行政規劃的法律性質研究

摘 要：行政規劃法律性質的不同觀點有單一性質說和非單一性質說等，各有其優點和不足。行政規劃并不現實地產生、變更或消滅權利義務關系，人們的傳統觀念認為只有通過后續行為才能現實化，規劃本身不以法律效果為目的。但這種觀念值得反思，影響和限制也是行政機關追求的效果，某些細部的、具體的強制性規劃的影響和限制具有“直接性”和“必然性”，應視為直接的法律效果。行政規劃分別構成不同的行政行為和事實行為，并有自身的特點。目前對于“規劃確定程序”有諸多的認識誤區，規劃和確定規劃裁決是兩個獨立的行為，規劃的性質由規劃的自身內容和因素決定，那種認為只能由“確定規劃裁決”的性質決定規劃的性質的觀點

是不妥當的。具體的強制性規劃的爭議解決應針對規劃本身，而不是針對后續行為，以盡早化解矛盾。

關鍵詞： 行政規劃；法律性質；法律效果

中圖分類號：DF 3

文獻標識碼：A

“規劃（Planning）無疑已經成為正在膨脹的行政國家的一部分”^［1］。伴隨著行政規劃的廣泛運用和對人們權益影響的日益加大 ，行政法學對其進行的研究也逐漸升溫，而行政規劃的法律性質成為首當其沖的基礎性問題。近日拜讀了王青斌先生的論文《論行政規劃的法律性質》（以下簡稱《王文》），該文的結論認為“行政規劃的性質取決于‘確定規劃裁決’的性質，而‘確定規劃裁決’性質取決于其能夠產生的法律效果”，在法律沒有規定“確定規劃裁決”的情況下，“行政規劃只能被認定為行政事實行為”^［2］。這一結論是值得商榷的，原因就在于得出結論的邏輯推理前提是不成立的。有鑒于此，本文就行政規劃的法律性質談一些淺見，以求教于法學同仁。

一、 研究行政規劃法律性質的意義

研究行政規劃的法律性質有著重要的法律意義，主要體現在三個方面：

一是有利于行政規劃在行政行為體系中的準確定位。法律性質可以說是一種法律身份，目的是對行為和事物等在法律上進行科學、準確的定位。由于現代國家的行政任務繁重，行政行為的方式也是多種多樣的，因此形成了一個龐大的行政行為體系。但是這個體系雖然龐大，卻是雜而不亂，究其原因就是在公法秩序中，每一種行政活動的方式都建構起了自己的行為體系，如行政立法、處罰、許可、契約，甚至包括某些權力意味濃厚的事實行為莫不如此。從根本上講，也就是這些行為被賦予了適當的法律性質。行政規劃是行政機關頻繁采用的活動方式之一，因此明確其在行為體系中的位置，是十分必要的，否則，很可能造成體系的混亂和無序，并進而影響行政規劃一系列后續問題在法律上的認定和處理。

二是有利于與行政規劃有關的法律制度的建構，進而為規劃內容的合法性、科學性以及規劃爭議的解決尋求一種有效的路徑。行政規劃法律制度的建構是與其法律性質密切相關的，正確的把握其法律性質，是建構良性的、適當的法律制度的基礎之一。如程序方面，不同性質的規劃就會有不同的程序規定，哪些規劃要經過批準程序，哪些規劃不必經過批準程序，法律往往會根據其不同的性質做出選擇。規劃相對人的法律救濟路徑，包括復議和訴訟，也取決于行政規劃的法律性質。若規劃構成了具體行政行為則可對其提起行政復議或訴訟，否則，不會被受理。這為規劃爭議的解決指出了一條可能的制度管道，尤其是在我國城市規劃拆遷糾紛不斷的情況下，如果可以直接針對規劃本身進行復議和訴訟，那么就會從根本上改變傳統上只能針對根據規劃而做出的后續具體行政行為進行復議和訴訟的做法，從而有效避免損失的擴大和矛盾的激化。

三是有利于行政法學對行政規劃理論研究的深入進行和理論體系的完善。對于行政規劃法律性質的研究，有助于回答一些長期困擾理論界的問題，如行政規劃應不應該納入行政法學研究的范圍？在行政法學體系中它應該處于一種什么位置？行政規劃是否有直接的法律效果？行政規劃是屬于行政行為還是事實行為？能不能針對規劃本身提起復議或訴訟？等等。可以說行政規劃的法律性質是尋找理論突破路徑的一個探路石。由此也可以理解為什么在國外和我臺灣地區每次直接針對規劃的訴訟中一旦判決對規劃性質進行了認定都能掀起一次理論研究的波瀾，人們總是希望能夠借助于實踐的力量為規劃性質的研究尋求一個平臺，以

克服理論研究自身的局限，從而把有關行政規劃的理論研究推向一個新的高度。

二、行政規劃法律性質理論上的爭論與評析

行政規劃的樣態紛繁復雜，客觀上也為其法律性質的把握提出了較高的理論和技術上的要求，不僅要包容所有的行政規劃，又要力爭為實踐盡可能的提供理論支持。于是人們進行著種種的嘗試，理論上的論爭也在所難免。目前的觀點：可分為單一性質說與非單一性質說。以下分別評述。

（一）對單一性質說的質疑

單一性質說的核心是嘗試以一種單一的性質來概括所有的行政規劃，因此，這種情況下對于行政規劃法律性質的界定本質上要求必須是一個具有包容性的概念。

單一性質說主要包括4種觀點^［3］：（1）法規命令說。這種觀點認為，行政規劃產生的法律效果，是針對不特定多數人的抽象效果，與法規命令所具有的效果相同，因此應被視為是法規命令。行政規劃公布后，對于公民權利的限制和侵害，僅僅具有抽象的可能性，并非必然的要發生。要使這種可能性變為現實性，必須要依照規劃的內容、方法、步驟或措施等由行政機關作出后續具體行政行為，抽象的法律效果才被具體化。（2）具體行政行為說。具體行政行為說的核心是認為行政規劃是一種人數眾多但特定或可得特定的具體行政行為。（3）執行規范說。這種觀點認為行政規劃不屬于傳統意義上的行政行為，而是一種新的行政活動方式，兼具法規命令和具體行政行為的雙重性質。行政規劃具有規范秩序形成的作用，但是規劃對于后續執行行為的效果預為直接且拘束性的確定，因此規劃又并非是純粹的法規命令。執行行為在實質上已經喪失了獨立存在的意義。（4）規劃行為說。該觀點同樣認為行政規劃是一種全新的行政活動方式。行政規劃以一般人為對象，關系到超個人的一般公共秩序，從這一意義上說類似于立法行為。但是，由規劃產生的權利限制等效果卻不是抽象的，遠比法令的效果具體而強烈，從這一意義上，又不如說類似于行政行為^［4］。可以稱之為“規劃行為”。需要說明的是“執行規范說”和“規劃行為說”關注的重點是不一樣的，前者關注后續行為必然發生的執行作用，后者更關注規劃本身的作用。

這4種觀點可以以現有行政法的理論體系為坐標將它們分為兩類：一類是體系內的觀點；一類是體系外的觀點。前者包括法規命令說和具體行政行為說，這兩種觀點均企圖把行政規劃納入傳統的行政行為體系之中，以現有的行政法學理論來解釋規劃的法律性質；后者包括執行規范說和規劃行為說，二者都跳出了現有行政法的理論體系，以一種全新的理論來解釋規劃的性質。

單一性質說面臨著以下的挑戰：

首先，在理論上難以達到邏輯上的周延，在實踐中不可避免的存在理論覆蓋的空白和漏洞。行政規劃的樣態復雜多樣，數量繁多，而且其法律效果亦難以統一，因此現有的任何一種行政行為類型都難以包容所有的規劃。這點在法規命令說與具體行政行為說中表現得最為明顯。根據傳統行政行為的定義來分析，各種各樣不同的行政規劃中既有法規命令，也有具體行政行為，而且還存在事實行為，把其完全歸為二者中的某一種顯然難以從理論上解釋清楚。

第二，行政規劃單一的法律性質必然會影響與現有法律制度的銜接。如法規命令說和具體行政行為說認為所有形態的行政規劃都單一的構成法規命令或具體行政行為顯然與現有的制度如程序制度和訴訟制度等難以契合，因為現有的行政立法和具體行政行為程序制度顯然不適用于所有行政規劃，訴訟制度同樣如此。至于執行規范說和規劃行為說這二種現有理論體系外的觀點，遇到的問題就會更為嚴重，因為現有的法律制度如行政復議和訴訟制度等是以傳統的行政行為體系為基礎所建立的，也就是說現行的制度只與傳統的行政行為內容相配套，因此把行政規劃視為一種新的行政行為類型，必然為現有的法律制度所排斥。

第三，執行規范說和規劃行為說的觀點，在理論體系上存在著缺陷。二者不僅缺乏實踐的支撐，而且缺乏充分而嚴密的論證基礎與過程。正如有的人所認為的那樣，執行規范說及規劃行為說“嘗試將行政計劃之法律概念獨立于傳統行政行為之外，唯未能詳確敘述行政計劃特殊的性質及有何不同于傳統行政行為之內容，均有其缺點。”^［5］

（二）非單一性質說的優勢與不足

面對形式多樣的行政規劃，多數人認為無法用單一的法律性質來進行概括，不同的規劃法律形態各異而具有不同的法律屬性。以德國、日本和我國臺灣地區為例，通常認為行政規劃的法律性質可以是：法律、法規命令、自治規章、行政處分、行政規則和事實行為^［6］。

和單一性質說相比較，非單一性質說凸現了兩個方面的特征：

一是非單一性質說完全回歸到了傳統的法學理論體系內來闡釋行政規劃的法律性質，以便找到其位置和坐標。回歸傳統理論體系討論問題的一個最大的益處是可以使所研究的問題獲得強大的理論支撐。任何結論不應是空中樓閣，應有堅實的理論基礎，不經過充分的理論論證，就不可能達至成功。以現有的行政行為理論為依歸，非單一性質說顯然可以更好地避免在理論基礎上可能遇到的質疑。

二是在制度層面上更具有操作性，由于法律性質是多樣性的，可以有效地避免在界定規劃時可能在邏輯上產生的周延問題。應當充分的保障各種樣態行政規劃都能找到其自身的位置，無論它是法律行為，還是事實行為。非單一性質說的最大的便利就在于可以有效地與現有的法律制度進行銜接，尤其是與現有的訴訟制度的對接。行政訴訟的受案范圍就是根據傳統的行政行為的類型而設計的，對哪些行政行為可以提起訴訟，哪些不可以，都有明確的界分。如果可以準確地定位行政規劃的法律性質，使各種行政規劃和相應的行政行為類型相對應，那么對其有關的各種制度障礙如司法審查等基本上就可以迎刃而解。

然而根據現有的非單一性質說的觀點，在理論上仍然會產生一定的問題。最為明顯的就是容易造成一個錯覺，即把某些規劃完全等同于法律、法規、規章和行政規范性文件，甚至會使行政規劃失去了獨立存在的意義。如有的規劃要由國家民意代表機關或地方民意代表機關審批，取得了法律、地方性法規的形式，若把他們視為是法律、地方性法規的話，則成為了立法行為，不再具有行政行為的屬性。但是從實質意義上分析，這類規劃雖然具有法律、地方性法規的形式，但是并不能算是一種立“法”行為。因為這種規劃和法還有很大的區別的，其表現在以下4個方面：一是法律、法規的效力可以針對不同的對象反復地適用，非因客觀情勢的變化而被修改或廢止，理論上可以永久的存在，而規劃的效力存續一般有明確的期限，并非可以永久的反復適用；二是規劃的制定和通過并不完全適用立法的程序；三是法是針對不特定多數人的，而有些規劃卻是針對特定的對象；四是一般法律的規范構造采用的是“要件——效果”程式，目的是為人們提供行為模式，而規劃規范構造是“目的——手段”模式，并不為人們提供行為模式，而是繪就未來的目標藍圖。因此，此類規劃與立法有本質的不同，雖然經過了民意代表機關的批準，但是并不是真正意義上的立法，可以把其看作是一種特殊的行政行為。以預算為例，在實踐中就曾經對其進行過這樣的界定，認為它是一種行政行為而不是立法行為。如我國臺灣地區“司法院”大法官《釋字第391號解釋的理由說明書》中就認為：“預算案、法律案尚有一項本質上之區別，即法律系對不特定人（包括政府機關、一般人民）之權利義務所作之抽象規定，并可無限制的反復產生其規范效力，預算案系以具體數字記載政府機關維持其正常運作及執行各項施政計劃所需之經費，每一年度實施一次即失其效力，兩者規定之內容、拘束之對象及持續性完全不同，預算案實質上為行政行為之一種，但基于民主憲政之原理，預算案又必須由立法機關審議通過而具有法律之形式，故有稱之為措施性法律者，以有別于通常意義之法律。”^［7］有的人稱之為“特別法律”^［8］。有人表述的更為明確，認為預算雖以法律形式出現，但僅具有“法律的形式”，而沒有規制人們權利義務的法規范內容。因而僅僅是“形式的法律”，而非“實質的法律”^［9］。人們傾向于把預算排除在抽象的規范之外^［10］。因此，預算在性質上可以看作是一種具有法律、地方性法規形式的行政行為。行政規劃和行政法規、規章以及其他行政規范性文件的區別類似于和法律、地方性法規的區別，主要表現在效力存續、適用程序、針對對象以及規范構造的不同等。因此，基于以上的理由，雖然有部分規劃在形式上會以法律、法規、規章或其他規范性文件的方式表現出來，但是并不能在它們之間劃等號。

然而，無論是單一性質說還是非單一性質說都沒有明確回答一個最基本的問題，即行政規劃作為設定未來目標的藍圖，并不現實地產生、變更或消滅相對人的權利義務，是否有法律效果存在？這是區分行政行為和事實行為的最重要標準。假如有法律效果的話，能否有直接的法律效果，進而構成具體行政行為？這關系到行政規劃是否能為現有的行政行為理論吸納，并進而適用于現有的各項行政法律制度等基本的問題。

三、行政行為抑或事實行為？

根據單一性質說中的執行規范說和規劃行為說，行政規劃被認為是一種全新的特殊的法律的制度安排，現有的行政行為理論并不能將其吸納。下面對此展開論述。

通說認為，行政行為是行政主體為實現行政管理的目標而行使行政權力，對外作出的具有法律意義、產生法律效果的行為。行政行為需要具備以下4個方面的要素：一是主體因素。行政行為是行政主體的行為；二是權力要素。行政行為必須是行使行政權的行為；三是法律效果要素。即行政行為必須產生法律效果，即以設定、變更或消滅相對人的權利義務為目的。四是目標要素。行政行為的目的在于實現國家行政管理的目標。在關于行政規劃法律性質的探討中，以上四個要素中，最容易引起爭論的就是有關法律效果要素。人們傳統上一般認為，行政規劃是對未來事項的設定，是一個對于未來目標的藍圖，對于相對人權利義務的設定、變更和消滅只有在未來通過后續行政行為的實施才能實現，并不現實的發生作用，因此行政規劃本身并不具有法律效果，人們只能針對根據行政規劃而做出的后續具體行政行為如行政征用、行政強制、行政許可等提起復議和訴訟。然而，近年來，理論和實務不斷地對以上傳統的認識提出質疑，認為規劃雖然具有未來性，但并不能因此就認定某些強制性行政規劃就不具有法律效果，因為某些強制性規劃會對人們的權利義務或利益造成影響和限制，這種影響和限制足以具有權益侵害性，“將所謂對于國民權利之影響，作狹義的解釋，傾向于只有權利之得、喪或消滅，才稱為‘權利變動’。單純之權利限制，不能稱為‘變動’。……不能自由行使自己的權利，又怎能不認為是具體的權利侵害。……如單純將權利限制的效果除外是有疑問的。可知計劃的權利限制效果，事實上應是具備了權利侵害性。”^［11］上述強制性規劃的影響和限制并非完全是附隨效果，而是行政機關行使行政目的所追求的結果之一，在這一點上與不以法律效果實現為目的的行政事實行為有顯著的區別。當然，非強制性規劃并不產生上述影響和限制的效果，下文將進行說明。

強制性規劃可以分為針對不特定多數人的強制性規劃和對象特定的強制性規劃，下面分就它們的法律效果另予以說明：

對于針對不特定多數人發生作用的強制性規劃而言，雖然會對相對人產生影響和限制的法律效果，但是它是一種間接的法律效果。以綜合性城市規劃為例，雖然它是強制性規劃，但是其對未來目標的設定非常概括和抽象。拘束力主要是針對行政機關的，對于相對人的法律效果是間接的，應該把其視為抽象行政行為。

在理論和實務中爭議最大的是某些對象特定的強制性規劃是否具有直接的法律效果，進而構成具體行政行為。

在司法案例中，既有肯定結論，也有否定的結論。如在日本最高法院判決的“東京事業規劃案”中，經合議庭審理，以8名法官贊成5名法官反對而最終通過的判決理由對此持否定的態度。判決書中認為細部事業規劃公告后，對于區域內土地、建筑物所有人和租賃權人造成的權利限制，只是法律所賦予的伴隨事業規劃公告的附隨效果，并不構成使土地建筑物所有人或租賃權人的權利發生變動的具體行政行為。但是值得注意的是在5名法官的反對意見中，提出了與此針鋒相對的結論，認為事業規劃公告本身會對規劃區域內的土地和建筑物所有人或租賃人的權利造成限制，而且權利義務關系的內容會隨著后續行政行為的進行，而面臨著具體化和現實化的危險。行政機關具有使事業規劃發生法律效果的意圖，并且在這種意圖的驅使下，才會公布規劃的內容，因此事業規劃在公告后，已經具備了針對特定人的具體行政行為的法律性質，應該視為是一種具體行政行為^［12］。日本也有案例最終做出了肯定的結論，如在日本最高法院判決“大阪市街地再開發事業規劃案”中，一審法院認為該計劃不具確定的法律效果，不構成具體行政行為。二審法院認為規劃直接對規劃區域內土地和建筑物的所有人權利和義務造成了干涉，屬于具體行政行為。最終，最高法院認為再開發事業規劃在決定公告后，施行區域內的土地和建筑物所有人的法律地位將受到直接的影響，應認為已經符合行政訴訟對象的“處分”性質^［13］。在我國臺灣地區也有類似的案例做出了肯定的結論。如我國臺灣地區“司法院”大法官會議曾經針對一起直接訴請都市變更計劃違法的行政訴訟案件做出的《釋字第156號解釋》認為：“主管機關變更都市計劃，系公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴愿或行政訴訟以資救濟……”^［14］。

那么，如何從理論上理解這一問題呢？我們在談到具體行政行為時，一般注重強調其可以對外產生“直接的法律效果”。如我國臺灣地區的“行政程序法”第92條第一款規定：“本法所稱行政處分，系指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。”那么，“直接發生法律效果”的含義是什么呢？它實際上包括兩個方面，首先是法律效果“直接性”；其次是法律效果“必然性”。前面已經說過，對相對人的權利義務或法律上的利益進行限制和影響也是行政規劃機關追求的目的之一，而不僅僅是規劃公告后的附隨效果。需要注意的是人們出于對權利義務的關注，往往會忽視對于法律上利益的影響和限制，這也是直接法律效果的一種重要的表現形式。權利相對于利益來講是較為狹窄的一個概念。“直接發生法律效果，應包括對‘法律上利益’發生影響之情形在內。”^［15］對于事項比較具體的細部規劃，如特定區域的空間規劃和專項規劃等而言，因為這些規劃針對的對象是特定的，而且其規劃的目標藍圖非常的具體，由于其強制的拘束力，在規劃規定的時間內，后續行為是必然會發生的，而且規劃目標藍圖和后續行為已經成為一個前后連接，不可分割的整體，在這種情況下，從某種意義上說后續行為已經失去了獨立存在的意義。雖然從表面上看，行政規劃對于公民權利義務的設定僅具有未來可能性，但是會對相對人的權益造成強烈的影響和限制，足以惡化相對人的權利狀態。因此可以說，這種影響和限制既是“直接的”，又是“必然的”。以具體的城市規劃為例，一經公布后，土地上原有土地建筑物，除準修繕外，不得增建或改建，如被指定為公共設施保留地，則不得為妨礙指定目的的使用，因此不能不說已經直接限制了一定區域內人們的權利、利益和增加了其負擔^［16］。已經具有了事件具體性，應被視為具體行為^［17］。在日本理論界，也有越來越多的意見認為對于特定人的權益發生直接具體影響的具體行政計劃，形式上雖屬“超個別”的一般行為，但亦應承認其“行政處分”的性質^［18］。筆者認為，肯定這類行政規劃具體行政行為的屬性，更有利于利害關系人的權利保障，也比較符合現代社會保障公民人權的理念，因為可以及時地給予利害關系人提供救濟。若一定要等到依據規劃而做出的后續行為發生后，才給予公民復議或訴訟的機會，顯然不利于權利救濟的及時性，甚至有時由于已經形成既成事實而使救濟的意義大打折扣。

非強制性規劃雖然也會產生一定的影響，但是這種“影響”是普通意義上的理解，而非法律上對權利義務或利益的影響，與強制性規劃的“影響和限制”在性質上是完全不一樣的。因為非強制性規劃的實現需要相對人的自愿配合，它本身不足以導致后續行政行為的必然發生，不足以導致相對人權利狀態的惡化和改變，行政規劃機關也不追求這種效果，它并不以產生法律約束力和實現某種法律效果為目的，因此，它們屬于傳統上的行政事實行為。

四、行政規劃性質取決于“確定規劃裁決”性質之謬

《王文》的最終結論“行政規劃只能被認定為行政事實行為”實際上基于兩個前提推論，第一個就是認為“行政規劃的性質取決于兩個因素：一是行政規劃通過何種形式確定；二是‘確定規劃’的性質。”該文認為“并非所有的行政規劃均采用‘裁決’的方式予以確定。在我國，很多行政規劃并沒有經過裁決，實際上行政規劃一經擬定就告完成，并不經過‘裁決’，此時行政規劃的確定和擬定之間的區分是不明顯的，通常也由一個機關完成，在此情況下的‘行政規劃確定’并不具有權利處理性，就不應認定是具體行政行為。”因此，在排除所有非經“裁決”方式而確定的規劃具有具體行政行為屬性的情況下，就得出了第二個也是對最終結論有決定性意義的推論認為“具有什么法律效果就成為判斷行為性質的核心要素。行政規劃的性質，也就由‘確定規劃’具有的法律效果所決定了。”

法律效果是判斷行為性質的核心要素，這一點筆者是沒有異議的，而且前文筆者對此也有論述。問題的關鍵是兩個前提性推論是否成立。

1.第一個推論是否成立？

首先，看第一個因素，行政規劃的性質取決于“行政規劃通過何種形式確定”是否成立？行政規劃的確定方式并不影響規劃的對外法律效果，只是一個影響規劃成立或生效的條件。規劃確定的方式是多樣的，包括擬定機關自行確定，經過上級機關或民意代表機關批準確定，在德國和我國臺灣地區某些規劃還可以通過確定規劃裁決確定。需要注意的一點時，在《王文》中和我們目前學界關于行政規劃的研究中，常常有意無意的把我們通常理解的“規劃確定”和德國及我國臺灣地區規劃確定程序中的“規劃確定”混淆，進而把上級機關的批準（裁決）等同于計劃確定裁決，這是不妥的。德國和我國臺灣地區的“規劃確定程序”是一個有著特定含義的法律制度，考其本意，是指若制定行政規劃經一定的程序，比如依序經過擬定規劃、公開規劃、聽證、審議后始為確定的，該程序之整體稱為“行政規劃確定程序”^［19］。“若更以嚴謹的意義言之，此種程序亦即是一種確定計劃主體和計劃所涉及之相關人間法律關系，并產生行政機關間集中事權效果的一種行政程序。”^［20］“集中事權”是“規劃確定程序”和一般行政規劃程序之間最重要的區別之一，指在經過聽證或其他方式征求有關行政機關的意見后，經過確定規劃裁決核準的規劃，在以后的規劃實施和采取必要措施時，即使應該得到其他行政機關的核準或同意，也可得免除。若不能集中事權，即使規劃要經過上級行政機關批準確定，也不能成為是“規劃確定程序”。具有形成效果、批準效果和集中事權效果的規劃確定裁決是專門針對德國和我國臺灣地區的“規劃確定程序”而言的。我們通常理解的“規劃確定”既可能是擬定行政機關自身確定，也可能是上級機關甚至民意代表機關確定，但是與“規劃確定程序”中的確定有根本的區別。世界上除了德國和我國臺灣地區沒有任何一個國家或地區確立了“規劃確定程序”。后來日本和韓國在制定《行政程序法》時曾經打算引入該制度，但經過考量最終放棄^［21］。應該明確的是即使在德國和我國臺灣地區有規劃確定程序，也并非是所有的規劃都要經過確定規劃裁決，根據他們現行《行政程序法》的規定，規劃確定程序僅僅適用于具體的空間規劃和土地規劃。但是除這些規劃之外，在德國和臺灣地區還有大量的不經過規劃確定程序而發布的規劃存在，“如計劃之事務，并非處理具體事件之專案規劃，而是就一個地區內多數不同事務之整盤規劃，如都市計劃之類，或者計劃之內容并非直接涉及人民之權利或義務，如提供經濟資訊、政策取向及發展預測之經濟計劃，或政府編列之年度預算等，則不適用此種計劃確定程序。”^［22］能說這些規劃都沒有法律效果么？顯然是不行的。《王文》為引出第二個因素，把未經過“裁決”確定的所有規劃都排除在具體行政行為之外，理由是規劃未經過“裁決”確定，行政規劃的確定和擬定機關之間的區分不明顯，在此情況下“行政規劃確定”不具有權利處分性。這個理由顯然也是不成立的，無論確定和擬定規劃的區分是不是明顯，都會對規劃的內容進行確認，從而使行政規劃成立和生效。無論行政規劃通過何種形式確定，無論是行政機關自行制定后確定對外公布，還是經過上級機關批準后公布，抑或象德國和我國臺灣地區那樣經過規劃確定裁決后對外公布，都不會對規劃自身對外法律效果產生根本性的影響，行政規劃的法律效果由其自身內容決定，而不可能由確定其成立和生效的方式決定。

其次，看第二個因素，行政規劃的性質取決于“‘確定規劃’的性質”是否成立？從上下文來看，該文是把“確定規劃”視為和德國及我國臺灣地區“確定規劃裁決”完全等同的概念，并在結論中寫明“行政規劃的性質取決于‘確定規劃裁決’的性質。”那么，我們首先來看一下“規劃確定裁決”的性質是什么？德國的實踐和理論普遍認為“確定計劃之裁決為一行政處分”^［23］裁決的相對人包括規劃擬定機關、集中事權涉及到的機關、對規劃內容提出異議的人以及受到規劃影響而參加到規劃確定程序中的人等，他們分別享有裁決賦予的不同權利，承擔裁決規定的不同義務。這些相對人是特定的，確定規劃裁決屬于具體行政行為，相對人對其不服可以提起行政訴訟。由此可見，行政規劃和確定規劃裁決是屬于兩個不同的行為，那么一個行為的性質要由另一個的獨立的具體行政行為的性質來決定，從法理上是難以證成的，行為自身的性質要取決于自身的內容和要素。

2.第二個推論是否成立？

第二個推論認為“行政規劃的性質，也就由‘確定規劃’具有的法律效果所決定”。下面分析一下其存在的問題。《王文》認為“行政規劃的性質取決于‘確定規劃裁決’的性質，而‘確定規劃裁決’性質取決于其能產生的法律效果。”“確定規劃裁決”性質取決于其自身能產生的法律效果這一點是沒有任何問題的，它自身的性質當然由其自身的法律效果決定。上文已經分析“確定規劃裁決”是一種具體行政行為。它的法律效果主要有三種，即形成效果、批準效果（也稱為核準或許可效果）和集中事權效果（也稱為取代或權力集中效果）。《王文》進而在結論中認為“在我國，由于目前尚無相應的法律規范對行政規劃的‘規劃確定裁決’進行規定，因此，其能否產生‘權利形成效果’也是不確定的。因此，就目前而言，行政規劃尚不能認定為是具體行政行為。”在以上的推理中明顯存在著邏輯上和法理上的混亂。“權利形成效果”是“確定規劃裁決”的法律效果，它具有權利處分性，能夠決定“確定規劃裁決”是具體行政行為是當然的。但是這不能證明或否定行政規劃本身直接的法律效果，并進而能夠成為或不能成為具體行政行為。否則就是張冠李戴。

首先，即使法律明確規定了確定規劃裁決的“形成效果”，也不能證明行政規劃就一定具有直接法律效果。雖然就像《王文》所認為的那樣確定規劃裁決“是對規劃擬定機關與相對人之間的爭議進行處理的‘裁決行為’，含有明顯的權利處理性”，但這只是作為具體行政行為的規劃確定裁決“形成效果”的具體體現，是對于同為相對人的“規劃擬定機關”和“規劃影響的人”之間未來規劃關系的裁決，是規劃確定裁決法律效果的內容。“裁決行為”的權利處理性是針對“規劃擬定機關”和“規劃影響的人”的，在這里“規劃擬定機關”和“規劃影響的人”都是規劃確定裁決的相對人，前者并不是作為行政主體存在，對他們之間關系的形成效果只能證明規劃可以成立，雙方之間在規劃成立后會形成規劃關系，并不能就證明成立后的行政規劃就一定會有直接的法律效果。比如說經過確定規劃裁決確定的規劃也可能是抽象行政行為或行政事實行為，并不因為確定規劃裁決具有形成效果，就必然導致行政規劃是具體行政行為。

其次，法律沒有規定確定規劃裁決及其形成效果，并非行政規劃就不具有直接法律效果。法律沒有規定確定規劃裁決及其形成效果，并不能否定行政規劃影響和限制相對人權益的法律效果存在，細部的、具體的強制性行政規劃一經確定（如前所述，這種確定方式是多樣的）并對外生效，這種直接法律效果就產生了。行政規劃的性質只能由自身的法律效果來決定，顯然不能有另外一個獨立的具體行政行為——“確定規劃裁決”的法律效果來決定。在實踐上，也可以完全證偽這個結論。比如在日本并沒有建立規劃確定程序，法律也沒有規定確定規劃裁決及其“形成效果”，但是像上文提到的在日本發生的案例所揭示的那樣，實踐中卻有判決認定行政規劃是具體行政行為，這顯然是《王文》的理論所無法解釋的。

因此，《王文》的結論認為“可以通過立法對行政規劃的‘確定程序’及其法律效果加以規定，若如此，行政規劃就可以被認定為是具體行政行為。否則，行政規劃就只能被認定為行政事實行為，也不能被納入行政訴訟的受案范圍。”在邏輯上和法理上顯然是不成立的。

五、結論

行政規劃可以分為內部行政規劃和外部行政規劃，行政法關注的重點是外部行政規劃。行政規劃的法律性質具有多樣性，可以把外部行政規劃的法律性質分別界定如下：

以行政規劃是否以產生某種特定的法律效果為目的，可以把其性質區分為：

（一）行政事實行為。不以產生特定的影響和限制相對人權益法律效果為目的的非強制性行政規劃，屬于行政事實行為。

（二）行政行為，也稱為行政法律行為。以產生特定的影響和限制相對人權益法律效果為目的的強制性行政規劃，屬于行政行為。

根據行政規劃是否需要經過民意代表機關的批準，從而是否具有法律、地方性法規的形式為標準，可以把屬于行政行為的行政規劃性質分為：

1.具有法律、地方性法規形式的行政行為。由國家和地方民意代表機關批準的行政規劃，具有法律、地方性法規的形式，但是由于效力存續期間、制定程序、規范構造以及適用對象等因素與法律、地方性法規并不相同，因此實質意義上仍然是行政行為，而不是立法行為，在性質上也可以稱之為準法律性行政行為。這類規劃主要包括國家和地方政府預算，以及國家和地方國民經濟和社會發展規劃等。

具有這種性質的規劃由于要經過民意代表機關的批準，因此一定意義上具有了更多政治決策的成分在內，公民也不得對之尋求直接的法律救濟，因此理論上可不必再作具體行為和抽象行為的區分。

2.一般意義上的行政行為。絕大多數的行政規劃并不需要經過民意代表機關的批準，和一般的行政行為一樣他們完全由行政機關制定和批準。需要說明的是，根據我國的法律規定，有些行政規劃在報上一級行政機關批準之前會經過規劃擬定機關同級人大常委會的審議，審議意見交規劃擬定機關處理并和規劃草案一起報送批準規劃的上級行政機關，但僅僅是審議而不作批準，那么這時行政規劃的法律效力仍然完全源于行政機關

（注：如我國《城鄉規劃法》第16條規定：“省、自治區人民政府組織編制的省域城鎮體系規劃，城市、縣人民政府組織編制的總體規劃，在報上一級人民政府審批前，應當先經本級人民代表大會常務委員會審議，常務委員會組成人員的審議意見交由本級人民政府研究處理。鎮人民政府組織編制的鎮總體規劃，在報上一級人民政府審批前，應當先經鎮人民代表大會審議，代表的審議意見交由本級人民政府研究處理。規劃的組織編制機關報送審批省域城鎮體系規劃、城市總體規劃或者鎮總體規劃，應當將本級人民代表大會常務委員會組成人員或者鎮人民代表大會代表的審議意見和根據審議意見修改規劃的情況一并報送。”。）

進一步講，以行政規劃是否針對特定的相對人作出，并是否產生直接法律效果為標準，可以把屬于一般意義上行政行為的行政規劃性質分為：

（1）抽象行政行為。針對不特定的相對人，并且不產生直接法律效果的強制性行政規劃是抽象行政行為。

作為抽象行政行為的行政規劃并不能與行政法規、規章和其他行政規范性文件完全等同，它有自身的特殊性，如它的效力存續一般有明確的期間；不完全遵循行政立法和文件制定的法定程序；規范構造有明顯的區別等等。

（2）具體行政行為。針對特定的相對人，并且產生直接法律效果的強制性行政規劃是具體行政行為。

作為具體行政行為的行政規劃和其他一般的具體行政行為相比較仍然有其特殊性，就是它產生的直接法律效果是對相對人的權益進行影響和限制，而后者則是產生、變更或消滅相對人的權利和義務。

根據傳統的觀點，行政規劃需要通過后續行政行為才能使法律效果現實化，相對人只能針對后續行政行為而不能針對行政規劃本身提起行政復議或訴訟。這種看法有改變的必要，對于構成具體行政行為的行政規劃，應該納入行政復議或訴訟的受案范圍，將規劃爭議提前化解，而不必等到后續行為發生而致損失擴大時才針對后續行政行為著手解決，從而更有效保障相對人的權益。這一點對于我國城市化過程中因城市規劃而引起的糾紛解決更有著現實的意義，因為如果相對人只能針對城市規劃后續的行政征收、行政強制或行政補償等提起復議或訴訟，往往會使相對人的財產如房屋等已經被損壞而無法恢復，從而會激化矛盾，目前，因房屋拆遷而引起的群體性事件屢屢發生就是例證。在這種情況下，把爭議解決的對象變為規劃本身而不是規劃實施中的后續行為應該是一個有效的解決路徑之一。

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The Legal Nature of Administrative Planning: A Response to Mr. Wang Qing-bin

GUO Qing-zhu

（Law School of Tianjin Normal University， Tianjin 300387， China）

Abstract:The competing theories of the legal nature of administrative planning cover the mono-nature doctrine and the multi-nature doctrine， both of which have their merits as well as demerits. Administrative planning per se does not imply practically incurring， altering or fulfilling right or obligation. Traditionally， it is thought that only with afterward operations can right and obligation be put into practice， and legal effect is hardly the inherent purpose of planning. However， such a notion should be put under suspicion. Indeed， it may well be that impact and restriction is the effect sought by administrative agencies. Further， some partial and specific mandatory planning is characterized by “directness” and “necessity” and should be held to have immediate legal effects. Administrative planning may lead to distinct administrative act and factual act， each of which has its respective features. As to the notion of “planning determines procedure，” one may find many fallacies. Planning and the decision to have a planning are two separate behaviors. The nature of planning is decided only by its own contents and factors and it is an error to assume that it is decided by the decision to have a planning. The solution of the dispute on a specific mandatory planning should center on planning itself rather than behaviors thereafter so as to settle the problem as early as possible.

Key Words: administrative planning; legal nature; legal effect

本文責任編輯：汪太賢