政府促進就業的責任及其實現路徑

摘要：十四大以來，我國政府把促進就業擺上了重要議事日程，采取一系列政策措施，初步建立起社會就業體系的基本框架。促進就業是政府義不容辭的責任和義務。政府在促進就業中應承擔調控、管理、監督、保障、引導等多種責任，并通過立法、政策制定等多種路徑來實現其責任。

關鍵詞：政府； 就業； 責任

中圖分類號：F241.4文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００４－０５４４（２００8）05－０135－０3

就業是民生之本，不僅是一個國家或地區經濟社會發展水平的反映，也對經濟社會發展產生重要的影響。縱觀世界，絕大多數市場經濟國家都把政府促進就業作為經濟和社會政策優先考慮的目標。政府促進就業特指政府運用經濟、行政、法律和服務等手段，利用資金和其他資源，培育勞動力市場，擴大就業機會，提供就業服務，在宏觀上為勞動者就業提供政策上和物質上的幫助，以保障憲法賦予公民的勞動權得以實現。[1]

一、 促進就業是政府義不容辭的責任和義務

市場經濟條件下，政府的主要職能是經濟調節、市場監督、社會管理和公共服務。促進社會就業是政府踐行社會管理和公共服務職能的具體表現。“增加就業，消除貧困，保持社會安定”已經成為一種國際共識。我國目前正處于“六個高峰”，即人口總量高峰、勞動就業人口總量高峰、老齡人口總量高峰、城市人口激增高峰、環境壓力高峰、社會穩定壓力高峰的疊加時期。[2] 由此帶來的人口生存保障問題、就業問題、社會保障體系完善問題等，已逐漸成為我國社會經濟生活中的基本問題。特別是就業問題，對于公民個人、企業和國家來說尤顯重要。公民通過就業后，才能獲得收入來維持生計，才能獲得社會承認、參與社會生活、滿足自尊需要。全社會的勞動力只有充分就業后，才會有足夠的收入去購買企業的產品，企業才可能盈利。實現充分就業后，國家才能經濟繁榮、社會安定。[3]然而，在市場經濟中，完全依靠市場自發調節來實現充分就業幾乎是不太可能的。因此，政府更要顧及社會公平、公正問題，必須通過政府的介入進行調控，采取更為有力的措施解決市場經濟運行過程中必然產生的一系列就業、失業問題。唯此，政府方才能承擔起社會管理者之責，以就業保民生、促發展、建和諧。

必須指出的是，在如何有效緩解我國就業矛盾的政策制定和實踐操作的思考與探究上，人們往往更多地關注和強調市場調節機制的作用，而對政府促進就業主導地位和作用的認識，以及對如何建立和完善政府促進就業機制的研究則顯得相對滯后。如果說市場調節就業是緩解我國當前勞動力過大的就業壓力和矛盾的主要通道，勞動者自主擇業是緩解我國當前勞動力過大的就業壓力和矛盾的重要前提，那么政府促進就業則是緩解我國當前勞動力過大的就業壓力和矛盾的基本保證。[4]當然，必須明確的是，政府促進就業并不等于政府包攬（或包辦）就業。在市場經濟體制下，政府一般不直接參與經濟，而是為經濟發展創造有利的環境。因此，在就業問題上政府承擔的應是有限責任，只是對宏觀就業形勢進行實時監測和相機調控。此外，政府促進就業主要是通過制定發展戰略、實施宏觀經濟政策和建立有利于擴大就業的宏觀政策環境等來實現。因此政府應明確認清其應有的位置、應把持的原則和立場，結合經濟社會發展需求和社會突出問題，制定出相應的促進就業政策措施，處理好就業與經濟發展間的協調關系，有效開展促進就業工作，并評估其效果，以進一步改革和完善促進就業政策、措施。

二、 政府在促進就業中的主要責任

張成福教授認為：從實質意義上講，一個政府只有在能夠保障社會利益，促進實現社會意志所提出的目的，即真正履行其責任時才是合乎理性的，才是合法的。政府責任是政府社會回應力、政府的義務和法律責任的整體概念。作為一種理念，它要求政府必須回應社會和民眾的基本要求并積極采取行動加以滿足；必須承擔道義、政治、法律上的責任；政府必須接受來自內部和外部的控制以保證責任的實現。[5]可見，責任政府必須充分滿足社會公眾的利益需求，實現社會公眾利益。政府責任不僅意味著政府要正確地做事，而且意味著政府要做正確的事。在促進就業上，政府的主要責任應包括：

（一） 調控責任

在社會主義市場經濟條件下，市場機制是勞動力資源配置的基礎，政府一般不直接參與勞動力市場的運行。但由于人的有限理性，市場的不充分競爭，信息不完全，外部性和不確定性等不利因素的存在，容易引起勞動供求雙方的行為不端。在這種情況下，必須由政府干預來調控就業，其主要職責是解決單純依靠市場的力量難以有效解決的一些問題，如充分利用財政政策、貨幣政策和收入政策等一系列宏觀調控政策來調控失業率。其責任空間應當體現為對勞動力市場運行的全局性和終極意義上的責任，即主要是制定和落實公平合理的市場規則，平衡經濟發展與就業結構的矛盾，扼制勞動力市場不良競爭行為，維護社會的公平與穩定等。

（二） 管理責任

目前，我國失業率指標體系還存在數出多門，統計缺損，勞動服務機構嚴重滯后于統計工作的要求等問題。因此，首先要建立、完善失業指標統計體系，統一數據出口。要加強建立失業人員登記機制，完善管理；加強網絡建設，及時掌握和分析失業人員相關信息。其次，要建立失業預警體系，對就業形勢進行跟蹤分析。一是確定警戒線，根據失業率、長期失業者比例等社會經濟指標，制定最高失業率警戒線，進行監測。二是建立預警制度，預測失業狀況接近警戒線時，向政府及有關部門及時報告，為政府決策提供依據。三是建立調控系統。先定出調控預案，一旦失業超過警戒線，應由政府及時采取有效措施加以解決。

此外，為了加強對勞動就業問題的統一協調管理，提高就業管理效率，各級政府應建立起勞動就業行政管理協調機制，成立一個由相關部門和機構負責人組成的非常設的勞動就業領導協調機構，其基本職責主要包括：根據有關法律和政策制定勞動就業行政法規和行政規章；明確勞動就業行政事務的職責分工；對相關職能部門的具體行政行為進行協調；制定勞動就業規劃；對有關勞動就業的法律法規、政策和規劃的執行情況進行檢查監督；向同級人大和上級政府報告勞動就業情況；協調勞動就業信息的收集、統計、分析、整理和發布等。

（三） 監督責任

在市場經濟發達國家，提高就業率是政府最重要的工作目標，失業率是西方發達國家政績考核體系中最重要的指標。中國要真正實現“發展與就業并重”的發展戰略，必須把促進就業列為政府的第一要務，并且把控制失業率和新增就業機會作為各級地方政府以及黨政主要負責人政績的主要考核指標。另外，還要強化責任落實。要加強就業工作“一把手”責任制，切實抓好各級政府促進就業目標責任的落實。進一步細化各級黨委、政府和各部門承擔的促進就業責任目標，做到工作責任、政策落實、資金投入、措施保證“四到位”。同時，建立責任報告和責任追究制度，政府要接受人大的監督，定期向其報告就業形勢及就業目標的完成情況；政府機關內部要建立問責制度，明確責任主體和責任承擔方式，以保證就業目標的真正落實。

（四） 保障責任

薩繆爾森1954年在《經濟學與統計學評論》上發表的《公共支出的純理論》中界定公共產品為：每個個人消費這種物品不會導致別人對該物品消費的減少。公共產品具有非競爭性和非排他性的本質和核心特征。由于市場失靈以及社會政治、經濟穩定發展的需要，社會保障作為政府職能之一，成為一種政府必須提供的公共產品。貝弗里奇認為“一個沒有維持充分就業以防止大規模失業的社會保障計劃是不能令人滿意的”[6] 這一觀點充分肯定了社會保障與就業的緊密聯系。因此，政府在行使其他職責的同時，必須保證社會保障這一公共產品的廣泛、有效供給，在更大的范圍內進行風險平衡和促進社會公平：如繼續擴大社會保障的覆蓋范圍，促進勞動力資源的合理流動；社會保障基金嚴格實行收支兩條線，保證社會保障待遇按時足額到位；加快企業社會職能的分離；失業保險制度應注意協調好激勵就業與社會救濟的關系，等等。

（五） 引導責任

據有關部門預測，中小企業將成為中國經濟增長的新興力量，城鎮新增就業的重要渠道，出口增長的重要部門以及稅收增長的新來源。這要求加大對中小企業的扶持力度。引導中小型企業的發展，政府不需要大量的資本投入，主要是政策引導，最重要的是為他們創造平等的機會。這包括降低競爭性市場準入條件，取消各種人為的限制；積極開辦中小銀行，為他們提供融資渠道和方便的金融服務；使他們能夠公平的獲得生產性資源，包括土地、資本和信息，獲得使用公共基礎設施如電力、通訊、公路、貨運等的機會。使他們獲得廣泛的社會服務，包括教育、培訓、保健；為他們提供技術服務、信息服務、法律服務、勞動力市場信息服務，使他們融入社會和社區之中，獲得自我認同、自我尊敬。[7]

政府在力圖引導創造更多崗位的同時，也應該讓人們對市場經濟下的就業有一個更全面的了解。從經濟學角度看，在合理范圍內允許失業的存在，即保持自然失業率，也是市場經濟所必需的。這極少部分的失業者相當于社會勞動力的蓄水池，由于存在危機感，勞動力會不斷提高自身素質，就有利于營造一個較好的有序競爭的勞動力市場。因此，政府應引導勞動者轉變就業觀念，適應市場經濟體制下的就業形勢，加強自身競爭力。

三、 政府促進就業責任體系的實現路徑

（一） 加強促進就業的相關立法

目前，國際社會對政府必須承擔促進就業和治理失業的主要責任已形成共識，促進就業普遍成為各國政府施政綱領的重要內容。而立法也成為世界各國促進就業最普遍最重要的手段。有的國家把促進就業的內容進行專門立法，如《俄羅斯居民就業法》(1996年)、《德國就業促進法》(1969年)、《秘魯就業促進法》(1993年)和韓國《基本就業政策法》(1993年)等；有的國家通過綜合立法，把促進就業的內容納入綜合性的勞動法典之中，如法國；有的國家通過分散立法，把促進就業的具體內容分別納入不同的專項立法中，如美國的《綜合就業與培訓法》(1980年)、英國的《就業機構法》(1973年)等。[8]

隨著我國就業工作的逐步推進，政策的短期性和不穩定性的弱點不斷暴露出來，迫切需要通過專門的就業立法，將實踐中證明行之有效的促進就業政策納入剛性強、長期有效的法律層面，用法律的形式加以規范和保障。2007年8月30日通過的《中華人民共和國就業促進法》從法律的高度規定了中央與地方在促進就業工作中的職責，規定國家對促進就業工作給予政策支持。從法律上確立了新的市場經濟條件下的就業促進機制，將促進就業的目標、原則、方針和工作機制，政府政策支持、規范市場秩序、職業教育和培訓、就業服務和就業援助等職責，作為促進就業長效機制的要素予以規定，使之制度化、法律化，有助于通過法制化手段建立起促進就業的長效機制。但也要注意相關配套法律法規的建設。

（二） 堅持就業優先的經濟發展戰略，實現擴大就業與經濟增長的良性互動

作為勞動力豐富的發展中國家，我國的就業問題說到底還是一個經濟發展不能滿足龐大的勞動力就業需求的問題。這就要求我們在工業化進入新的歷史階段后，變原來的“經濟增長優先”的發展戰略為“就業優先”的發展戰略，構建“以經濟增長帶動就業增長，以就業增長促進效率經濟”的良性互動戰略。

1． 堅持就業優先的經濟發展戰略，就是要把就業作為社會經濟可持續發展的重要內容。以就業為導向，協調國家宏觀社會政策和經濟政策，真正把就業作為宏觀經濟調控的重要手段，把培育和發展勞動力市場放在要素市場的優先位置，建立符合農村工業化、城市化要求的非歧視性的同一開放、競爭有序的勞動力市場。要保持城市化與工業化的協調發展，消除人力資源流動的各種體制性障礙，降低人力資源流動成本，促進人力資源與生產資料的優化配置。要將勞動者利益適度優先于其他（包括資本）利益，使國企改革、經濟結構調整等改革與就業崗位的增加密切結合起來。要將就業崗位增加優先于社會收入水平提高，盡量減輕由于社會收入水平、勞動力成本的提高對就業崗位的排斥。進一步啟動民間投資需求，取消資金準入、行政審批等方面的限制，把存量投資需求釋放出來，把啟動民間投資要求與發展中小企業、拉動農村消費需求結合起來。

2． 必須保持一定的經濟發展速度和保證經濟發展的質量。保持一個較大的經濟建設規模，不僅對于刺激就業機會有益，對于容納本地區的勞動力供給也是必須的。同時，經濟發展的質量也至關重要。保證經濟發展質量，在一定意義上是指經濟發展的集約化傾向，也表現為盡量除去經濟泡沫，以實現較高的資本收益率和增長的有效性。只有經濟規模符合發展質量要求時，才可能減小經濟波動幅度，推動經濟穩步發展，最小程度地減少對勞動者的損害，最終才能實現經濟增長與就業增長的雙贏。[9]

（三） 大力構建公共就業服務體系

政府履行其公共就業服務職責的方式應當有三種：

1． 政府自身提供公共就業服務。即建立起有權威性的全國統一勞動力供需信息的搜尋與整理系統及其管理制度，建立一套全面而系統的就業服務體系，在調節勞動力市場方面發揮積極的作用。只有集職業介紹、職業指導、職業培訓、勞務派遣、創業指導、勞動保障事務代理、就業服務技術支持等多項功能為一體的就業服務體系才能為勞動者通過多種形式實現就業提供全方位服務。

2． 政府舉辦公共就業服務機構提供就業服務。即形成以勞動部門開辦的職業介紹機構為主體，其他部門社會團體及私人開辦的職業介紹機構為補充的全方位的服務網絡，并根據市場的需要和企業對勞動力的技能的崗位要求，開展切實有效的職業培訓。此外，政府還可以嘗試建立公共的職業培訓機構，加強對公開失業人員的勞動技能培訓， 努力促進勞動者的職業尋找與職業轉移能力。

3． 政府提供政策支持。政府可將一部分社會保險基金用于對提供職業中介的部門進行一定的獎勵，并對其提供政策優惠或傾斜，以激勵他們對職業介紹工作的積極性。此外，還應逐步消除農業人口向非農產業轉移的制度和體制障礙，大力進行戶籍管理、社會保障和職業培訓等項制度創新，通過消除勞動力流動尤其是農村勞動力流動的制度性壁壘，提高城鄉勞動者的文化技術素質和就業競爭能力， 從而為盡快實現農村勞動力市場與城鎮勞動力市場合龍并軌，扭轉勞動就業城鄉分治的傳統格局，創造良好的社會環境和外部條件。

（四） 保護就業弱勢群體，維護就業公平

政府不是市場經濟的運動員，但是必須當好市場經濟的裁判員。在促進市場化就業的同時，一方面要保護就業弱勢群體，另一方面還要維護就業公平。微觀經濟無疑是效率絕對優先的，這是由資本的力量所決定的。宏觀經濟也是效率相對優先的，因為一定的效率是解決公平的前提和物質基礎。經濟發展的確是就業之母，但是經濟發展不可能自動解決所有的就業問題。即使在比較理想的情況下，自然失業率（西方發達國家目前一般為6％左右）的水平也是不可能長期打破的。那么，這個時候政府必須采用事后的辦法，來解決下崗失業人員的后顧之憂。一方面要解決他們的基本生活保障問題，另一方面要通過提供有效的培訓，幫助他們盡快重返勞動力市場。應該承認所謂的“弱勢群體”并不一定是個人原因造成的，這與不公平、不合理的社會結構和社會制度有密切的關系，政府在發展公共就業服務的同時，要特別關注這部分群體的需求，劃撥專項資金鼓勵各級就業服務機構及中介機構、用人單位特殊關照弱勢群體，加強免費教育和培訓，強化就業服務，并鼓勵地方機構因地制宜制定靈活的就業政策。另外，政府應盡量保障就業機會的公平提供，對于招聘過程中明顯的就業性別歧視和年齡歧視現象必須旗幟鮮明地反對與禁止。

參考文獻：

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[7]楊宜勇.大開放的就業——加入WTO后的就業探索[M].中國水利水電出版社，2004.

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[9]王小琪.對政府促進就業的幾點探討[J].四川行政學院學報，2004，

責任編輯 仝瑞中