明確的功能定位：建構與完善我國公共決策聽證制度的重要前提

摘要：當今我國聽證實踐中存在種種問題的原因就是：對聽證制度的功能定位不夠合理與明確。作為建構與完善我國公共決策聽證制度的重要前提，對聽證制度進行系統而準確的功能定位是必要的，具體可從以下五方面展開：促進公共決策管理制度的進一步完善；促進國家的民主政治建設，實現人民當家作主的基本權利；適應全球化和加入WTO的客觀要求；促進公共部門依法決策，對公共部門行為進行有效監督；增進公共部門與公民之間的良好溝通，提高公共行為的可接受性。

關鍵詞：公共決策； 聽證制度； 功能定位

中圖分類號：C93 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－０５４４（２００8）05－０109－０3

伴隨著社會利益主體的多元趨向、公民權益意識的不斷增強以及公共權力的日益擴張，聽證制度作為現代化進程中民主的一種實現形式、管理的一種有效形式，已成為現代程序中的一項重要制度，被世界諸多國家所普遍采用，被認為是現代民主、法治和科學管理的重要標志。在我國，聽證制度是一個舶來品。自1996年我國移植聽證制度后，其現已成為程序制度中的核心制度，在我國立法、行政、司法等領域的實踐中得以廣泛施行，是人民民主的生動體現，是實施依法治國方略的一個重大步驟，也越來越成為社會關注的焦點問題。本文力求在前人分析的基礎上，主要從公共決策的角度，對聽證制度的功能進一步作較為系統而全面的定位。

一、 促進公共決策管理制度的進一步完善

早在20世紀初期泰羅制管理時代，聽證制度就成為一種被普遍采用的管理制度（如早在1911年，美國東方鐵路公司就舉行了提高票價的意見聽證會，其在管理理論發展史上具有非常重要的歷史意義，即將現代科學管理理論引入社會和企業經營活動中。），尤其是其在西方發達國家宏觀經濟管理中的有效運用，對西方資本主義市場經濟的發展起到了推動作用。隨著我國體制改革的不斷深入，對公共領域的治道變革尤其是對事關廣大民眾切身利益的公共決策體制進行變革，完善各種公共決策管理制度和方法，也是我國當前一項迫切而艱巨的任務。

公共決策本質上是一種權威性的價值分配方案，但其效能必須經過實際的執行過程才能得以發揮，再好的決策也只有通過有效的執行才能保證其目標的實現。而公共決策執行的效果往往要受到諸多因素的影響和制約，其中首要的就是制定的公共決策是否合理。公共決策的合理性包括三個方面的含義：其一，公共決策的客觀性。即公共決策是否針對了客觀問題，公共決策的每項內容是否反映了客觀存在著的現實情況，其規定的各項行為是否符合客觀事物的發展規律。其二，公共決策是否反映了人民的愿望、意向和利益。在公共決策制定過程中，公共部門在多大程度上真正代表全體人民，對人民負責，而不是對特殊利益負責，決定著公共決策的生命力及效用。而且，公共決策能否達到預期的目的，能否發揮其應有的效力，還與目標群體（即與公共決策直接相關的群體和個人）能否接受公共決策有直接的關系。目標群體接受公共決策，公共決策就會得到有效的實施；反之，公共決策的預期目標就難以實現。其三，公共決策執行是否具有現實可能性。如果一項公共決策不具備應有的實施條件，那么，即使其符合了前兩項條件，其執行效果也不可能另人滿意，甚或使目標落空。

可見，僅靠公共部門自身，由于其人力、物力、財力和思維等條件的局限，不可能制定出完全合理的公共決策，尤其是對于要求嚴格遵循客觀求實和信息完備原則的重大公共決策；因而，只有發動廣大人民群眾的力量，充分聽取各方面的意見和心聲，集思廣益，才能奠定公共決策合理的基礎，制定出更具針對性、有效性、準確性的公共決策，這充分說明了公共決策“公共”參與的必要。近年來，我國在這方面也進行了多種嘗試，其中之一就是實行公共決策聽證制度，且已經取得了一定成績。聽證制度的推行，可以進一步完善我國公共決策管理體制，使公共決策越來越體現出其公正、透明、規范、高效的內在要求和特征，從而促進我國公共部門整體管理模式的科學化，其社會效益是非常巨大的。正如有些學者所言，“公共政策聽證制度有三方面的重要意義：首先，它可以在相當程度上保證政策的合理性，有效地避免重大的政策漏洞；其次，政策聽證過程本身就是一個利益相關者參與決策的過程，它能夠在相當程度上保證政策的代表性，不至于在政策出臺后面臨多數利益相關者的反對和抵觸；最后，它可以及時發現政策在實施過程中的重要不足，以便不斷調整和完善相關政策。”[5]

無疑，聽證制度的推行是公共決策科學制定和有效執行的有力保障，是我國公共決策管理制度的一大進步。

二、 促進國家的民主政治建設，實現人民當家作主的基本權利

政治中最古老而又最新穎的話題無疑是民主(Democracy)。[6]盡管現代民主政治仍是以代議民主（即人民選舉出特定公職人員實行社會政治管理的間接民主）為主體，但不能忽視直接民主的價值。而且，在制度建構上要注意保障直接民權，使民意得以充分直接表達，民眾對社會公共事務得以普遍和直接參與。正如美國學者科恩所說：“我們可以自己參與管理過程，也可以參與選擇別人代替我們管理。當民主社會成員選擇他們中間的某些人代表全體時，并沒有放棄對社會方針政策的最后控制權。”[7]

此外，現代社會是一個結構分化、利益多元化的社會，為了給予不同利益主體一個制度性的表達途徑，使利益沖突能達成某種程度的共識，現代民主國家紛紛設立聽證制度，以公開和理性的溝通途徑化解沖突，尤其賦予利害關系人表達意見之機會，使人民能直接參與決策制定，實現直接民主。可以說，聽證制度是實現直接民主的基礎性要求和生動體現。的確，從公共決策制定來看，公共決策聽證過程首先就是一個公共決策方案初擬、優化和擇定的過程，是利益相關者就各方利益的公共決策論辯過程，同時它也是公共部門（尤其是政府機關）聚合公民的愿望、意向和利益的過程。縱覽世界各國公共決策聽證制度的實際經驗，通過實行聽證制度，公共部門利用大眾傳媒讓公眾了解決策議題，拓寬公眾表達意見的正式渠道，保障公眾的民主參與權利，從而為實現公共決策民主化提供了有效途徑。無疑，聽證是公眾參與公共決策的路徑依賴，是公共決策民主的制度基礎。

特別是在社會主義國家，決策民主是社會主義制度的本質要求。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中指出：“堅定不移發展社會主義民主政治……人民民主是社會主義的生命……推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見……”。[8]我國《憲法》明確規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督……。”[9]真正體現人民主人翁地位和作用的是人民對國家事務有政治參與權利，享有對國家事務發表意見進行決策的資格，并在決策的結果中體現自己的意志。聽證制度也就是賦予了公民以表達自己的愿望、意向和實現自己的利益的政治資格，是實現憲法所賦予公民自由、財產、平等等基本權利在公共決策領域的體現與具體保障，蘊含了民主參與、尊重公民尊嚴的人文精神。從“關起門來決策，一紙通知執行”到舉行聽證，讓公眾知情參政，應該說是我國在引進民主議政機制、推進民主法制建設方面跨出了重要一步，這是政治文明的重大發展。而且，代表最廣大人民群眾的根本利益，就必須了解民情，反映民意，集中民智，珍惜民力。所以，聽證制度是實現三個代表重要思想的載體和切入點，也是政治文明發展的民主訴求。

總之，作為一項重要的程序制度，聽證制度保障了人民群眾參與公共事務的決策過程，從而真正行使當家作主的權利，促進了國家的民主政治建設。

三、 適應全球化的客觀要求

隨著新技術革命和社會現代化進程的加快，全球化已成為當今人類社會發展一種不可逆轉的重要趨勢。從全球化對各國政府的影響來看，全球化趨勢的擴展將主要對傳統意義上的主權國家功能提出挑戰。所以，可以形象地打個比喻，對于政府而言，全球化的最大含義是使得每一個國家的政府都成為全球市場中的一個“企業”，時刻面臨著競爭的考驗，且必須要根據環境的復雜多變作出有效而靈活的反應。特別是，中國通過堅持不懈的努力在2001年11月順利加入世界貿易組織（WTO）后，來自全球的這種壓力和挑戰更是越來越大，當然，這無疑也會給中國的經濟發展帶來前所未有的發展機遇。正如經濟學家吳敬璉所言“入世不是天上下金雨，但前景更不會暗淡一片”。[10]

世貿組織的大部分規則是規范政府行為的，在所有的挑戰中，最大的挑戰是對政府職能定位和運作方式的挑戰。因此，怎樣改革政府的管理體制和進一步轉變職能，從而有效且合理地利用全球化所帶來的發展機遇，就成為加入WTO后面臨的新問題和最大的挑戰。[11]例如，按照WTO有關透明度規則的要求，我國政府應更快更好地轉變政府的運作方式，建立高效運轉的透明政府，實行政務公開。其中關鍵是，通過引入聽證制度，將公共決策的依據、規則、程序及結果向公眾公開，徹底改變過去政府“暗箱操作”和 “獨家運作”的做法，并設定公眾參與程序，接受公眾的廣泛參與和監督，真正實現公共決策的公開透明，這在我國整個公共管理體制改革中勢必將占據著日趨重要的地位。

具體來講，其一，從信息的角度，在這個瞬息萬變的復雜社會，尤其是加入WTO所促使的全球經濟一體化的加快，要求任何一個市場主體都要有靈通、寬而廣的信息渠道，以準確而快捷地獲悉信息并充分利用之。作為國家經濟職能主體的政府不僅必須為其提供信息，而且還必須及時制定相應的政策適應形勢和引導市場主體。但，顯然，作為一個人力、物力、財力都有限的機構，政府已越來越不能獨自擔此重任，而必須依靠廣大人民群眾的力量。其二，從民主的角度，市場經濟醞釀培育的平等、公平、競爭觀念深入人心，且時刻影響著人們的思維及其行為，主體意識復蘇的人們也要求有更多的途徑和渠道參與公共決策，表達自己的愿望，爭取自己的權利，實現自己的利益。由此，聽證制度應運而生，適應了全球化尤其是加入WTO后政府工作要進一步公開透明的客觀要求。

因此，隨著全球化和加入WTO，不僅在經濟領域而且在社會生活及政治領域中包括聽證制度在內的種種公正、透明的“游戲”規則，將成為人們義無返顧的永恒追求，也必將會給我國公共管理帶來更加科學、高效的光明前景。

四、 促進公共部門依法決策，對公共部門行為進行有效監督

作為公共決策核心制定與執行主體的公共部門，并不是神造物，并不具有無所不在和正確無誤的天賦。而且，由于公共部門在社會生活和經濟生活中所處的特殊地位使其在制定與實施公共決策時，往往會借社會利益之名行機構私利之實，這當然就難以制定并執行正確而有效的公共決策。正如孟德斯鳩所說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”。[12]公共選擇學派也認為，政治家和官員不是政治上的“閹人”，他們在參與公共決策時有自私的動機，政府不可能自動代表公共利益。所以，公共部門在制定與實施公共決策時必須依法進行，且要接受社會的監督。

聽證制度，作為行政程序法的核心制度，正是契合了公共決策的這一內在要求，對公共權力進行合理的規范和控制，從而有助于公共決策舊體制的消解和新體制的建立。具體來說，聽證制度可以使公共部門的決策依據、決策過程在一定程度上為公眾所了解，使公眾有效地行使監督權，從而減少“暗箱操作、內部交易”，減少貪污腐敗現象的發生，保證公共權力的正當設定與運行，使公共行為盡可能合法、合理、公開、公正，樹立公共部門的良好形象。如，價格聽證會的實踐證明，通過價格聽證會這一形式，不僅加強了對企業或行業成本價格情況的社會監督，也對政府價格決策過程是否科學、政府價格主管部門是否依法行政等具有明顯的監督作用，同時也能促進政府價格主管部門工作人員的工作水平的進一步提高，使政府價格主管部門的工作更加嚴謹、規范，進而對改進政府工作，提高政府部門的工作水平都十分有益。另外，作為公眾參與和監督公共決策的重要法律保障機制，聽證制度可以以程序制約實體，以程序公正盡可能保障公共權力實體設置和運行的合法和公正，防止因權力失衡、異化與低效而構成對社會和個人的不正當侵害，從而達到控制公共權力、保障利害關系人合法權益的目的。從這種意義上說，聽證，作為現代民主法律中的程序性權利，它更多地是對公共權力運行過程的監督，“通過對過程的控權，實際上就是監督理論所謂‘事中監督’，它更具有控制的效果，更容易達到權力控制的目的。”[13]而且，在聽證過程中，還能使與法律、法規及政策等有利害關系的人和具有專業學識的專家學者充分發表意見、建議和看法，以促使國家各部門適時地有針對性地調整法律、法規和政策，有助于國家的法治建設。

五、 增進公共部門與公民之間的良好溝通，提高公共行為的可接受性

無論是民主政治還是專制政治，都需要追求政治秩序的合法性，以降低統治成本提升統治效益。它強調公民對政治統治的自愿接受性，蘊涵著一種價值判斷，正如法國學者雷蒙·博蘭所說：“凡是建立在價值基礎之上并以此得到公共輿論承認的即為合法的。”[14]在現代社會，政治程序合法化已成為民主政治合法化的主要來源，德國社會學大師尤根·哈貝馬斯認為，“合理化的程序與預設本身，現在已經成為賦予合法性的根源。”[15]

在我國建設民主法治和加入WTO的今天，人們更應該認識到：依法行政更應依程序行政，因為“一個健全的法律，如果使用武斷的專橫的程序去執行，不能發生良好的效果。一個不良的法律，如果用一個健全的程序去執行，可以限制或效弱法律的不良效果。”[16]而在公共權力運作過程中設置的各種程序的監督機制中，聽證制度尤為重要，其是政治統治合法性的重要來源和支撐。

在我國當今的公共管理實踐中，由于一些決策透明機制不暢，加之一些其他機制的影響，公共部門與人民群眾的關系還存在著這樣那樣的問題。究其原因，相互間的溝通和了解不夠是一個重要因素。在沒有聽證制度的情況下，公共部門作出公共決策時，由于與公民之間信息交流不夠，公民對公共部門作出公共決策的動機、原因、必要性及過程等了解不多，因而對公共部門的公共決策有時不能理解甚至產生誤解，在執行公共決策時可能會進行一定程度的怠慢甚至抵制。而公共部門在作出公共決策之前舉行聽證會，可以通過公共部門與公民之間的良好溝通，使公民了解公共部門作出公共決策的動機、原因、必要性及過程等，也使作出的公共決策更能反映民眾的意見，因而有助于提高公共行為的可接受性。

無疑，聽證制度為人民群眾了解公共決策、參與公共決策提供了相互間對話的一種合理、合法和合適的途徑。同時，通過聽證過程，也可以使人民群眾更真切、更深入地了解公共部門的處境和出發點，加強了人民群眾對公共部門的體諒、認同和關心，對公共行為更易于接受和執行，無形中化解、消除和避免了由于沒有機會了解情況和陳述自己的意見而產生的不滿情緒和無端猜疑，從而進一步融洽了公共部門與人民群眾的關系。

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責任編輯 楊小民