構(gòu)建我國農(nóng)村社會保障體系的立法思考

摘 要：我國農(nóng)村社會保障立法應(yīng)堅(jiān)持以下基本原則：法律（政策）的制定和適用城鄉(xiāng)分立；以傳統(tǒng)保障機(jī)制為依托；統(tǒng)籌層次逐步提高；以救濟(jì)性保障為基礎(chǔ)；保障水平與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。農(nóng)村社會保障體系可主要包括以下基本項(xiàng)目：醫(yī)療保障；災(zāi)害救濟(jì)；“五保”供養(yǎng)；最低生活保障；職業(yè)培訓(xùn)保障；特殊群體養(yǎng)老保險(xiǎn)。農(nóng)村社會保障應(yīng)選擇現(xiàn)收現(xiàn)付籌資模式；基金主要由財(cái)政撥款、農(nóng)村集體資源收益、村民繳費(fèi)、慈善捐贈等構(gòu)成。農(nóng)村社會保障應(yīng)采取統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)分別管理的管理體制，具體事務(wù)可由相應(yīng)的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)；可選擇農(nóng)業(yè)銀行作為農(nóng)村社會保障基金托管人，符合條件并取得社會保障基金投資管理資格的金融機(jī)構(gòu)可作為農(nóng)村社會保障基金投資管理人，而農(nóng)村信用合作社、符合條件的醫(yī)院、取得資格的職業(yè)培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)可以作為農(nóng)村社會保障待遇的發(fā)放和提供機(jī)構(gòu)。

關(guān)鍵詞： 城鄉(xiāng)分立；救濟(jì)性；現(xiàn)收現(xiàn)付；社會化

中圖分類號：DF 391.3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

構(gòu)建合理而有效的社會保障是我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的基本內(nèi)容，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本手段。然而，由于“三農(nóng)”問題固有的特殊性和復(fù)雜性，要在我國農(nóng)村建立起具有一定保障能力的社會保障體系將是一件非常艱巨的任務(wù)。本文擬從立法的層面對這一問題做一探討。

一、立法原則

（一）法律（政策）的制定和適用城鄉(xiāng)分立

盡管隨著改革開放的深入，我國城鄉(xiāng)間的互動和融合已達(dá)到了前所未有的程度，但筆者認(rèn)為，由于既定社會結(jié)構(gòu)內(nèi)部張力態(tài)勢的改變需要一個較長的時間，因此，盡管在市場和政府這“兩只手”的共同推動下，我國城鄉(xiāng)之間的統(tǒng)籌層次和融合程度將會持續(xù)提高，但城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)總態(tài)勢在一個較長的時期內(nèi)將難有實(shí)質(zhì)性改變。城鄉(xiāng)社會成員生存和發(fā)展所需社會保障體系建立的生產(chǎn)方式基礎(chǔ)、物質(zhì)條件基礎(chǔ)、組織形式基礎(chǔ)、文化觀念基礎(chǔ)等存在明顯的差異：社會化工業(yè)生產(chǎn)是城市的基本生產(chǎn)方式，而以家庭為單位的聯(lián)產(chǎn)承包是農(nóng)村的基本生產(chǎn)方式；貨幣化的薪金收入是城鎮(zhèn)社會成員建立社會保障的基本物質(zhì)條件，而農(nóng)村社會成員建立社會保障的基本物質(zhì)條件卻是土地及其產(chǎn)出物；社區(qū)和發(fā)達(dá)的社會化服務(wù)系統(tǒng)是城鎮(zhèn)社會成員社會保障體系建立的組織基礎(chǔ)，而農(nóng)村社會成員建立社會保障體系的組織基礎(chǔ)卻是家庭和組織化程度較低的服務(wù)體系；社會保障在城鎮(zhèn)社會成員中獲得了廣泛的觀念支持和心理認(rèn)同，而養(yǎng)兒防老、自我保障的文化觀念在農(nóng)村社會成員中仍然占據(jù)重要地位。城鄉(xiāng)社會保障建立基礎(chǔ)的上述差異，決定了城鄉(xiāng)社會成員的社會保障需求是不盡相同的，農(nóng)村社會保障立法應(yīng)該也必須立基于這些客觀現(xiàn)實(shí)，堅(jiān)持建立獨(dú)立于城鎮(zhèn)社會保障體系的農(nóng)村社會保障體系，只不過應(yīng)在城鄉(xiāng)社會保障體系之間建立自由的社會保障關(guān)系轉(zhuǎn)移機(jī)制。如果按照一些專家主張的那樣在我國實(shí)行社會保障城鄉(xiāng)一體化、建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，那勢必將我國農(nóng)村社會保障體系建設(shè)引入誤區(qū)，影響甚至阻礙農(nóng)村社會保障體系的順利建立和整個社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。事實(shí)上，一些發(fā)達(dá)國家，如德國等，也是在城鎮(zhèn)和農(nóng)村分別建立社會保障體系的。

（二）以傳統(tǒng)保障機(jī)制為依托

在長期與各種自然和社會災(zāi)害作斗爭的過程中，我國農(nóng)村逐步形成了相應(yīng)的保障機(jī)制和組織形式，并不斷得到完善和發(fā)展。隨著生產(chǎn)社會化、人口老齡化和家庭小型化的不斷加深，我國農(nóng)村以家庭保障為基礎(chǔ)、以集體保障和國家保障為必要補(bǔ)充的傳統(tǒng)保障機(jī)制的保障功能將會逐步弱化，而社會保障的作用則會不斷得到強(qiáng)化。但是，我們必須注意以下事實(shí)：第一，我國農(nóng)村人口眾多，人均國民收入水平比較低，國家財(cái)力有限，在一個較長的時期內(nèi)根本不可能在農(nóng)村建立起能基本取代傳統(tǒng)的保障機(jī)制的社會保障系統(tǒng)。第二，在我國農(nóng)村，傳統(tǒng)保障機(jī)制，如家庭保障等，具有深厚的傳統(tǒng)倫理基礎(chǔ)和廣泛的社會認(rèn)同度，再完善的社會保障也無法代替上述傳統(tǒng)的保障形式，一些基本社會保障，如社會養(yǎng)老保障，事實(shí)上也將主要依托家庭等傳統(tǒng)保障組織形式來具體實(shí)施。第三，在我國農(nóng)村如果過分看重社會保障從而忽視傳統(tǒng)保障機(jī)制的作用，將導(dǎo)致嚴(yán)重甚至災(zāi)難性后果。因此，在一個相當(dāng)長的時期，傳統(tǒng)的保障機(jī)制在我國農(nóng)村將仍然會發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，我國農(nóng)村社會保障制度的設(shè)計(jì)必須充分考慮傳統(tǒng)的保障機(jī)制的作用。

（三）統(tǒng)籌層次逐步提高

根據(jù)社會保障的基本原理，參與保障系統(tǒng)的人員越多，系統(tǒng)本身的共濟(jì)能力就越強(qiáng)，保障能力也越強(qiáng)。社會保障是一種強(qiáng)制性法律制度，它的參加者不是基于自愿而是基于立法強(qiáng)制，并且實(shí)行屬地管轄。從理論上講，社會保障系統(tǒng)的統(tǒng)籌層次與保障系統(tǒng)的覆蓋面成正比，系統(tǒng)的統(tǒng)籌層次越高參與者就越多，保障系統(tǒng)的籌資能力和保障能力也就越強(qiáng)。換句話說，我國農(nóng)村社會保障的統(tǒng)籌層次越高越好。但是，我國幅員遼闊，不同地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，不同地區(qū)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)民收入水平存在很大的差距，不同經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民對社會保障基金中個人出資負(fù)擔(dān)的認(rèn)識和保障待遇水平的心理預(yù)期也存在較大的差異。如果片面強(qiáng)調(diào)提高統(tǒng)籌層次，可能會引發(fā)統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)不同經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)民在社會保障基金籌資負(fù)擔(dān)分擔(dān)上的矛盾，影響統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民繳費(fèi)的積極性，從而降低系統(tǒng)的籌資能力。因此，我國農(nóng)村社會保障的統(tǒng)籌層次應(yīng)伴隨政府調(diào)控能力的增強(qiáng)、農(nóng)民共濟(jì)意識的提高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域差距不斷縮小而逐步提高。筆者認(rèn)為，我國農(nóng)村社會保障的統(tǒng)籌可根據(jù)各地的實(shí)際情況按保障項(xiàng)目的不同先從縣級開始，進(jìn)而發(fā)展到市級、最后過渡到省級統(tǒng)籌。

（四）以救濟(jì)性保障為基礎(chǔ)

在一定時期內(nèi)，我國農(nóng)村社會保障立法的價值取向應(yīng)以救濟(jì)性保障為目標(biāo)；也就是說，在一個較長的時期內(nèi)，我國農(nóng)村社會保障應(yīng)按社會救濟(jì)的定位來進(jìn)行具體的制度設(shè)計(jì)。一方面，農(nóng)村的生產(chǎn)方式、社會結(jié)構(gòu)、土地政策和生活方式所具有的特殊性，決定了我國農(nóng)村始終具有一種相對穩(wěn)定的基本保障機(jī)制和功能，村民對社會保障的期望值和心理預(yù)期也不會像城鎮(zhèn)居民那樣全面、普遍；另一方面，在一個較長的時期內(nèi)，我國農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀和國力基礎(chǔ)無法支撐在農(nóng)村建立具有普遍性特性的社會保障體系。因此，我國農(nóng)村社會保障在保障層次上的正確選擇，應(yīng)是先建立救濟(jì)性保障，然后伴隨農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化程度的提高，逐漸由救濟(jì)性保障過渡到保險(xiǎn)性保障。

（五）保障水平與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)

根據(jù)國外建立社會保障的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，社會保障的水平和程度一定要和本國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，否則，將帶來嚴(yán)重的負(fù)面影響。我國是一個農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還比較落后的國家，農(nóng)村社會保障項(xiàng)目和待遇水平的確定一定要和統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)。筆者以為：低水平，廣覆蓋，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而逐步提高保障水平，應(yīng)是我國農(nóng)村社會保障立法堅(jiān)持的一個基本原則。

二、法定項(xiàng)目

合理確定法定保障項(xiàng)目是構(gòu)建我國農(nóng)村社會保障制度的關(guān)鍵，它不僅關(guān)系到我國農(nóng)村社會保障的保障功能的結(jié)構(gòu)安排，還涉及到農(nóng)村社會保障管理體制、運(yùn)行機(jī)制的設(shè)計(jì)，以及籌資和負(fù)擔(dān)分配模式的選擇和確定。結(jié)合社會主義新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，根據(jù)我國農(nóng)村對社會保障需求的急緩程度，筆者以為，今后一個時期，我國農(nóng)村社會保障可主要包括以下基本法定項(xiàng)目：

（一）醫(yī)療保障

疾病，特別是比較嚴(yán)重的疾病的治療，往往需要患者及其家屬承擔(dān)比較大的即時性付款，這對于以實(shí)物為主要收入形式、現(xiàn)金儲蓄比較少的廣大村民來講，普遍難以承受。2007年6月，廣州市統(tǒng)計(jì)局曾就社會保障問題在全市進(jìn)行過一次抽樣調(diào)查，結(jié)果顯示，50.7%的市民希望將“醫(yī)療保險(xiǎn)”列為首位，而在最擔(dān)心的問題中，近九成被調(diào)查者把患重大疾病時生活得不到保障列為首位^［1］。由此可見，我國村民最為需要和希望的社會保障是醫(yī)療保障。國家計(jì)劃在農(nóng)村首先建立的社會保障也是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。據(jù)衛(wèi)生部公布的數(shù)據(jù)，截止2006年底，全國已有1 451個縣(市、區(qū))開展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，覆蓋人口為5.08億人，4.1億農(nóng)民參加了合作醫(yī)療，參合率為80.7%，2006年全國共補(bǔ)償參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民2.72億人次，補(bǔ)償資金支出合計(jì)為155.81億元^［2］。不過，筆者以為，在我國農(nóng)村目前只宜建立大病醫(yī)療保障制度，只對醫(yī)療費(fèi)用超過一定數(shù)額的患病村民提供一定的救助，等到條件成熟后再建立基本醫(yī)療保障與大病醫(yī)療保障相結(jié)合的農(nóng)村醫(yī)療保障制度。

（二）災(zāi)害救濟(jì)

我國農(nóng)村經(jīng)常遭遇各種各樣的自然災(zāi)害。由于農(nóng)村財(cái)產(chǎn)存在形式的自然化特征和防災(zāi)設(shè)施的不足，各種災(zāi)害事故往往會給村民的人身和財(cái)產(chǎn)帶來巨大的破壞和損害。國家發(fā)展改革委員會主任張平2008年3月22日向十一屆全國人大常委會第二次會議報(bào)告抗擊低溫雨雪冰凍災(zāi)害及災(zāi)后重建工作的有關(guān)情況時透露，2008年１月中旬到２月上旬連續(xù)遭受的4次低溫雨雪冰凍極端天氣所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1 516.5億元。而有關(guān)專家估計(jì)，2008年5月12日發(fā)生的汶川特大地震所造成的損失更是可能高達(dá)5 000億元人民幣。自然災(zāi)害導(dǎo)致的這些損害和困難僅靠農(nóng)民個人及其家庭的力量根本無法克服，需要國家和社會提供幫助和救濟(jì)。

（三）“五保”供養(yǎng)

根據(jù)現(xiàn)行《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的規(guī)定，農(nóng)村中的老年、殘疾或者未滿16周歲的村民，無勞動能力、無生活來源又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或者其法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人無贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的，在吃、穿、住、醫(yī)、葬方面享受“五保”供養(yǎng)待遇。目前全國已納入“五保”供養(yǎng)范圍的供養(yǎng)對象有300多萬人。農(nóng)村“五保”供養(yǎng)制度是我國農(nóng)村中比較成熟的社會保障形式，農(nóng)村社會保障立法應(yīng)該將其確定為正式的法定保障項(xiàng)目。

（四）最低生活保障

在我國農(nóng)村始總會有一部分村民生活在最低生活水平線以下，為了確保這部分村民的最低生活需求，我們應(yīng)仿照城鎮(zhèn)“低保”制度建立農(nóng)村“低保”制度，并將其納入農(nóng)村社會保障體系。根據(jù)十屆人大五次會議通過的《政府工作報(bào)告》要求，我國將在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口納入保障范圍，重點(diǎn)保障病殘、年老體弱、喪失勞動能力等生活常年困難的農(nóng)村居民。國務(wù)院總理溫家寶2007年5月23日主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，專門研究部署在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的工作。2007年8月13日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》。截至2007年6月底，全國31個省、自治區(qū)、直轄市都已全面部署建立農(nóng)村低保制度，全國農(nóng)村低保對象已達(dá)2 067.7萬人，全國各地平均低保標(biāo)準(zhǔn)為年人均857元(或月人均71.4元)，其中最低的為600元(甘肅)，最高的為2 560元(上海)^［3］。

（五）職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)

我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的任務(wù)非常艱巨。目前，我國農(nóng)村有1.5億左右富余勞動力，并且每年還要新增600萬農(nóng)村勞動力。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化程度的提高，我國將有大量農(nóng)村剩余勞動力從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。在第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)中，即使是勞動密集型的行業(yè)也需要勞動者具有一定的技能。但是，目前我國農(nóng)村勞動力素質(zhì)普遍不高，缺乏基本勞動技能。我國有9億農(nóng)民，平均受教育年限不足7年，農(nóng)村勞動力中，小學(xué)文化程度和文盲、半文盲占40.3%，初中文化程度占48.1%，高中文化程度僅占11.6%，而系統(tǒng)接受過農(nóng)業(yè)職業(yè)教育的農(nóng)村勞動力所占比重更少^［4］。因此，為了使從農(nóng)村中轉(zhuǎn)移出來的勞動力能夠盡快地適應(yīng)工業(yè)化的要求，推動我國社會的轉(zhuǎn)型，并帶動整個“三農(nóng)”問題的解決，國家應(yīng)將對農(nóng)民的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)納入農(nóng)村社會保障體系中。根據(jù)《2003—2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》的規(guī)劃，2006—2010年，將對擬向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的5 000萬農(nóng)村勞動力開展引導(dǎo)性培訓(xùn)，并對其中的3 000萬人開展職業(yè)技能培訓(xùn)。同時，對已進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的2億多農(nóng)民工開展崗位培訓(xùn)。筆者認(rèn)為，在我國農(nóng)村盡管存在事實(shí)上的失業(yè)問題，但不宜建立農(nóng)村失業(yè)救濟(jì)制度，而只能代之以職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)救助制度。從長遠(yuǎn)看，農(nóng)村職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)可與農(nóng)村中等職業(yè)技術(shù)教育結(jié)合起來。

（六）特殊群體養(yǎng)老保險(xiǎn)

根據(jù)我國農(nóng)村目前的社會結(jié)構(gòu)和現(xiàn)實(shí)支撐條件，筆者以為，在一定時期內(nèi)，我國農(nóng)村難以建立適用于全體村民的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，而只能建立適用于特殊群體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

1．失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn) 在我國農(nóng)村，土地是農(nóng)民最基本的保障條件。然而，隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不少農(nóng)民的土地被征用用于開發(fā)和城鎮(zhèn)建設(shè)，從而失去了保障基礎(chǔ)。據(jù)有關(guān)部門的大致統(tǒng)計(jì)，我國失地農(nóng)民總數(shù)已超過5 000萬人，并仍在以每年約200萬人的速度遞增。為了解除這部分農(nóng)民養(yǎng)老的后顧之憂，維護(hù)社會的穩(wěn)定和諧，體現(xiàn)社會公平，政府應(yīng)給這部分農(nóng)民建立專門的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

2．獨(dú)生子女父母養(yǎng)老保險(xiǎn) 隨著人們生育觀念的改變，農(nóng)村獨(dú)生子女家庭越來越多。相對于多子女家庭來講，獨(dú)生子女家庭子女的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)要重得多，且存在子女先于父母死亡而帶來的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，因此，為了使獨(dú)生子女父母能夠獲得基本的養(yǎng)老條件，同時為獨(dú)生子女政策在農(nóng)村的推行提供配套制度，國家應(yīng)將這部分村民納入到農(nóng)村社會保障體系中。

3．高齡村民養(yǎng)老津貼 由于生活條件和衛(wèi)生醫(yī)療條件的改善，村民的平均壽命在不斷的提高，農(nóng)民未富先老的問題已經(jīng)凸現(xiàn)，農(nóng)村人口老齡化的趨勢使反貧困的任務(wù)更為艱巨復(fù)雜。2005年，中國農(nóng)村65歲以上的老齡人口就已突破1億，80歲以上人口在總?cè)丝谥斜壤苍诓粩嘣黾印＾r(nóng)村高齡人口的存在，一方面自身需要更多的養(yǎng)老資源，而另一方面為其提供基本養(yǎng)老保障的子女因年事漸高，供養(yǎng)父母的能力卻反而降低了，因此，國家應(yīng)將超過一定年齡的村民納入社會保障的范圍，定期提供養(yǎng)老津貼。

三、基金籌集

（一）籌資模式

從歷史的角度和世界的范圍看，社會保障籌資主要有3種模式：全額積累、部分積累和現(xiàn)收現(xiàn)付。筆者認(rèn)為，這3種模式各有利弊，但現(xiàn)收現(xiàn)付模式更適合我國農(nóng)村社會保障的籌資需要。

首先，如果在農(nóng)村不建立普遍性的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，那么，農(nóng)村社會保障的總體負(fù)擔(dān)應(yīng)該具有較高的可預(yù)見性和平穩(wěn)性。較高的可預(yù)見性能使管理部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)較為準(zhǔn)確地確定每年的支付負(fù)擔(dān)，而平穩(wěn)性則能使代際間的社會保障負(fù)擔(dān)不致畸輕畸重，從而無須通過采取積累模式形成一個儲備基金，以應(yīng)對諸如城鎮(zhèn)老齡化高峰期出現(xiàn)的養(yǎng)老金支付突然大幅度增加所帶來的資金困難。

其次，由于農(nóng)村社會保障的參保人數(shù)眾多，保障體系本身具有較強(qiáng)的調(diào)劑能力，因此，在一般情況下，保障系統(tǒng)現(xiàn)收的資金應(yīng)該能夠滿足基金支付的需要。即使由于出現(xiàn)特大事故，如特大自然災(zāi)害等，基金支付出現(xiàn)困難，也可以通過臨時財(cái)政撥款和接受捐助等方式來解決，無需建立較大數(shù)額的專門應(yīng)急儲備基金。

再次，如果選擇積累模式（不管是全額積累還是部分積累），將形成數(shù)額巨大的農(nóng)村社會保障基金，而要確保如此數(shù)額巨大的基金能夠保值增值是相當(dāng)困難的。由于我國金融市場發(fā)育欠成熟，相關(guān)監(jiān)管機(jī)制還沒有完全建立起來，專門的社會保險(xiǎn)基金監(jiān)管制度也沒有形成，我國城鎮(zhèn)社會保險(xiǎn)基金的監(jiān)管已出現(xiàn)令人擔(dān)憂的問題，大量基金被違規(guī)使用，為數(shù)不少的基金已流失。農(nóng)村社會保障在籌資模式的選擇上應(yīng)該充分吸取這一教訓(xùn)。

（二）籌資渠道及負(fù)擔(dān)分配

1．財(cái)政撥款 中央財(cái)政和各級地方財(cái)政應(yīng)根據(jù)當(dāng)年全國和本轄區(qū)農(nóng)村社會保障的支付總需求，安排專門的農(nóng)村社會保障資金。由于不同地區(qū)及統(tǒng)籌區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，因此，不同統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)財(cái)政撥款所占的比重應(yīng)是不同的，但財(cái)政撥款在整個社會保障資金中應(yīng)占有較大的比重，尤其在西部貧困地區(qū)和初期階段。中央財(cái)政撥款主要用于地區(qū)平衡和應(yīng)急支付，這部分資金不能直接進(jìn)入各級地方預(yù)算中農(nóng)村社會保障資金的正式年度預(yù)算收入來源，不能直接構(gòu)成各統(tǒng)籌區(qū)的農(nóng)村社會保障基金。

2．統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)公共資源收益 在我國農(nóng)村，有一些由全體村民共有的資源和財(cái)產(chǎn)，如農(nóng)村集體所有的土地、林地、水面、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等，這部分資源和財(cái)產(chǎn)經(jīng)過使用，如土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、水面出租、企業(yè)經(jīng)營等，均會產(chǎn)生一定的收益。這些收益的一部分應(yīng)按一定程序劃轉(zhuǎn)為農(nóng)村社會保障基金，作為農(nóng)村社會保障的一個資金來源。

3．村民繳費(fèi) 村民個人繳費(fèi)是農(nóng)村社會保障基金的基礎(chǔ)。村民在達(dá)到法律規(guī)定的年齡并符合法定繳費(fèi)條件后，應(yīng)按規(guī)定的方式和數(shù)額繳納社會保障費(fèi)。由于村民收入形式的實(shí)物化、多樣化和隱蔽性，實(shí)行比例繳費(fèi)制比較困難，因此，村民可按定額分月、季或年并分期或一次性繳納社會保障費(fèi)，并按繳費(fèi)檔次分別享受對應(yīng)的保障待遇。由于不同統(tǒng)籌區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在一定的差異，因此，不同統(tǒng)籌區(qū)內(nèi)村民的繳費(fèi)項(xiàng)目和繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有所不同。需要特別一提的是，失地農(nóng)民應(yīng)繳納的社會保障費(fèi)應(yīng)直接從征地補(bǔ)償費(fèi)中扣除并一次性劃撥到相應(yīng)的社會保障基金賬戶。

4．慈善捐贈 農(nóng)村社會保障還可以通過接受個人、單位、國家、國際機(jī)構(gòu)的捐贈來籌集資金。“5.12”汶川特大地震后，災(zāi)區(qū)先后收到大量捐款，筆者以為，這類捐款中的一部分可以劃轉(zhuǎn)到災(zāi)區(qū)的農(nóng)村社會保障基金中，用于建立專門適用于災(zāi)區(qū)農(nóng)民的社會保障項(xiàng)目。

（三）籌資工具

從世界范圍看，社會保障基金征收工具有兩種：一是社會保障稅；二是社會保險(xiǎn)費(fèi)。兩種籌資工具各有利弊，但綜合來看，筆者認(rèn)為，我國農(nóng)村社會保障選擇社會保障費(fèi)作為籌資工具更為合理。

1．在農(nóng)村開征社會保障稅存在諸多技術(shù)難題這些難題包括：（1）管理系統(tǒng)不便確定。目前，我國在稅收管理體制上實(shí)行的是分稅制。農(nóng)村社會保障稅究竟劃為國稅好，還是劃為地稅更為合理？從現(xiàn)行的體制看，其確定存在一些困難。（2）納稅人難以確定。社會保障稅是以個人為納稅人，還是以戶為納稅人？由于我國農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，村民一般是以家庭作為收入主體，但村民卻以個人的名義參加社會保障和享受社會保障待遇。這樣，納稅人不便確定。（3）征稅對象難以確定。征稅首先要確定對什么征稅的問題，世界上開征社會保障稅的國家都是以薪金收入作為征稅對象，很好把握，可我國農(nóng)村村民的個人收入?yún)s很難確定。

2．在農(nóng)村開征社會保障稅會增加管理成本

如果開征農(nóng)村社會保障稅，就必須在稅務(wù)部門建立一個新的征稅體系，配置相關(guān)工作人員和設(shè)備，這本身就會帶來直接的管理成本。而如果采取征收社會保障費(fèi)的辦法，就可以避免這一問題，因?yàn)椋鐣Ｕ腺M(fèi)完全可以由農(nóng)村社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)來直接負(fù)責(zé)征管，而農(nóng)村社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是現(xiàn)存機(jī)構(gòu)，這樣至少可以減少機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本。

3．采取“收費(fèi)”而不是“征稅”更具有妥當(dāng)性

相對于“規(guī)費(fèi)”，“稅收”具有剛性。在實(shí)行農(nóng)村社會保障制度的初期，開征農(nóng)村社會保障稅的很多關(guān)系還不清晰和穩(wěn)定，村民對社會保障的認(rèn)識還比較粗淺，匆忙出臺法律，強(qiáng)制開征農(nóng)村社會保障稅，可能引起村民的抵觸，影響農(nóng)村社會保障制度的推行。而社會保障費(fèi)的征收屬于政策層面的規(guī)定，沒有法律法規(guī)那樣強(qiáng)的剛性，調(diào)整比較容易，執(zhí)行中可允許一定的靈活性，因此，在農(nóng)村社會保障推行的初期，選擇社會保障費(fèi)作為籌資工具更具有適合性和可操作性。

四、管理體制

根據(jù)我國的現(xiàn)實(shí)情況，借鑒其他國家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，筆者以為，我國應(yīng)建立統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)分別管理的社會保障管理體制。農(nóng)村社會保障應(yīng)納入統(tǒng)一的社會保障管理體系中。

（一）領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其基本職能

各級政府應(yīng)成立社會保障委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)和農(nóng)村的社會保障事務(wù)。社會保障委員會可由勞動和社會保障、民政、衛(wèi)生、教育、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、工會、軍隊(duì)等有關(guān)部門和方面的領(lǐng)導(dǎo)及代表組成，社會保障委員會應(yīng)由本級政府的主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人。

中央政府社會保障委員會應(yīng)承擔(dān)以下基本職能：（1）制訂包括農(nóng)村社會保障在內(nèi)的社會保障基本政策；（2）擬訂包括農(nóng)村社會保障在內(nèi)的社會保障行政法規(guī)；（3）擬訂社會保障預(yù)算；（4）協(xié)調(diào)全國城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會保障政策；（5）負(fù)責(zé)全國社會保障基金的監(jiān)管；（6）決定涉及全國性或跨區(qū)域性的重大社會保障事項(xiàng)。

各級地方政府社會保障委員會應(yīng)承擔(dān)以下基本職能：（1）負(fù)責(zé)社會保障政策和法律法規(guī)在本轄區(qū)的執(zhí)行；（2）協(xié)調(diào)本轄區(qū)城鄉(xiāng)社會保障體系之間以及兩大社會保障系統(tǒng)內(nèi)部各保障項(xiàng)目之間的關(guān)系；（3）擬訂本轄區(qū)社會保障預(yù)算；（4）依照政策或法律規(guī)定擬訂在本轄區(qū)內(nèi)實(shí)施的有關(guān)社會保障的規(guī)范性文件；（5）負(fù)責(zé)本轄區(qū)社會保障基金的監(jiān)管；（6）決定本轄區(qū)內(nèi)的重大社會保障事項(xiàng)。

（二）行政管理部門及其基本職能

根據(jù)我國行政部門目前的管理職能分工情況，筆者認(rèn)為，應(yīng)由民政、衛(wèi)生、勞動和社會保障等部門按保障項(xiàng)目管理農(nóng)村社會保障事務(wù)。其中民政部門負(fù)責(zé)農(nóng)村“低保”、養(yǎng)老保障、災(zāi)害救濟(jì)、農(nóng)村退伍傷殘軍人優(yōu)撫、“五保”供養(yǎng)等社會保障項(xiàng)目；勞動和社會保障部門負(fù)責(zé)農(nóng)村職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)保障；衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)醫(yī)療保障。

中央政府農(nóng)村社會保障主管部門應(yīng)主要承擔(dān)以下行政管理職能：（1）在自己主管的系統(tǒng)內(nèi)組織實(shí)施國家有關(guān)農(nóng)村社會保障的政策和法律法規(guī)；（2）就自己主管的農(nóng)村社會保障事務(wù)制定部門規(guī)章；（3）對自己主管的農(nóng)村社會保障法律法規(guī)和政策執(zhí)行情況進(jìn)行檢查和監(jiān)督；（4）負(fù)責(zé)自己主管的農(nóng)村社會保障基金的監(jiān)管；（5）負(fù)責(zé)自己主管的農(nóng)村社會保障工作的調(diào)研和信息收集；（6）接受有關(guān)自己主管的農(nóng)村社會保障事務(wù)的申訴、檢舉和建議。

地方政府農(nóng)村社會保障主管部門應(yīng)承擔(dān)以下基本管理職能：（1）根據(jù)本級社會保障委員會的要求，在本轄區(qū)內(nèi)就自己主管的農(nóng)村社會保障事務(wù)組織貫徹執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)和政策；（2）組織并監(jiān)督本轄區(qū)內(nèi)自己主管的農(nóng)村社會保障經(jīng)費(fèi)的籌集、管理和支付；（3）受理本轄區(qū)內(nèi)有關(guān)自己主管的農(nóng)村社會保障事項(xiàng)的申訴、檢舉和爭議。

（三）事務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及其基本職能

筆者以為，可以在各農(nóng)村社會保障主管部門下設(shè)立相應(yīng)農(nóng)村社會保障事務(wù)管理中心，具體負(fù)責(zé)農(nóng)村社會保障事務(wù)。事務(wù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)屬于事業(yè)單位性質(zhì)，主要承擔(dān)以下職能：（1）接受相應(yīng)行政管理部門的領(lǐng)導(dǎo)和委托，具體負(fù)責(zé)相關(guān)農(nóng)村社會保障事務(wù)的經(jīng)辦；

（2）根據(jù)相應(yīng)行政管理部門下達(dá)的經(jīng)過同級政府批準(zhǔn)的農(nóng)村社會保障收支計(jì)劃，組織農(nóng)村社會保障費(fèi)的征收和社會保障待遇的發(fā)放；（3）就自己經(jīng)辦的農(nóng)村社會保障事務(wù)負(fù)責(zé)選擇服務(wù)機(jī)構(gòu)，并與其簽訂服務(wù)合同；（4）收集、整理和報(bào)告集資經(jīng)辦的農(nóng)村社會保障事務(wù)的有關(guān)信息。

（四）服務(wù)機(jī)構(gòu)及其基本職能

農(nóng)村社會保障服務(wù)機(jī)構(gòu)主要包括

基金托管機(jī)構(gòu)、基金投資管理機(jī)構(gòu)和待遇發(fā)放機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，可以委托農(nóng)業(yè)銀行作為農(nóng)村社會保障基金托管機(jī)構(gòu)，符合條件并取得社保基金投資管理資格的金融機(jī)構(gòu)作為基金投資管理機(jī)構(gòu)，而農(nóng)村信用合作社、符合條件的醫(yī)院、職業(yè)培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)等，可以作為社會保障待遇發(fā)放機(jī)構(gòu)。服務(wù)機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)以下基本職能：（1）根據(jù)與農(nóng)村社會保障基金委托人的托管協(xié)議，妥善保管農(nóng)村社會保障基金；（2）根據(jù)與農(nóng)村社會保障基金委托人的投資管理協(xié)議，依法對基金進(jìn)行投資，實(shí)現(xiàn)基金保值增值；（3）依法定期向農(nóng)村社會保障基金委托人報(bào)告工作情況，發(fā)現(xiàn)異常情況時及時向相應(yīng)主管部門和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)報(bào)告；（4）按照委托人的要求及時向農(nóng)村社會保障受益人支付或提供社會保障待遇；（5）在規(guī)定年限內(nèi)保管好所有財(cái)務(wù)會計(jì)憑證。

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Legislation of Social Security in China’s Rural Areas: In the Perspective of Both Rural and Urban Development

ZHANG Xin-min

(Law School of Southwest University， Chongqing 400715， China)

Abstract:

While making social security laws for China’s rural areas， principles should be held such as separating laws (policies) made for and applied to rural areas from those for and to urban areas; underlining traditional protection; improving coordination of rural and urban areas; stressing remedial protection; and balancing social security and economic development. Social security for rural areas may include medical insurance， calamity relief， allowance for support of five sorts of specific persons， subsides for minimum living， occupation training， pensions for special groups and allowance for support and maintenance of senior villagers. For China’s rural social security， the financing model of “cash-in-and-cash-out” should be preferred and the funds are to be drawn from governmental appropriation， collective contribution， individual contribution， benevolent donation， etc. Agricultural banks may serve as trustees of the funds and some qualified financial institutions may serve as administrators of the investment of the funds while the Rural Credit Cooperatives， eligible hospitals and qualified professional training bodies may help to render relevant services.

Key Words:separation of rural and urban areas; of remedy; “cash-in-and-cash-out;” socialization

本文責(zé)任編輯：盧代富