義。但從我國近幾年預算監督的情況來看，預算監督更多還是流于形式，預算違紀違法行為更是屢見不鮮。究其原因雖然是多方面的，但與預算及預算監督透明度不夠不無關系。預算編制過分簡單，整個預算的過程幾乎處于“暗箱操作”的狀態，人大代表對預算難以進行實質審查，有些與預算相關的資料往往作為“保密”資料來處理。近幾年，審計監督公開方面，全國人大做了積極探索，例如公開審計報告等，取得了一定成效，但地方審計報告幾乎很少公開，人大代表對審計中發現的問題如何處理更是了解甚少。今年以來，地方人大在這方面做了一些嘗試。例如，浙江省江山市制定出臺了《審計結果公告發布辦法》，將審計結果公開予以制度化，這標志著我國地方人大監督信息公開已經邁出了可喜的一步。但是，總體來看，我國審計工作還存在很多問題。例如，長期以來，我們習慣于向被審計單位發出審計意見書，下達審計決定，并抄送上級機關和本級政府及其有關部門后，即視為一項審計項目的基本結束。這些審計信息，往往成為內部參閱資料，一般只局限于黨政機關內部，社會人群接觸不到。審計工作的不透明性，使得審計監督的效力一定程度上大打折扣。[3]

近幾年，審計署每年在全國人大會議上作的審計報告，揭露出不少重大問題。但是，揭露問題并不是最終目的，解決問題和遏止類似問題的產生才是根本。我們所看到的是，審計公開了問題所在，但是很少看到處理問題的過程和結果，使得公開有上文無下文。

三、 推進我國人大監督信息公開制度建設的幾點思考

目前，我國人大監督信息公開制度還在探索中，我們認為，針對前述的突出問題，可以著重從以下幾個方面入手，推動我國人大監督信息公開制度的建設。

（一） 規范人大監督信息公開的基本程序

第一，要公開向社會征求人大監督的內容，針對各地的情況及時更新監督內容并向社會公示，讓廣大人民群眾了解人大在當年或一個時期內所要開展的監督工作。選擇什么樣的社會問題進行監督，要通過征詢監督問題這一程序，也即監督前要進行信息公開。通過征詢，了解什么是人民群眾關心的“熱點”、“難點”問題。選擇人民群眾申訴、控告較為集中的問題，人民群眾反響強烈、矛盾尖銳的問題以及社會困難群體的利益保護等問題作為監督的重點問題，區分不同類別，采取不同措施，依法進行監督，努力為群眾排憂解難。[4]只有這樣，我們才有望實現地方人大監督從程序性監督為主向以實質性監督為主的轉變；第二，在實施某項具體監督工作前，要公示具體的執行計劃以及專項監督熱線電話和常委會接待日等；第三，及時公示常委會監督工作報告，特別是對監督發現的問題、常委會的決議以及被監督單位的改進措施等。對重大問題、熱點問題的監督，人大要跟蹤監督并及時公開相關結果。

（二） 確立人大監督聽證制度和調查聽證制度

人大監督信息公開的主要形式有調查聽證和監督聽證兩種。監督聽證制度，是指立法機關在法律或者法規通過后，以公開舉行會議的形式，聽取公眾對法律或法規的執行情況，行政、司法機關的執法效果以及對法律或者法規進行修改完善的意見，進而督促行政司法機關改進工作并為立法決策提供社會信息的制度。[5]調查聽證，具有立法聽證和監督聽證的某些共同特點，差異在于它通常是當政府官員在執行公務活動有犯罪嫌疑時，宣布采用調查聽證。象水門事件、克林頓性丑聞，國會都采取調查聽證手段。[6]調查聽證制度的建立，首先，要制定相關法律，賦予調查常委會調查聽證的權力。使調查常委會有權要求有關證人出席并提供文書，如果有人不答應其要求，調查委員會可以向法院告發，對拒絕作證或提供證詞者進行一定的處罰；其次，公布調查結果。委員會在聽證、調查的基礎上，對收集的信息進行辯論，以投票表決得出結論，并向人大提供報告，同時要向社會公布調查結果。對聽證會取得的材料，也可以向社會公布，從而加強社會對人大工作的監督。我國憲法規定，全國人大常委會組成人員在常委會期間，有權依照法律規定的程序提出對國務院及其各部、各委員會的質詢案，受質詢機關必須負責答復。人大常委會認為必要的時候，可以組織關于特別問題的調查委員會，并且根據特別調查委員會的報告，作出相應的決議。可以說，質詢以及組成特定問題調查委員會是人大監督的有效形式，但令人遺憾的是，目前全國人大還很少啟動這些程序。一些地方人大雖然在這方面作了一些嘗試，但程序的啟動還比較麻煩、效果也不盡人意。即將實施的《監督法》對監督程序也未做出具體規定。因此，目前應該盡快完善相關法律條文，或者出臺專門的監督程序法，對相關事項做出明文規定。

（三） 完善質詢制度

目前，最關鍵的是應擴大提出質詢的主體范圍，適當增加質詢案的提出方式，并對質詢案如何處理在法律上作出明確規定。我國現已引入西方的質詢制度，但是對質詢案的設置過多，質詢程序還不夠完善，影響了質詢的權威性。建議從以下方面著手改進：第一，應擴大提出質詢的主體范圍，使提出質詢案的主體不僅包括代表團、一定數量的代表、常委會組成人員聯名，還包括代表個人；第二，增加質詢案的提出方式，不僅可以書面質詢，還應該允許代表或者常委會組成人員即時提出口頭質詢，當事人當場進行答辯。因為，由于人大及其常委會會期較短，都采用書面質詢不僅浪費時間，也可能會延誤了質詢案的解答；第三，擴大答復質詢案的場合。可以把回答質詢的場合從代表團會議、常委會小組會議逐步擴大到全體會議；第四，延長質詢案的提出和答復時間。由于我國人大及其常委會會期較短，會后有些質詢案無法提出，更不能解決。可以考慮設置一個長期機構，來接受代表等提出的質詢案，并賦予其調查處理質詢的權力，來處理閉會期間的質詢案。

（四） 建立并完善預算公開和審計公開制度

預算和審計都是監督政府財政收支行為是否合法、合理的一個行之有效的重要手段。預算以及審計制度的完善，我們認為，一方面，作為政府預算的草案以及相關資料不僅應當向人大代表公開，而且也應當向社會公開，使得社會公眾能夠切實知悉政府的財政行為；另一方面，審計機關對政府及其有關部門依法進行的審計，不僅審計結果應當向社會公開，而且更為重要的是對審計中發現的問題如何處理也要向社會公開。另外，人大除自身監督外，還應該支持監察部門對重點專向資金使用情況的檢查工作，發現問題，及時公開處理，通過新聞媒體，及時公開結果。

審計公開的范圍，應該包括審計管轄范圍內審計事項的審計報告、審計決定書等等。審計公開的內容，應該包括被審計對象的預算執行情況、重點支出安排和資金到位情況、預算超收收入的安排和使用情況、決算的審計結果和其他財政收支的審計結果、國有企業或者國有控股企業的資產、負債、損益的審計結果、向下級財政轉移支付情況、政府性投資建設項目的審計結果、領導干部任期經濟責任的審計結果以及其他重大事項的審計結果，等等。此外，應重點對人民群眾關心的熱點問題、難點問題以及重點領域、重點部門、重大項目和重點資金的審計監督和對違反財經法規行為的審計結果予以公開。

人大監督信息公開，從人權的角度來看，是實現人民知情權利。有人認為，要實現人民的知情權，必須先實現人民的民主權利，比如對公共財政到位的監管權以及對官員政績的評價權。我們認為，這兩種權利的實現，和公民知情權的實現，是沒有先后之分的，三種權利的實現，都必須依賴信息公開制度體系的建立和推動；并認為，在信息公開建設中，人大監督信息公開應該先行。

參考文獻：

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責任編輯 肖 利