十七大后我國環境資源立法走向研究

摘 要：由于我國現階段所面臨的環境資源形勢比以往更加嚴峻，我國將在十七大之后實行更加緊縮的環境資源政策，利用自然資源和環境的價格將更加昂貴，程序將更加嚴格；在充分利用行政管理手段的同時，市場手段和經濟手段也將發揮更大的作用。與此同時，我國的環境資源立法工作必將進一步加強，環境資源法理論研究工作與立法的實際工作必須緊密結合，以共同完成“十七大后環境資源立法”這樣一個重大的時代課題。

關鍵詞：十七大；環境資源法；走向；環境資源法治

中圖分類號：DF 468文獻標識碼：A

所謂環境資源立法走向，是指環境資源領域今后立法的發展趨勢。

在我國，黨的政策對于國家立法的影響十分巨大。黨的十七大報告指出：支持人民代表大會依法履行職能，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志。這個論述深刻揭示了黨的政策與國家法律之間的關系。黨的十七大報告是黨的重大主張的集中體現，也是黨的重大政策的集中體現。關于環境資源問題的論述在十七大報告中占有很大的比重，這在黨的代表大會的報告中前所未有。這一方面反映了黨中央對環境資源問題的高度重視，另一方面也反映了我國環境資源面臨的嚴峻形勢。

因此，認真研究十七大報告中關于環境資源問題的論述，對及時了解黨關于環境資源政策的趨勢，對準確把握今后一個時期我國環境資源立法的走向，對更好地做好今后五年的環境資源立法工作和相應的理論研究，具有極為重要的意義。

一、十七大之前我國面臨的形勢

（一）關于經濟形勢

改革開放以來，我國經濟建設取得巨大成就。根據國家統計局的數據，從1978年至2006年，我國的國內生產總值年均增長9.67%，而世界的年平均增長率為3.3%。我國2006年的國內生產總值已經超過21萬億元人民幣，綜合國力大大增強。從經濟總量來看，中國已位居全球第四位。我國的國家財力空前提升，人民生活大為改善，國際地位顯著提高。

（二）關于環境資源形勢

近年來我國重視環境資源保護工作，“能源資源節約和生態環境保護取得新進展”。但是，我國所面臨的環境資源形勢仍然十分嚴峻，“經濟增長的資源環境代價過大。”主要表現在以下幾個方面：

1從能源方面看

我國能源消費總量，1980年是6億噸標準煤，1990年將近10億噸，10年間增加了3.8億噸，年均增加3800萬噸；2000年達到13.8億噸，10年間增加了將近4億噸，年均增加近4000萬噸。自1981年到2000年的20年間，能源消費總量增加了近8億噸，基本上做到了能源消費總量翻一番，實現國內生產總值翻兩番的預期目標。進入第十個五年計劃時期，能源消費迅猛上升，2005年能源消費總量達到了22.5億噸標準煤，五年增加了8.6億多噸，僅僅五年的增加量就超過了過去20年增加量的總和。^[1]

原油對外依存度反映了一個國家原油消耗對外依存的程度。1993年開始，我國成為原油凈進口國，目前，已成為僅次于美國和日本的第三大原油進口國。2005年我國石油對外依存度達到42.9％，2006年達到了47.0%。^[2]

這些表明，我國原油對外依存度正不斷靠近50％的紅線，將來很有可能突破50%大關。

進入21世紀以來，我國工業化的進程大大加快，許多重工業產品，五年間實現了原來設想的20年的目標。但是，由于能源消費的過快增長，加大了資源開發的強度，并且不擇手段地發展了大量本應淘汰的技術，造成資源的大量浪費以及安全事故的頻頻發生。

2從資源方面看

根據“十一五”規劃綱要，到2010年末全國耕地面積必須確保不低于18億畝。但是，國土資源部2007年4月公布的2006年度全國土地利用變更調查結果報告顯示，^[3]

截至2006年10月31日，全國耕地比上年度末凈減少460.2萬畝，總面積下降到18.27億畝，進一步逼近18億畝這條紅線，人均耕地面積僅1.4畝。如不采取有效措施，很有可能提前數年就突破了2010年的耕地保護目標。

3從污染防治看

我國“九五”、 十五”時期沒有完成節能和污染控制的國家計劃要求。進入“十一五”時期后，開局之年的2006年，我國仍然沒有實現年初確定的單位國內生產總值能耗降低4%左右，主要污染物排放總量減少2%的目標。

2007年1至9月，全國兩項主要污染物排放總量首次雙雙下降，其中，二氧化硫排放量同比下降1.81%，化學需氧量同比下降0.28%。^[4]但是，與“十一五”規劃的要求相比，上述結果仍有很大差距。此外，由于鄉以下的工業污染沒有完全納入統計范圍，而鄉村企業的污染又比較嚴重，因此對于全國兩項主要污染物排放總量雙雙下降的統計結論還不能過于樂觀。

4從溫室氣體排放看

根據《中華人民共和國氣候變化初始國家信息通報》，^[5]1994年中國溫室氣體排放總量為40.6億噸二氧化碳當量(扣除碳匯后的凈排放量為36.5億噸二氧化碳當量)，其中二氧化碳排放量為30.7億噸，甲烷為7.3億噸二氧化碳當量，氧化亞氮為2.6億噸二氧化碳當量。據中國有關專家初步估算，2004年中國溫室氣體排放總量約為61億噸二氧化碳當量(扣除碳匯后的凈排放量約為56億噸二氧化碳當量)，其中二氧化碳排放量約為50.7億噸，甲烷約為7.2億噸二氧化碳當量，氧化亞氮約為3.3億噸二氧化碳當量。從1994年到2004年，中國溫室氣體排放總量的年均增長率約為4%，二氧化碳排放量在溫室氣體排放總量中所占的比重由1994年的76%上升到2004年的83%。隨著國際社會要求減排二氧化碳控制溫室氣體排放的呼聲日益提高，我國所受到的國際壓力也越來越大。

中國共產黨第十七次全國代表大會就是在這個歷史背景下召開的。由此可見，黨的十七大極為重視環境資源問題，為解決環境資源問題所提出的一系列政策在報告中占有很大的比重，完全是形勢的需要。我國如果不認真解決環境資源問題，要實現經濟社會的可持續發展和全面建設小康社會的目標是絕無可能的。

二、我國一直采取措施，但環境問題日益嚴重的原因分析

（一）改革開放以來我國為保護環境資源已經采取了一系列重大措施

1確定基本國策

我國在上世紀80年代就將環境保護和計劃生育確定為國家的基本國策；90年代，將保護耕地確定為國家的基本國策；進入21世紀以后，又將節約資源確立為國家的基本國策。1991年以來，每年“兩會”期間黨中央都召開人口資源環境工作座談會，專門研究解決環境資源問題。

2制定環境資源法律法規

在環境保護方面，全國人大常委會先后制定了9部法律。包括：《環境保護法》、《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《環境噪聲污染防治法》、《海洋環境保護法》、《放射性污染防治法》、《清潔生產促進法》和《環境影響評價法》。

在生態保護方面，全國人大常委會先后制定了《森林法》、《草原法》、《漁業法》、《野生動物保護法》、《水法》、《水土保持法》等。

在節約和保護能源資源方面，全國人大常委會先后制定了《土地管理法》、《節約能源法》、《礦產資源法》、《煤炭法》、《可再生能源法》等。

國務院還制定了一系列環境資源行政法規，國務院有關部門制定了大量環境資源保護的規章，各地方還制定了一大批環境資源保護的地方性法規和政府規章。

3采取環境執法行動措施

“十五”期間，全國關閉取締近4萬個（條）污染嚴重的企業或生產線，集中整頓了化工等8個重污染行業，全國單位工業產值化學需氧量排放量下降了近50%。

從2005年到2007年，連續三年開展整治違法排污企業、保障公民健康環保專項行動，全國共出動執法人員167萬人次，檢查企業72萬多家，依法查處7.5萬多起環境違法案件，取締關閉違法排污企業1.6萬家，對1萬多個環境污染問題單位實行掛牌督辦；檢查工業園區1900多個、園區企業近3萬家，查處違法企業4000多家。國家還開展了礦山生態環境保護和海洋環境保護專項執法檢查，依法處理多起違法行為。^[6]

4強化環境執法監督檢查

十屆全國人大以來，全國人大常委會先后開展了對《固體廢物污染環境防治法》、《水污染防治法》、《土地管理法》等法律的執法檢查，開展了環境保護法律的跟蹤檢查，2007年還開展了遼河、淮河流域水污染防治的執法檢查。通過這些執法檢查，對政府和有關部門依法做好環境資源保護工作，是一個有力的督促。

（二）雖然采取措施但環境資源問題日益加重的主要原因

這些原因可以分為主觀原因和客觀原因兩個方面。

1從客觀上看

第一，我國的國情存在“三多三少”。“三多”分別為：一是人口多，目前人口已經超過13億；沙多，已經沙化的土地面積為174萬平方公里，占全國國土總面積的181%^[7]；山地多，山地占全國土地總面積的33%；“三少”分別為：一是優質土地少，二是淡水資源少，三是優質礦藏少。

第二，我國仍處于并將長期處于社會主義的初級階段。在這個階段上，我們無論是在觀念、管理、資金，還是在科技水平上都處于一個比較低的水平。在這個階段，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產力之間的矛盾仍然是我國社會的主要矛盾。因此，在我國的多數地區，目前還只能以低技術高強度的經濟發展方式來滿足人民日益增長的物質需要。這是一些地區環境資源問題遲遲不能解決的主要客觀原因。

2從主觀上看

第一，思想認識原因。一些地方的領導同志缺乏環境知識，用蠻干的野蠻方式指揮經濟建設；或者認為先污染后治理是經濟發展的普遍規律，將環境保護工作置于可有可無的地位。

第二，環保部門自身定位和管理方面存在問題。例如：一些地方的環保部門放棄監督地位，放松對企業排污行為的監管；還有的地方，環保部門孤軍作戰，沒有與有關部門和社會各界結成防治污染的統一戰線，致使力量薄弱、治污乏力。

第三，發展方式不夠科學。長期以來，我國的經濟增長方式存在三大問題。一是從需求結構上看，經濟增長主要依靠投資和出口拉動；二是從產業結構上看，主要依靠以重化工為主要標志的第二產業帶動；三是從要素結構上看，主要依靠增加物質資源消耗，而沒有充分發揮人才、科技和管理創新的作用。在這樣的經濟增長方式下，我們解決環境問題只能著眼于末端治理，總是在污染物已經排出后，再研究對其如何進行處置。這種在不合理的經濟增長方式指導下就環保抓環保的辦法只治其標，不治其本，其結果只能是防不勝防、治不勝治，環境狀況越來越糟。

第四，社會對環境保護工作缺乏有效支持。一是投入不足。從上世紀80年代到上世紀末，我國污染治理投資占國內生產總值一直不到1%；近年來有所增長，但也是僅僅超過1%。由于投入的嚴重不足，使環保部門在解決環境污染的問題上無能為力。二是經濟政策和機制不利于環境保護工作。我國目前實行的中央和地方分灶吃飯的財政體制客觀上鼓勵了地方政府為了追求短期的經濟效益而放松環境資源保護。目前對開采自然資源稅賦過輕，客觀上鼓勵了人們“采富棄貧”，嚴重浪費礦產資源；目前實行的自然資源價格過低的制度，客觀上鼓勵人們更多的使用廉價的自然資源，實際上是鼓勵了浪費資源的行為。三是在對地方政府干部的政績考核上，一些地方往往以國內生產總值的增長速度和財政收入的增加速度作為衡量干部政績的主要標準。不少干部為了追求政績得到提拔，只顧追求經濟效益，而不顧環境保護。

第五，環境資源法治問題。一是存在立法空白。目前在土壤污染防治、有毒有害化學品污染防治等方面，還無法可依，管理缺位。二是現行的環境保護立法雖然從數量上看初步形成了體系，但立法質量遠遠跟不上形勢的需要。地方環保部門和廣大公民所反映最多的問題是環保法力度較弱，環保法律不能成為遏制排污行為的利器。三是我國制定的其他有關法律由于在制定時沒有對其進行科學評價，其結果，在促進經濟增長方面發揮的威力很大，反而大大制約和抵消了環保法律正常發揮作用。四是相當一些地方存在著有法不依、執法不嚴、違法不究的問題，使環保法流于形式，這在客觀上助長了環境違法行為。

三、以黨的十七大精神為指導，完善環境資源法治

（一）新時期環境資源立法的指導思想和目標

1主要指導思想

黨的十七大報告指明了新時期環境資源保護工作的指導方針，其中最根本的就是要樹立和落實科學發展觀。科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。這里需要特別強調的是，現行環境保護法在處理環境與發展之間的關系時，要求“環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調”，其實質是環境保護要服從于經濟建設。黨的十七大報告明確提出“經濟發展與人口資源環境相協調，使人民在良好生態環境中生產生活，實現經濟社會永續發展。”這是一個重大的政策轉變，充分體現了“環境優先”這一新的治國理念，為在新形勢下做好環境資源保護工作開辟了廣闊的道路。

報告指出，要按照中國特色社會主義事業總體布局，全面推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設，促進現代化建設各個環節、各個方面相協調，促進生產關系與生產力、上層建筑與經濟基礎相協調。堅持生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，建設資源節約型、環境友好型社會，實現速度和結構質量效益相統一、經濟發展與人口資源環境相協調，使人民在良好生態環境中生產生活，實現經濟社會永續發展。上述原則使環境資源保護成為一個容政治、經濟、文化和社會工作于一體的綜合性工作，體現了環境資源問題的綜合性、發展性以及解決措施的系統性和協調性，把環境資源保護工作推向了國家政治、經濟、社會和文化工作的主戰場，讓各個部門真正切實的共同負起責任來，這體現了黨中央在環境資源保護戰略上的發展和創新。

2.發展目標

報告提出的發展目標主要包括以下四點。

一是增強發展協調性，努力實現經濟又好又快發展。轉變發展方式取得重大進展，在優化結構、提高效益、降低消耗、保護環境的基礎上，實現人均國內生產總值到2020年比2000年翻兩番。社會主義市場經濟體制更加完善。自主創新能力顯著提高，科技進步對經濟增長的貢獻率大幅上升，城鄉、區域協調互動發展機制和主體功能區布局基本形成。

二是建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。循環經濟形成較大規模，可再生能源比重顯著上升。主要污染物排放得到有效控制，生態環境質量明顯改善，生態文明觀念在全社會牢固樹立。

三是對我國的2020年全面建設小康社會的目標作了規劃。將“生活質量明顯改善、生態環境良好” 和“對外更加開放、更加具有親和力、為人類文明作出更大貢獻”作為2020年全面建設小康社會目標的重要組成部分。

四是“依法治國基本方略深入落實”、“法治政府建設取得新成效”。規定了這個法治目標，就為我們在新時期加強環境資源保護立法工作提供了依據。

（二）新時期環境資源立法的思路

1.在污染防治方面

報告提出，要重點加強水、大氣、土壤等污染防治，改善城鄉人居環境。加強應對氣候變化能力建設，為保護全球氣候作出新貢獻。

一是水污染防治法。現行《水污染防治法》是1984年制定、1996年修訂的，針對現行水污染防治措施比較軟弱，不足以遏制排污行為日益猖獗的問題，全國人大常委會和國務院決定對《水污染防治法》進行修改。修改的重點包括：加強水污染源頭控制，進一步明確政府責任；完善水環境監測網絡，建立水環境信息統一發布制度；強化重點水污染物排放總量控制制度；全面推行排污許可制度，進一步規范排污行為；完善飲用水水源保護區管理制度；加強內河船舶的污染防治；增強水污染應急反應能力；加強農業和農村水污染的防治；加強城鎮污水的防治；加大處罰力度，完善法律責任。

二是大氣污染防治法。現行《大氣污染防治法》是1987年制定、1995年修訂的。針對大氣污染形勢不斷加重的形勢，應當突破現行法律的規定，將總量控制制度擴大到“兩控區”之外，并深化環保部門在排污許可證制度實施中的作用。

三是土壤污染防治法。隨著經濟規模的不斷擴大和污染物的增多，土壤污染的形勢不斷加劇。從污染的客體看，大氣、海水和淡水都有專項法律來調整，土壤污染防治法顯然缺位，因此有必要將土壤污染防治法提到立法日程上來。

四是二氧化碳排放問題。控制二氧化碳排放工作的主要措施是節能降耗。為此我們應當在《節約能源法》已經修訂的基礎上，抓緊配套法規的制定。同時積極參與控制溫室氣體排放的國際條約的談判，在維護我國國家權益的同時，盡最大可能與國際合作做好溫室氣體的減排。

2.在生態保護方面

報告指出，加強水利、林業、草原建設，加強荒漠化沙漠化治理，促進生態修復。加強國土規劃，按照形成主體功能區的要求，完善區域政策，調整經濟布局。據此，我國應當進一步加強生態保護的立法工作。

一是按照形成主體功能區的要求，制定自然保護區法。

二是為加強荒漠化和沙漠化的治理，盡快修改水土保持法。

三是針對水資源日益緊張而浪費用水的行為依然普遍的狀況，制定節水法。

與此同時，要開展對森林法、草原法實施情況的監督檢查。通過執法檢查，及時發現法律中存在的問題，進一步完善森林法和草原法，促進生態保護和修復工作。

3.在綜合調整污染防治和生態保護方面

一是要抓緊研究環境保護法的修改，或者直接制定《中華人民共和國環境法》。要通過環境保護法的修改或者制定環境法，提高環境法的法律位階，加重地方政府在環境保護方面的責任，全面推進環境資源保護工作。

二是要抓緊研究《環境影響評價法》的修改。2002年，全國人大常委會制定的《環境影響評價法》，對強化環境影響評價工作、預防環境污染和生態破壞發揮了重要作用。但是這項立法存在三個方面的缺陷^[8]

：1. 在項目環評上，環評文件最終審批單位是各級環境保護主管部門，由于各級環保局長受制于地方政府，以及由于他們自身的原因，環保部門的環評一票否決權很難真正有效實施，環評只能流于形式。2. 在規劃環評上，最大的問題是我國最重要的規劃——“國民經濟和社會發展規劃”沒有納入到環評范圍，由于很多重要的專項規劃和建設項目正是在這個規劃中明確確立，如果不對該規劃進行環評，就會使規劃環評的意義大打折扣。3. 在法規環評上，目前的制度對法規沒有進行環評，隨著我國法制建設的不斷加強，法律法規對經濟和社會的影響越來越大，因此如果不對法律法規的制定進行環評，就很難避免那些不適當的法律法規對環境可能造成的不良影響。綜合上述三個原因，筆者建議應當抓緊對環境影響評價法進行修改。

4.在能源資源的開發利用和保護方面

報告指出，要完善有利于節約能源資源的法律和政策，發展清潔能源和可再生能源，建設科學合理的能源資源利用體系。據此，我們應當進一步做好能源資源的立法工作。

一是能源法律。①要抓緊制定能源法。能源法是一部規范能源經濟關系和社會關系的基礎性法律^[9]。制定能源法有助于解決如下重大問題：一是明確我國能源發展的總體戰略，確立能源開發利用的戰略思想、方針、目標和措施。二是確立能源行業各單行法律的指導思想和基本原則，協調各單行能源立法；三是確立能源中長期規劃的法律地位，為實現能源發展目標提供法律保障。四是建立能源綜合利用和能源效率的法律規范，有效推動技術創新和產業結構的調整，形成能源資源節約型的經濟增長方式。五是明確能源的市場準入、價格、儲備、投資等基本政策。六是建立保障能源安全和能源應急體系的法律制度。七是規范能源的國際合作與交流。②要抓緊制定與修改能源專門法律。當前，在加快能源法的研究起草工作的同時，有關方面還要做好《煤炭法》、《電力法》的修訂工作，做好石油天然氣法、石油天然氣管道保護法、原子能法的起草準備工作。③還要抓緊制定能源行政法規。能源行政法規在能源法律體系中具有不可替代的作用，一些具體的制度需要能源法規進行落實，能源法的可操作性在很大程度上也要依靠能源行政法規來實現。當前，要抓緊研究制定成品油市場管理條例、國家石油儲備管理條例和節約石油管理條例、建筑節能管理條例、電力建設與管理條例等行政法規。通過能源法律法規的制定和實施，促進能源開發利用和管理工作的規范化和法制化。 

二是資源法律。①適時修改《土地管理法》。進一步規范征地工作，強化保護耕地和林地、草地、濕地的措施。②抓緊修改《礦產資源法》。進一步規范探礦權和采礦權制度，加快形成統一開放、競爭有序的礦業開發利用體系。③進一步完善水法。適時建立水權交易制度，推進建設節水型社會。

5.在發展循環經濟方面

報告指出，要基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式。循環經濟形成較大規模，可再生能源比重顯著上升。據此，全國人大常委會應當抓緊制定循環經濟法。

根據全國人大環資委起草的循環經濟法草案，該法應當建立和強化以下幾項制度：一是建立循環經濟規劃制度；二是建立抑制資源浪費和污染物排放的總量調控制度；三是建立以生產者為主的責任延伸制度；四是強化對高耗能、高耗水企業的管理；五是強化產業政策的規范和引導；六是建立激勵機制；七是建立循環經濟發展狀況評價考核制度；八是建立法律責任追究制度。

（三）從體制機制上支持環境保護并制定相應的法律法規

黨的十七大報告用了很大的篇幅要求從體制機制上支持環境和資源保護工作，表明了國家將制定一系列支持環境資源保護的相關政策，這對推進我國環境資源保護工作必將產生積極的影響。

1.實行經濟發展方式的轉變

加快轉變經濟發展方式。這是關系國民經濟全局緊迫而重大的戰略任務。要堅持走中國特色新型工業化道路，堅持擴大國內需求特別是消費需求的方針，促進經濟增長由主要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協調拉動轉變，由主要依靠第二產業帶動向依靠第一、第二、第三產業協同帶動轉變，由主要依靠增加物質資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新轉變。只有實現經濟發展方式的根本轉變，才是解決我國環境問題的根本之策。

2.推動產業結構優化升級，發展現代產業體系

大力推進信息化與工業化融合，促進工業由大變強，振興裝備制造業，淘汰落后生產能力；提升高新技術產業，發展信息、生物、新材料、航空航天、海洋等產業；發展現代服務業，提高服務業比重和水平；加強基礎產業和基礎設施建設，加快發展現代能源產業和綜合運輸體系。確保產品質量和安全。鼓勵發展具有國際競爭力的大企業集團。只有推動產業結構優化升級，發展現代產業體系，才能改變我國因技術落后使環境污染得不到有效治理的狀況。

3.加強新農村建設

堅持把發展現代農業、繁榮農村經濟作為首要任務，加強農村基礎設施建設，健全農村市場和農業服務體系。促進農業科技進步，增強農業綜合生產能力，切實防治農業和農村污染，保護農村生態環境。

4.全方位加強環境資源保護工作，加強可持續發展能力

在新的時期，需要在環境資源保護的各個領域，調動社會各方面力量共同進行環境資源保護工作。要“淘汰落后生產能力”，“加強能源資源節約和生態環境保護，增強可持續發展能力。堅持節約資源和保護環境的基本國策，關系人民群眾切身利益和中華民族生存發展。必須把建設資源節約型、環境友好型社會放在工業化、現代化發展戰略的突出位置，落實到每個單位、每個家庭。”要落實節能減排責任制。報告提到的“落實到每個單位、每個家庭”、“生態修復”、“責任制”、“應對氣候變化能力”等任務，克服了以前環境資源保護措施的“單打一”的不足，既反映了中國共產黨對環境資源保護法治新問題的全面認識，又體現了今后一段時間的環境法治工作重點和突破點。

5.推動區域協調發展，優化國土開發格局

縮小區域發展差距，必須注重實現基本公共服務均等化，引導生產要素跨區域合理流動。要加強國土規劃，按照形成主體功能區的要求，完善區域政策，調整經濟布局。

6.現代市場體系的建設

在發揮政府作用的同時，要善于用市場的辦法促進環境資源問題的解決。要加快形成統一開放、競爭有序的現代市場體系，發展各類生產要素市場，完善反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本的生產要素和資源價格形成機制。國內外的經驗證明，在生產要素和資源價格的形成機制中，反映資源稀缺程度和環境損害成本將大大推動資源節約和環境保護，同時也有利于“綠色國內生產總值核算”工作的推進。

7.深化財稅金融體制改革，完善宏觀調控

要圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系。深化預算制度改革，強化預算管理和監督，健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共服務領域投入。完善省以下財政體制，增強基層政府提供公共服務能力。實行有利于科學發展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態環境補償機制。深化投資體制改革，健全和嚴格市場準入制度。發揮國家發展規劃、計劃、產業政策在宏觀調控中的導向作用，綜合運用財政、貨幣政策，提高宏觀調控水平。

8.拓展對外開放的廣度和深度，提高開放型經濟水平

要加快轉變外貿增長方式，立足以質取勝，調整進出口結構，促進加工貿易轉型升級，大力發展服務貿易。創新利用外資方式，優化利用外資結構，發揮利用外資在推動自主創新、產業升級、區域協調發展等方面的積極作用。加快培育我國的跨國公司和國際知名品牌。積極開展國際能源資源互利合作。環保上相互幫助、協力推進，共同呵護人類賴以生存的地球家園。

9.加快行政管理體制改革，建設服務型政府

加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制。

10.不斷深化干部人事制度改革，著力造就高素質干部隊伍和人才隊伍

要完善體現科學發展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系，健全組織法制和程序規則，保證國家機關按照法定權限和程序行使權力、履行職責。

11.全面落實依法治國基本方略，在制定相關法律時支持環境資源保護事業

依法治國是社會主義民主政治的基本要求。要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系。堅持依法治國基本方略，樹立社會主義法治理念，實現國家各項工作法治化。

根據黨的十七大報告，我們還要努力爭取將對環境資源保護工作有利的相關政策盡可能上升為法律，從而用法律的手段，從“環境資源領域之外”支持環境資源保護事業的發展。這對環境資源保護事業是一個極大的支持。通過以上研究，筆者深深感到，一方面，由于我國現階段所面臨的環境資源形勢更加嚴峻，因此，為了支持我國經濟社會的可持續發展，我國只能實行更加緊縮的環境資源政策，利用自然資源和環境的價格將更加昂貴，程序將更加嚴格；在充分利用行政管理手段的同時，市場手段和經濟手段將發揮更大的作用。另一方面，隨著依法治國基本方略的全面落實，我國的環境資源立法工作必將進一步加強，國家立法機關必將進一步重視環境資源立法工作，將環境資源立法放在整個立法工作的突出位置。因此，我國環境資源立法的理論研究工作必須加強；有關立法工作機關也應為此做好積極而充分的準備；有關的立法理論研究工作與立法的實際工作應當更加緊密結合。只有如此，才能適應進一步加強我國環境資源立法的緊迫需要；也只有如此，我國的環境資源法治建設才能為實現我國經濟社會的可持續發展，為實現全面建設小康社會的新勝利做出應有的貢獻。

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參考文獻：

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Environmental Resources Legislation Post the 17th CPC National Congress

SUN Youhai

(China University of Political Science and Law， Beijing 100088， China)

Abstract:

In China， the CCP’s policies always exert a considerable influence upon the state lawmaking. Since environmental resources issues attains large proportion in the report of the 17th CPC National Congress， it may well be that a detailed study of the issues will contribute a great deal to observing the legislative trend of environmental resources and doing well relevant theoretical research work. After examining the contents of the report， the present author maintains that since the situation is aggravating， China should adopt more rigid environmental resources policies to respond ever increasing of rice of natural resources price and follow stricter procedure to explore resources， to accomplish which， apart from administrative management， full market and economic measure should also be taken. Further， lawmaking work must be greatly advanced. To achieve the brilliant deed of making post17thNationalCongress environmental resources law， we must see to it that theoretic study be closely combined with practical work.

Key Words: the 17th CPC National Congress; environmental resources legislation; trend; government in accordance with a system of environment resource law

本文責任編輯：曹明德