氣候保護和環境正義

摘 要：氣候保護國際法律框架的公正性是發展中國家積極參與國際氣候保護合作的一個重要前提條件。“人均平等排放權”原則作為分配減排義務的原則在法律上符合正義原則。這一原則應作為評價發展中國家在未來的氣候保護法律框架中應承擔的義務模式的標準。

關鍵詞：氣候保護；環境正義；人均平等排放權

中圖分類號：DF 468

文獻標識碼：A

一、引論

國際條約是國際氣候保護法的主體。氣候保護問題與目前人類建立在化石燃料消耗上的生產和生活方式直接相關， 因而， 有關氣候保護國際條約的談判和執行具有高度的復雜性。 居于此種復雜性， 氣候保護條約的談判于如下路徑進行: 首先， 參與談判的各方就基本原則和基本框架達成一致， 然后根據基本原則和基本框架進行具體權利和義務的談判。氣候保護的基本原則和基本框架在1992年通過的《聯合國氣候變化框架公約》中得到確定，這一公約得到了包括美國在內的190多個國家的批準。根據公約規定的基本原則和程序， 從 1997年的京都會議開始，公約各方開始了規定具體權利義務內容的《京都議定書》的談判， 盡管美國在2001年的退出一度使《京都議定書》的前景撲朔迷離， 2005年俄國的核準最終使得《京都議定書》 得以生效

《京都議定書》第二十五條第一款規定“本議定書應在不少于55 個《公約》締約方、包括其合計的二氧化碳排放量至少占附件一所列締約方1990 年二氧化碳排放總量的55%的附件一所列締約方已經交存其批準、接受、核準或加入的文書之日后第九十天起生效。” 俄國的核準使得55%這一條件得到滿足。。

然而，《京都議定書》僅僅規定了工業化國家在2008-2012 期間的溫室氣體減排義務， 即在2008 年至2012 年承諾期內這些國家溫室氣體的排放量從1990 年水平上至少減少5%

《京都議定書》第三條第一款。。另外， 最大的溫室氣體排放國美國退出了《京都議定書》，沒有承擔其相應的減排義務;再次，伴隨著中國、印度等發展中國家經濟的快速騰飛， 來自發展中國家的溫室氣體排放增長已經成為氣候保護協定必須予以恰當處理的問題。《京都議定書》的內容決定了其只是一個階段性的法律文件。《京都議定書》生效之后， 對未來的國際氣候保護法律框架——所謂“后京都時代 ”法律框架——的討論和談判也提上了日程。

在有關“后京都時代 ”氣候保護法律框架的討論中，發展中國家的有效參與和美國承擔相應減排義務被視為未來氣候保護法律框架的兩個重要問題^[1]。以中國和印度為首的經濟快速增長國家受到來自發達國家越來越多的減排壓力。發達國家從氣候保護的有效性和溫室氣體減排的成本經濟性出發，主張發展中國家盡快地承擔起減排義務。從氣候保護的有效性出發，他們主張如果中國和印度等經濟快速增長的國家不承擔相應的溫室氣體控制義務，來自發展中國家的溫室氣體快速增長將抵消發達國家的溫室氣體減排，使氣候保護成為一個空中樓閣。從溫室氣體減排的成本經濟性出發，他們認為發展中國家正處于能源基礎設施的大規模建設階段，有更好的機會避免“鎖定”到以化石燃料為導向的傳統能源消耗模式中，而且，發展中國家的能源效率普遍低于發達國家， 這意味著發展中國家的溫室氣體減排成本要遠遠低于發達國家。

與發達國家側重氣候保護的有效性和減排的成本經濟性不同，發展中國家更強調未來氣候保護法律框架的公正性^[2]。如果氣候保護的法律框架喪失了公正性，發展中國家的參與便無從談起。氣候保護的有效性和減排的成本經濟性，只有在和氣候保護框架公正性盡量協調一致的前提下， 才能在事實上得以實現。一個不公正的氣候保護法律框架，是不可能調動發展中國家參與氣候保護的積極性的。

和氣候保護的其他問題一樣，氣候保護法律框架的公正性也是一個充滿爭議的話題。發達國家并未直接擱置發展中國家的公正性訴求， 而是提出了其相應的公正性解釋。從而， 關于氣候保護法律框架公正性問題的討論， 成了氣候保護協定討論中的一個熱鬧話題。本文將從發展中國家的角度出發，在對各種論點進行梳理的基礎上，提出氣候保護法律框架正義性的解釋， 并根據此種解釋， 對未來氣候保護框架中發展中國家可能的參與模式進行評估。 

二、對氣候保護法律框架公正性的討論

（一）Grubb總結的不同觀點

氣候保護協定的公正性是促使發展中國家積極參與到氣候保護中的重要條件之一。然而，氣候保護協定的公正性是一個充滿爭議的話題，Grubb總結了以下幾種關于氣候保護及溫室氣體減排的公正性的不同觀點:^[3]

1.人均平等排放權。依此觀點，溫室氣體的排放份額，應當為一種公共財產，對此公共財產，地球上所有的居民應平等地享有排放權。

2．污染者付費原則（“PolluterPays”）。依此原則，溫室氣體減排的義務應當由造成空氣中溫室氣體超過正常水平的國家承擔。

3．維持現狀原則。依此觀點，現有的溫室氣體排放者已經建立起了與其現時排放額相當的排放法律權利。

4．“需要原則”。根據此原則，可把溫室氣體的排放分為兩類，用以滿足基本需求的排放和用以滿足奢侈需求的排放。相應地，溫室氣體排放份額的分配應優先確保用以滿足基本需求的排放，而對用以滿足奢侈需求的排放應加以限制并要求其進行減排。

5．“比較性原則”。依此原則，處于類似狀況的國家應承擔類似的減排義務。

6．“支付意愿原則”，即根據不同國家的減排意愿來進行減排義務的分配。

7．“羅爾斯正義”原則。此種觀點把羅爾斯的正義原則應用于氣候保護的相關權利分配上，依此種觀點，溫室氣體減排應不危及基本人權的實現并有利于“最少受惠者”——最不發達的國家。

8．“康德正義原則”。依此原則，氣候保護的正義性要求氣候保護協定應滿足普遍適用的“絕對命令”，比如，不危及全球的氣候系統。

（二）IPCC總結的不同觀點

與Grubb不同，IPCC(Intergovernmental Panel on Climate Change)在第三次評估報告中對氣候保護框架公正性的不同觀點作出了以下四種歸納^[4]:

1．基于權利的路徑。此類觀點主張所有個體都擁有平等利用大氣公共空間的權利，無論其處于何種國度。

2．基于責任的路徑。此類觀點居于一個基本的前提，即任何人都享有不被他人損害的權利，一旦遭受損害，即應獲得相應的賠償。因此，溫室氣體排放的主要責任方應對其造成的全球變暖而引發的損害負責。

3．保護貧困者的路徑。此類觀點主張保護貧困者和弱者免受氣候變化及氣候政策的不利影響。

4．機會平等的路徑。此類觀點，主張所有人都享有獲得一定標準的生活質量的權利，因而，發展中國家的發展權及其人民追求高質量生活的機會不應當被剝削。

對氣候保護法律框架正義性的討論，Grubb的概括和IPCC專家組在第三次評估報告中的概括，雖然有所不同，但也有共同之處，如果把IPCC第4類觀點“機會平等的路徑”歸入其第1類觀點，可發現有三類觀點是目前關于氣候保護協定正義性討論中最為重要的觀點:所有個體平等地享有溫室氣體排放權（Grubb第1類觀點，IPCC第1類觀點);污染者付費和承擔相應責任（Grubb第2類，IPCC第2類）;按需求進行分配，優先滿足窮國的排放需要（Grubb 第 4、7類，IPCC第3類）。現在的問題是，如何厘清這些觀點之間的關系，在未來氣候保護協定中，如何貫徹正義性原則，此問題將在下一部分中進一步討論。

三、氣候問題的正義原則——適應氣候變化和減排的不同正義原則

國際環境保護協定的正義性主要涉及兩個維度，程序正義和實體正義。程序正義是指在談判和決策程序中，所有國家主體都被平等和無歧視地對待，它涉及決策如何作出，投票程序如何設計，采用何種決策框架去制定國際環保協定^[5]。此問題在本文中不進行深入討論，本文所專注的國際環保協定的實體正義又可分為兩個維度，分配正義和矯正正義。分配正義指公正地分配環境利益和義務。矯正正義指國際社會應處罰違法者并讓違法者補償其對他人（包括其他國家）造成的損害^[6]。

關于未來氣候保護協定公正性的討論充滿著爭議且令人迷惑，這其中的原因，除開各個國家之間政治動機、經濟利益和文化背景等方面存有沖突和差異外，也存在法律技術上的原因，其中，沒有區分適應氣候變化和溫室氣體減排兩個不同類型的法律問題即是其中一例。《聯合國氣候變化框架公約》作為氣候保護談判的“綱領性”文件，充當著國際氣候保護法“憲法”式的角色。其第三條第一款、第二款規定了氣候保護的基本原則，包括平等原則、共同但有區別的原則、歷史責任原則和考慮各個國家特殊需要的原則等。然而， 如何在處理具體的法律問題時適用這些原則，如何處理這些原則的關系，則需要在具體的法律問題中進行具體的解釋和進一步細化。

欲厘清國際氣候保護法的公正性問題，首先要明確國際氣候保護法須解決的主要法律問題是什么，然后再進一步在不同的法律問題中討論其公正性。實際上，正如IPCC專家組的劃分，氣候保護主要涉及兩大法律問題：適應氣候變化和減排溫室氣體。從法律的角度上，這兩個問題適用的公正原則是不同的，前者是矯正正義的法律問題，而后者是一個分配正義的法律問題。

（一）氣候變化所導致的損害，適應氣候變化及所適用的正義原則

矯正正義的意義是，造成損害的主體有責任對損害進行修補和賠償。這一原則是刑事法律制度和損害賠償法律制度的基本原則。氣候變化已經引發并且在未來會引發越來越多的損害和災難，為避免人類遭受氣候變化帶來的災難，需要各國投入大量資金進行各種軟硬件的建設，以使由氣候變化引發的損失降到最低限度。由于發展中國家大多處于南半球且其經濟體系的氣候依存度高于發達國家，發展中國家需要投入更多的資金來適應氣候變化。問題是，對氣候變化所造成的損害以及為避免損害而進行的適應性措施由誰負責買單？根據誰導致此損害即應當由誰負責的矯正正義原則，歷史貢獻原則應當作為討論損害賠償和適應氣候變化資金分擔的主要原則和基本原則，即根據各國對空氣中溫室氣體貢獻的份額分擔對國際氣候適應性資金的相應義務。

（二）溫室氣體減排及所適用的正義原則

國際氣候保護法所涉及的另一個法律問題是誰承擔溫室氣體的減排義務。與適應氣候變化和損害賠償不同，此一問題不能簡單地歸結到歷史貢獻原則上。減排義務的分擔取決于溫室氣體排放權的分配。《京都協定書》已經確立了國際溫室氣體排放交易的機制。承擔減排義務的發達國家可通過向其他超額完成減排義務的發達國家購買排放份額，或通過幫助經濟轉軌國家及發展中國家減排來減少自己相應的減排義務。然而，國際溫室氣體交易體制是以排放額的初始分配為前提的。排放權交易可使減排以最有效率的方式進行，但是，排放權交易體制公正性不能通過交易來保障，而是取決于排放份額的初始分配。排放份額的初始分配也是衡量一個國家是否承擔減排義務，承擔什么類型的減排義務以及承擔多少減排義務的主要衡量依據。如果一個國家分到的排放份額遠遠高于其現在的排放水平，卻硬要其承擔絕對的減排義務，這明顯地與公正原則相背;相反，如果一個國家的溫室氣體排放水平已遠遠超過其得到的排放份額，其承擔相應的減排義務就是義不容辭的。總而言之，減排義務的分擔主要應當依據排放份額的分配來衡量，這涉及到一個分配正義的問題。下一部分將集中討論排放份額的分配問題。

四、“人均平等排放權”作為分配溫室氣體排放份額的主要標準

在溫室氣體排放份額的分配上，“污染者付費”原則不具備適用性，因為這不是一個付費問題。“需要原則”一方面會帶來分配上的不確定性（何為基本需要何為非基本需要是一個十分模糊的問題），而且實際上把發展中國家置于一個道義上被動的角色（發達國家為了照顧發展中國家民眾的基本需求而讓其不承擔減排義務）。“維持原狀”的原則是一種明顯的“強盜邏輯”，匆需進一步的反駁，其他諸如“比較性原則”、“康德正義原則”、“羅爾斯正義原則”都缺乏直接進行操作的可適用性，相比而言，筆者認為，“人均平等排放權”作為溫室氣體排放份額初始分配的標準在法律上具有較強的正義性。

（一）“人均平等排放權”的法律公正性

“人均平等排放權”居于這樣的理念：大氣層中溫室氣體的容納量是有限的，如果溫室氣體的累積超過一定限度，其引發的氣候變化將導致不可逆轉的生態系統變化。此種大氣層的溫室氣體容納能力可被視為一種全球的公共資源^[7]。因為，“資源”被界定為一種具有稀缺性的，能夠用于滿足人的需要的客觀存在物。大氣中溫室氣體容納量是有限的，人類通過能源消費活動來滿足自身的各種需求， 在此能源消費活動中向大氣排放溫室氣體。因而，溫室氣體排放額度可被視為一種資源。而且，此種資源已經被現有的氣候保護法所承認。根據《京都議定書》， 溫室氣體排放額度是一種可進行交易的客體。

既然作為一種全球公共資源，如何進行分配才符合正義的原則呢？根據科斯的產權理論，產權關系的清晰性而不是產權的初始分配關系到一個制度的效率。因而，此處要著眼討論的重點是排放額度的初始分配，而不是排放額度的實際持有情況，在此初始分配中，重點要著眼的是分配的公正性，而不是效率性，那么，在初次分配中，何種原則更符合正義原則呢？

從全球民主合法性的角度看，一個公正的分配方案應該是一個世界上最大多數人所承認和接受的方案。正如印度前總理Vajepajee所言，“我們不相信民主的規范原則能夠支持除世界上所有居民平等的享有利用生態資源的權利以外的其他任何規范”。顯而易見，代表著世界多數居民的發展中國家傾向于支持“人均平等排放權”的分配標準來分配溫室氣體的排放額度這一全球性的公共生態資源^[7］133。

“人均平等排放權”原則源自人權保護原則，并與《聯合國氣候變化框架公約》中第3條規定的各項原則協調一致。《經濟社會和文化權利國際公約》第2條第2款規定“本公約締約各國承擔保證，本公約所宣布的權利依法以普遍行使，而不得有例如種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他見解、國籍或社會出身、財產、出生或其他身份等任何區分。”此平等權的精神在《聯合國氣候變化框架公約》第3條中進行了確認。既然平等權是一項基本人權，其在分享全球共同的資源上也應予以貫徹實施。

而且，這一原則如果予以貫徹，弱國和貧國的生存發展需要可以得到滿足，共同但有區別的原則也可得到滿足。因為發展中國家往往具有更多人口，按此原則可分配到更多排放額度，其滿足基本需要的排放要求能夠得到滿足，而發達國家以少數人口卻在事實上占用了大部分溫室氣體排放份額，其減排責任必然與發展中國家有所區別。

“人均平等排放權”與效率原則并不沖突，“人均平等排放權”體現的是一種機會平等、起點平等的原則。人均平等排放權原則并不排斥事實上某些國家的人均排放水平遠遠高于其他國家，也就是說，人均平等排放權原則并不追求結果上的平等，一個國家可通過向其他國家通過轉移技術和資金等其他方式來獲取更多的排放額度。機會平等的原則向來與效率并行不悖，它是促進效率的。反之，若拋棄“人均平等排放權”原則，則拋棄了機會均等的原則，剝奪了生活在發展中國家的世界大多數人的發展權利和發展機會。這樣的效率，只是以少數發達國家的效率來損害世界的整體效率而已。

（二）“人均平等排放權”的具體適用

“人均平等排放權”可以在不同的意義上進行適用，在最狹義的意義上使用這一原則，人均排放水平被用作衡量一個國家是否承擔減排義務以及何時承擔減排義務的一個重要指標。“人均平等排放權”亦可以在更廣泛的意義上適用，即進一步用作衡量一個國家有多大的排放空間及應承擔多少數額的減排義務的一個衡量標準。然而，即使在“人均平等排放權”這一原則上達成一致，在具體如何適用上仍存有很多分歧。

1．人均排放水平作為一個重要衡量指標

按照“人均平等排放權”原則的需求，人均的排放水平應當作為決定一個國家是否承擔法律強制性減排義務和區分減排義務大小的最重要指標。如果一個國家的人均排放水平遠遠高于世界人均排放水平，這一國家應當承擔法律的強制性減排義務。相反，在一個國家的人均排放水平尚未達到世界人均排放水平之前，即要求這一國家承擔強制性法定減排義務便毫無正當性可言。

2．“人均平等排放權”作為一個目標

“人均平等排放權”原則作為一項在法律理論上符合正義原則的分配原則，在現實中卻不可能在短期內予以實現，這是由現實中國家和國家之間人均溫室氣體排放的巨大差距所決定的。以2000年的數據為例，卡特爾、美國、德國的人均二氧化碳排放分別為60噸、20.6噸和10.1噸，與之相比，中國、巴西和印度的人均二氧化碳排放僅為2.4噸、1.73噸和1.2噸^[8]。欲實現人均二氧化碳排放的平等，絕非一日之功，若馬上將“人均平等排放權”的原則徹底地進行貫徹，這意味著發達國家須支付無比巨大數額的資金從發展中國家購買排放額度，這種理論上具備正當性的適用方案在實踐中不具有可操作性。

變通的辦法是把“人均平等排放權”作為遠期溫室氣體排放額度的一個標準。對此西方的學者提出了兩個模式， “共同減排并趨同(Contraction Convergence)” 模式和“共同但有區別的趨同(Common but Differentiated Convergence)” 模式^[9]。依據前一模式， 除最不發達國家之外，所有國家都應控制和降低其溫室氣體排放，使其人均溫室氣體排放在遠期的某一時間點(比如2100年)趨于平等(當然，減排義務可通過向其他國家購買排放指標來實現)^[9]。依據后一模式，雖然發達國家和發展中國家在遠期的某一時間點(比如2100年)人均溫室氣體排放量要求趨于一致，但發達國家需馬上減排溫室氣體，而發展中國家在其人均溫室氣體排放超過世界人均排放水平一定限度后才被要求減排溫室氣體^[9]。

與“共同減排并趨同”模式相比， “共同但有區別的趨同”更符合人均平等排放權的原則，按照“共同減排并趨同”的模式，發展中國家即使其人均排放數量尚未達到當下的世界平均水平，也要參與到減排的行列中去，這明顯忽視了發展中國家工業化進程所伴隨的溫室氣體排放增長的需求。與之相對， “共同但有區別的趨向”模式下，工業化國家須迅速削減其人均溫室氣體排放量，而發展中國家的人均溫室氣體排放量則可保持增長直至超過當時的世界人均水平一定限度后，才被要求降低其人均排放水平，這一模式更好地滿足了發展中國家的工業化及發展要求。

然而，按照“共同但有區別的趨同”模式，某一個別的發展中國家究竟何時承擔減排其人均溫室氣體排放量的義務，即超過世界人均水平到何限度應承擔強制性減排義務，那是一個懸而未決的問題。對此，中國專家提出的“一個標準，兩個趨同”的分配方案，可謂與人均平等排放權原則完全一致^[10]，按照“一個標準，兩個趨同”的分配方案，到目標年(例如2100年)世界各國的人均碳排放量趨于相同，而且從基準年到目標年的過渡期內(例如1990-2100年)，各國人均累計碳排放量也趨于相同^[10]。此方案使人均平等排放權具備了可量化的基準，較為可取。

五、未來氣候保護體制下發展中國家的參與模式

在未來的氣候保護體制下，發展中國家除要積極采取適應氣候變化的相關計劃和措施外(國際上應建立起以歷史責任原則為標準的國際資金，以幫助發展中國家更好地適應氣候變化和補償已經被科學所證明的全球變暖所引發的損害)，還應當積極地參與到溫室氣體控制和減排的國際合作中。畢竟，氣候變化是一個關系全球公民的環保事件，需要各國作出共同的努力。問題是什么樣的義務模式符合正義原則，在本文中，筆者把可能的義務模式歸納為四種，并加以評析。

（一）伴隨著懲罰后果的，規定溫室氣體控制目標的義務模式

在此種義務模式下，義務主體被要求將其溫室氣體排放控制在一定的目標范圍內。此種目標可為絕對的減排目標——即義務主體被要求將其排放水平降低到低于歷史參照點的排放水平，也可為相對的減排目標——即溫室氣體排放可增長，但其增長被要求低于一定限度。此目標也可量化為強度指標，即要求每一單位GDP的溫室氣體排放量要降低到一定目標等。如果義務主體在規定時期未達到所要求的溫室氣體控制目標，則要承擔其他公約國的懲罰性制裁。《京都議定書》中對工業化國家所規定的法定減排義務即屬此種類型的義務。附件1中的工業化國家，承諾了數量不等的絕對減排義務，若某一國家到其義務期末（2012年）不能履行其承諾的減排義務，其未履行的減排義務須在后一履行期內補充履行，并對未履行部分加以30%的處罰，通過其他貿易措施來懲罰未履行減排義務的主體的方案亦在討論中。

（二）規定非約束性控制目標的，伴隨著激勵性后果的義務模式

與第一種模式一樣，此種義務模式下義務主體也被要求將其溫室氣體排放控制在一定目標范圍內，但若義務主體在期滿后未實現此控制目標，將不承擔任何法律后果;反之，若其完成了承諾義務，則可得到激勵性的法律后果，如一定的技術轉讓支持，或準其將減排的指標予以出讓等。

（三）伴隨著懲罰措施的，以行動為基礎的義務模式

此種義務是一種有法律約束力的義務。不履行可引發相應的懲罰性法律后果，然而，在此種義務模式下，義務主體只被要求采取相應的措施和行動，并不直接要求將其溫室氣體排放控制在一定目標范圍內，如被要求在其財政預算計劃中拿出一定比例的資金用于溫室氣體減排，被要求其可再生資源在總能源消耗中達到一定比例等等。

（四）非約束性的，以行動為基礎的義務模式

與第三種義務模式一樣，此種義務模式也以行動為基礎，即要求義務主體采取相應的措施控制溫室氣體，但此種行動是自愿的，其不履行不會導致任何法律后果。在目前的《聯合國氣候氣體框架公約》和《京都協定書》中的發展中國家的溫室氣控制義務即屬于此種義務，因為目前的氣候保護體制并未規定相應的懲罰機制。

以上四種模式中，究竟何種義務模式更符合環境正義原則，能為發展中國家所接受，并能對氣候保護作出積極貢獻? 第四種模式屬于目前氣候保護體制下發展中國家的自愿義務模式，其對調動發展中國家參與到溫室氣體減排中的積極作用有限，因而，工業化國家，特別是美國，積極倡導快速發展的發展中大國如中國和印度承擔第一種模式的義務。然而，由于大多數發展中國家的人均溫室氣體排放遠遠低于世界平均水平，在一個國家的人均排放水平尚未達到世界平均水平之前，即要求其承擔第一種模式的義務，明顯與人均平等排放權的原則相違背，是不符合環境正義原則的。

溫室氣體控制涉及到許多互惠措施，如積極發展可再生資源，提高能源效率等。不僅會帶來溫室氣體減排的效果，而且有助于一個國家環境質量的改善，能源安全的強化等，因而發展中國家具有內在的動力去開拓低碳經濟的發展模式。問題是由于受到國內利益集團（特別是化石能源利益集團）的影響，許多措施和行動不能得以作出和貫徹。國際條約在此可提供一個與國內利益集團進行博奕的憑借，在發展中國家的人均溫室氣體排放尚未達到世界平均水平之前，若能根據其具體情況承擔第二種或第三種模式義務，則對促進發展中國家盡快盡早地實現向低碳經濟的轉型會起到相當的促進作用，而且，第二、第三種義務模式與人均平均排放權的原則并不相悖。

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Climate Protection and Environmental Justice: The International Legal Framework of Climate Protection and the Participation Mode of Developing Countries

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XU Yixiang（Southwest University of Political Science and Law， Chongqing 400031， China）

Abstract:

Justice of international legal framework of climate protection is an important precondition for active participation of developing countries in international climate protection cooperation. The “equal per capita entitlement，” a principle related to distribution of commitment of greenhouse gas reduction， is consistent with the principle of justice from the perspective of science of law. It should be deemed a criterion to evaluate the commitment mode of developing countries in the future climate protection framework.

Key Words:climate protection; environmental justice; equal per capita entitlement

本文責任編輯：曹明德