非物質文化遺產保護中的政府主導與政府責任

摘 要：非物質文化遺產保護刻不容緩。非物質文化遺產保護工作中政府主導問題，也必然伴隨著責任問題，沒有責任的約束，政府主導可能由于權力缺乏約束而異化甚至被濫用，從責任的維度考察非物質文化遺產保護工作，厘定政府責任，是必要而且緊迫的。

關鍵詞：非物質文化遺產；政府主導；政府責任

中圖分類號：DF 469

文獻標識碼：A

關于非物質文化遺產的重要性以及保護的緊迫性，在國務院辦公廳2005年3月26日發布的《關于加強我國非物質文化遺產保護工作的意見》（以下簡稱“《意見》”）中有著具體反映：加強我國非物質文化遺產的保護已經刻不容緩。應該說，這是政府對非物質文化遺產保護的定性以及正面回應。

到如今，應該說政府在“一直向前行進著”，可我們的理論工作者卻又在做著什么呢？據我們搜集到的資料，反映問題的較多，建構性的較少；談論應該保護的較多，關注如何保護的較少；對非物質文化遺產界定研究的較多，或者說對是什么的研究較多，但對具體應該怎樣、又如何落實的研討較少。在2006年6月“中國非物質文化遺產保護論壇”上，我們曾提出，“今年國家公布的第一批518項國家級代表作名錄，反映了學界的爭論在政府工作層面達成了階段性的共識。其中固然有值得商榷的地方，但是在繼續進行學理討論的基礎之上，有一個更為緊迫的問題——如何對其開展切實有效的保護工作。”我們認為，哪怕是“摸著石頭過河”般的行動也要比僅僅局限于過于理性的抽象的思維要更有實效，所以，在那次大會上，我們提交了“標準化管理模式在非物質文化遺產保護過程中的應用”的主題論文。希望能為決策者或者為非物質文化遺產的保護者們提供建議。

一、對一種學術傾向的批判

當我們作進一步思索，尤其是提出“非物質文化遺產保護中的政府責任”這一論題時，我們課題組有了不同意見，其中一個意見是，學界對政府的行為，尤其是在當前非物質文化保護的關鍵時期，應該予以鼓勵，最好不要給政府加“緊箍咒”。盡管這個觀點是我們課題組內部探討時提到的，但可以說這個觀點至少反映了當前學術界有些學者，甚至是不少學者的一個傾向：在政府行為時，學者最好慎言。對此觀點，我們不禁想問：學者的責任到底是什么？學者的使命到底為何？難道僅僅是為了一己之利，有沒有個社會責任在里面？

徐復觀先生在論及知識分子時，曾這樣剖析：“中國近代知識分子的性格，就一般的來說，在消極方面缺少分析思考的能力，缺少艱苦實踐的精神；在積極方面則常以浪漫的情調，與徹底自私的現實主義作不調和的結合。這兩個方面，實際上是一個性格的兩面。在這種性格之下，很容易接受什么，在接受時不愿多作考慮；也很容易拋棄什么，在拋棄時絕無半分顧惜。而最后的立場，亦即最后決定其意志的，卻只是自己的名自己的利，為了這可以不顧一切。正因為知識分子的這種性格，便缺乏了擔當建立民主政治的真正文化上的努力，因而在我們歷史運命的總挫折中應當分擔一部分，甚至是一大部分的責任。”^[1]盡管這主要是針對中國近代時期的，但對當代的知識分子“如何擔當建立民主政治的真正文化上的努力”仍是振聾發聵。所以，學者是應有社會責任的。古人都知道：先天下憂而憂，后天下樂而樂。難道飽讀圣賢書的，在民主和平時期的當代知識分子卻瞻前怕后起來？

也許如亞里士多德所言：“凡是屬于多數人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關懷著自己的所有，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他至多只留心到其中對他個人多少有些相關的事物。人們要是認為某一事物已有別人在執管，他就不再去注意了，在他自己想來，這不是他對那一事物特別疏忽。”^[2]非物質文化遺產的保護工作，可以認定為是一項公共事業，很少有人關照；當少數精英的呼吁引起政府開始留意、關注、采取行動時，作為精英的知識分子階層似乎又覺得任務已了、責任已盡，則開始了慣常的疏忽。而事實上，非物質文化遺產的保護要想達到目的，必須使所有參與者積極參加，并懷抱著讓它們存在和延續的意愿，仍容不得半點的疏忽，畢竟“它們每天都在逝去”。而且任何真正的保護要想一而貫之，那么就意味著所謂的積極參加也不應是一時的“頭腦發熱”，而是長期的關切；保護的機制或設計也不應是權宜性的，不應是講溫情的，而應是相對穩定和持久的。這是眾所周知的道理，“可凡屬理義的話，都是陳腐的，把它說出來的時候，雖說是陳腐的；而把它做出來的時候卻是新奇的。”^[3]故而，選擇了這個命題，理義上可能是陳腐的，但把它切實做出來可能就是新奇的。

二、政府主導與政府責任

自聯合國教科文組織公布《保護非物質文化遺產公約》（以下稱《公約》）以來，我國政府開始積極關注非物質文化遺產的保護。如加入了該《公約》，出臺了《意見》，制定了《國家級非物質文化遺產代表作申報評定暫行辦法》（以下稱《辦法》）、《非物質文化遺產保護工作部際聯席會議制度》（以下稱《聯席會議制度》）等，并積極起草《非物質文化遺產保護法》，在2006年6月又公布了“第一批國家級非物質文化遺產名錄”，還相繼成立了“非物質文化遺產保護中心”。可以說，政府對非物質文化遺產的保護程度在逐漸深入，也在踐行著《意見》所制定的工作原則：政府主導、社會參與，明確職責、形成合力；長遠規劃、分布實施，點面結合、講求實效。

那么，什么是政府主導？關于社會公共事務，政府的介入，通常有三種情形：包辦、不干預以及政府主導。所謂包辦，政府實施全面干預，以一個管理者的身份來處理公共事業；所謂不干預形式，是指政府不參與或根本沒有建立起系統化、正規化的制度體系。在現代國家，對于公共事務除了政府無力參與管理外，一般不存在不干預的形式。政府主導則是界于二者之間，講求“有所為、有所不為”！當然，“有所為、有所不為”就意味著有個“度”的存在，或者說有個邊界。

對于政府而言，其擁有的是行政權力，不可否認，政府所擁有的行政權力，具有一定的強制力。而“強制力”的意思簡單的說，在于“如果你不干，我就強制你!”用約翰#8226;奧斯丁的語言則是：“用不利后果或痛苦影響他人、強迫他人的力量，通過這種不利后果的恐嚇，使他人行為符合一個人的要求。”^[4]權力作為政治優勢者的一種強勢象征，對大多數人而言，具有著相當大的誘惑性。“而一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”^[5]毫無疑問，非物質文化遺產保護工作中的政府主導，必然是建立在政府的權力基礎上的，故而，必須要考慮政府主導的界限。

權力的界限在哪里？用較為流行的說法，權力的本源在于人民，權力來自于人民權利的讓渡，行使權力必須對人民負責。也就是說，責任是權力的最基本的界限。責任制度的設計便是針對權力的無限制的擴張，責任的存在是抑制權力的任性和張力，把權力的行使限制在一定的范圍之內，使權力不越界，也是為現時存在的體系提供量定原則，衡量行為人在多大程度上背離了為維持秩序所要求的尺度，責任還意味著防止不法行為擾亂法律上保障的使忠誠公民確證的一種合法性的期待。通過設定責任，來限制權力、消除失望。責任設計的一個基本原則，即是有多大的權力就要賦予權力行使者多大的責任。權責相適應，這也是法治社會所追求的理想。英國思想家密爾在其名著《代議制政府》中，也反復強調了權力與責任相統一的原理。他甚至認為，如果能夠將權力和責任統一起來的話，那就完全可以放心地將權力交給任何一個人^[6]。曾經擔任過美國副總統的蒙代爾在其所著《掌權者的責任》一書中也指出，當年美國制憲者所致力于解決的一個基本問題，正是想通過制度的設計，使各種權力的主體都能夠切實地負起行使權力的責任，以避免不負責任的權力。因而，在理論上，政府主導需要責任的規制。 

政府主導需要相應責任的伴隨和規制也是我國現實所需。當然這并不是說在現階段我國進行權力配置時缺少責任，而是說配置的責任具有一定的不適當。責任配置不適當的表現主要在于：其一，在涉及到行政管理的問題時，在制定規則過程中，立法者更多的關注點似乎是在行政相對人那里，為他們設置了種種義務以及違反義務應承擔什么樣的責任，而對行政機關并沒有設置多少“障礙”，似乎立法者斷定我們的執法者從來不會違法。而且就是有責任也僅僅是執行者的責任，鮮有明確決策者的責任，就形成“權力越大而責任越小”的狀況；就是有責任也只是對上級的責任，沒有明確對社會、對公眾應付之責，形成責任只是行政機關內部的一種“處理意見”。其二，責任承擔的主體的不充分性，在責任承擔主體上，過多的集中于單位承擔，而缺少行政機關行為主體（個人）責任的設置，這在實際上等于為個體設計了推諉責任的渠道；而且由于我國的行政機關單位又并非真正“獨立”，也無法獨立承擔責任，最后的責任就歸屬于國家。對行政機關而言，并未真正承受相應的不利后果，即是說對行政機關而言也沒有真正的責任。其三，責任配置的不適當性還在于責任承擔方式上重結果、輕過程，沒有或很少有行政機關實施具體行為的具體程序性規定，程序的不公開性或缺少“陽光”，很難保證結果的正當性，等等。對我國政府責任缺失的剖析不是本文的重點，我們不再一一列舉。但這足以反映出，我國現階段的行政更多的體現“管理型”的特點，而在現代行政，尤其是強調公共服務的現代政府，民主和責任是其基本原則，即負責任性與程序的正當性是對現代政府行政行為是否正當的試金石。這意味著對任何行政行為，首先應該考慮到是行為人對其行為負責的渠道足夠了嗎？行為的程序既公平又公正還公開嗎？

三、政府責任的厘定

任何事情都有一個對誰負責，負什么責任的問題。那么，非物質文化遺產保護工作中政府主導問題，也必然伴隨著責任問題，沒有責任的約束，政府主導可能由于權力缺乏約束而異化甚至被濫用，變成政府“主宰”。保護工作可能就會陷入尷尬境地。從責任的維度考察非物質文化遺產保護工作，厘定政府責任，是必要而且緊迫的。

（一） 在保護工作中是否有責任承擔主體

責任是為了可能會出現的不遵守既定規則的情形而設計的。主要是以行為人承擔不遵守之所發生的不利后果。奧斯丁針對“不利后果”曾作出這樣的論斷：“僅僅是因為存在著發生不利后果的可能性，我才被迫或者必須去服從別人的要求。而且，僅僅是由于發生不利后果的可能性，義務才具有了制裁性，或者是強制性。”^[4]也就是說，行為人行為的合乎規則性在于不遵守規則所具有的發生不利后果的可能性，盡管奧斯丁是用的“義務”術語，事實上在他的文章中，“義務”和“責任”往往是相通的，他指出：“當我直接談到發生不利后果的可能性的時候，或者，換句話說，當我直接談到必須面對不利后果或者容易遭受不利后果的時候，我是使用‘義務’這一術語的，或者‘責任’這一術語。”^[4]正是有了責任，規則才具權威性，但是“權威制度的懲罰在教授反應者如何逃避他們的問題上，比起推動他去做權威指定他們去做的事情來，有的時候會更有效。”^[7]盡管這里林德布洛姆是針對政府權威而言的，我們認為，鑒于現代社會的政府嚴格適用“無法律即無行政”的原則下，規則或法律所具有的權威應該高于政府，作為執法的行政機關對于規則或法律權威，在這個意義上，責任所教授的“逃避責任”似乎也符合林德布洛姆先生這個論斷！所以，要厘定政府責任，首要的應是確認責任承擔主體，明確行政機關的職責，而不應只是訴的主體，切實成為承擔責任的主體。我們現行的很多行政法律法規在這一點上存在較大的缺失，當權力行使過程中出現不當或越權，往往找不到承擔不利后果的責任者，我們又怎能說我們制定的規則或法律是良法，我們政府機關是在依法行政？

這種情況在我國非物質文化遺產保護工作中，表現尤其明顯。首先我們沒有一個指導政府行為的《非物質文化遺產保護法》，保護工作要依法律行使談不上；退而求其次，我們有沒有一個具有相當效力的行政法規呢？似乎也沒有。能夠稱得上法律規范的可能就是已經加入的聯合國教科文組織《公約》。該《公約》對政府的約束力究竟如何，似乎不明確。那么，國務院辦公廳制定的《意見》、《辦法》、《聯席會議制度》的預期效果如何呢？鑒于我們的政府尤其是地方政府更習慣于依賴政府內部的行政指令，那么我們來剖析《意見》、《辦法》、《聯席會議制度》這三個“法規”性文件，來看看有沒有一個專門的機構——能夠獨立承擔責任的主體。在《意見》中第四部分標題是“加強領導，落實責任，建立協調有效的工作機制”，主要內容有：

“要發揮政府的主導作用，建立協調有效的保護工作領導機制。由文化部牽頭，建立中國非物質文化遺產保護工作部際聯席會議制度，統一協調非物質文化遺產保護工作。文化行政部門與各相關部門要積極配合，形成合力。同時，廣泛吸納有關學術研究機構、大專院校、企事業單位、社會團體等各方面力量共同開展非物質文化遺產保護工作。充分發揮專家的作用，建立非物質文化遺產保護的專家咨詢機制和檢查監督制度。

地方各級政府要加強領導，將保護工作列入重要工作議程，納入國民經濟和社會發展整體規劃，納入文化發展綱要。加強非物質文化遺產保護的法律法規建設，及時研究制定有關政策措施。要制定非物質文化遺產保護規劃，明確保護范圍、保護措施和目標。

各級政府要不斷加大非物質文化遺產保護工作的經費投入。通過政策引導等措施，鼓勵個人、企業和社會團體對非物質文化遺產保護工作進行資助。……”^[8]

可以說，對政府主導給出了一個大概。我們試著剖析政府責任主體，《意見》中提到的主體有“由文化部牽頭，建立中國非物質文化遺產工作部際聯席會議”，那么這個九部門構成的部際聯席會議是不是一個可以并能夠獨立承擔責任的主體呢？從《聯席會議制度》文本來看，并沒有具體指出，也沒有明確確定各部委的職責，甚至沒有責任的字眼，當一個制度缺乏一定的強制力時，也許只能說它是個框架。從另外一個視角看，假如我們的聯席制度配置了責任，由于涉及部際之間關系，責任的分配上是否合理、是否充分？這可能又是一個不得不思考的問題。在實際操作中，部門為利益爭吵、為責任推諉的情況難保在這里不會出現。

《意見》提到的主體，還有地方各級政府，可以說地方各級政府是保護工作的主力，是政府主導“陣地”的“最前沿”。那么地方政府的責任呢？《意見》中沒有提及。當“塊塊”都不能明晰的話，很難說“條塊”的結合，那么就是設計了責任，同時也埋下了責任推諉的可能。

可以看出，在非物質文化遺產保護中，至少在目前情況下，無論是積極的侵害行為還是消極的不作為，似乎連訴的主體都找不到，更惶論責任主體了。在中央這一級，聯席會議只是一個內部機構，不是訴的主體；在各級地方政府，也沒有明確具體的機構，那訴的主體只能是當地政府了。所以在當下如果說存在訴的主體和責任主體，在中央可能就是國務院，在地方就是各級地方政府。在職責不清的情況下，也許只有包攬一途了。

（二）有沒有適格的責任追究、監督主體

行政關系不僅僅是行政主體與行政相對人間的關系，還需要一個第三方的存在，即還應有責任追究、監督主體，“行政過程的參加主體除了核心主體——行政主體與行政相對人以外，非常重要的主體就是監督主體。……在行政過程中，監督主體的地位也非常重要，它們的存在可以有效監督行政行為，也可以更好的保障行政相對人的權利。”^[9］105毫無疑問法院或司法機關屬于這個范疇，但我們更關心的是除了法院之外，還有誰能成為責任追究或監督的主體。其實，在我國法律監督主體有很多，“呈現出縱橫交錯、多層次的特點，依監督主體不同可分為國家監督和社會監督兩大系統。”^[10]由此可以看出，在非物質文化遺產保護工作中的行政活動，不是缺少監督主體，而是在于“要特別注意強化監督主體對于行政行為的監督力度，加強對行政行為的監督，使之更好的發揮作用。”^[9]

1國家監督

國家監督，由國家機關依法實施，具有國家約束力，能夠直接產生相應的法律效果。它們是權力機關、司法機關和行政機關（包括一般行政機關和專門的行政監察機關、審計機關）。

權力機關監督，主要是指各級人大及其常委會所進行的監督。主要方式在于立法監督和對法律實施的監督。我們認為，在非物質文化遺產保護工作中，應由全國人大來制定較高位階的法律，要求行政機關依法行政，在涉及社會公共事務的立法時，應吸引公眾參與。比如在《非物質文化遺產保護法》中是否可規定，政府投入要列入政府預算，并規定一個相應的比例問題。還要明確規定違法及消極不作為的不利后果即責任問題，尤其是要對決策責任問題有所表現，總之，所立之法應具有可操作性，而不能使之僅僅是一部只具指導性的文件，沒有強制性，所立之法也許只是一紙空文。人大機關應嚴格依照《立法法》進行違憲或違法審查政府所制定的行政法規、地方性法規。

對抽象行政行為的監督主要是由權力機關來進行，但是在實際操作中，由于種種原因，權力機關主要是被動的監督，而不是進行積極的審查；又由于我國的司法審查的“觸角”的延伸有所限制，對于抽象行政行為的審查很弱小。對于具體行政行為，司法機關的監督因其職能所在，尤其是法院是消極被動的參與監督，所以，也致使政府責任體現的主渠道成了行政機關內部的事情是通過行政權力系統內部的自我約束和控制來實現。對此，有學者指出：政府責任制基本上是由行政機關一方，甚至是行政機構中一方，甚至只是行政機構中某一個上級部門或官員進行責任的確認和追究。由于責任的承擔者以及確認和追究者同屬一個系統，造成結果的公正性往往難以保證，同時容易產生暗箱操作和腐敗，致使責任制度成為行政機關內某些部門和人員逃避責任的“防火墻”。因此，行政機關內部權力的分配任重而道遠。我們認為，在目前，應致力于使監督部門在行政系統中逐漸獨立出來的可行性研究。我國行政系統內部監督主要有層級監督、審計監督和行政監察。層級監督是上下級之間的關系，是一種隸屬關系。行政監察盡管是由政府內的專門機關進行，而且是一種較為全面的而且也是經常性的監督，但是正是由于監察機構設置于政府內部，從整個行政管理系統來看，處于執行機構的地位，而且由于人員編制、經費撥付等都要受制于地方政府，實際上監察機關并沒有實際的獨立性，又由于都是地方政府的職能部門，對于其它平級部門的監管也只能是“責大權小”，受到種種干擾在所難免。行政監察的監督就處于一種尷尬境地。也許使行政監察僅對上級行政監察機關負責，而不對當地政府負責才能擺脫這種尷尬局面。

通常認為，審計監督是對政府較為有效的監督。從中央審計署對各部委“小金庫”的查處，可以說審計監督對政府有著相當的威懾力。我們認為，審計監督在近年來取得卓越成果主要在于其地位的相對獨立。為了保持自己的信度，英美兩國的審計機構都獨立于他們負責審計的政府機構。之所以做出這樣安排，是因為政府機構自我監督的實際效果值得懷疑，因為如果一個公共機構發現并舉報其職員的不法行為，可能會導致不良后果，所以它只好對這些行為睜一只眼閉一只眼^[11]。由于我們主張對非物質文化遺產保護應設立一獨立的職能機構，那么就會有相應的經費的投入，也必然要納入到審計監督范疇。我們還認為，對于公共服務領域，僅僅進行財政審計還是不夠的，“財政審計不過是對腐敗、明顯的浪費以及不合法性的防護措施，效益審計‘不僅意圖評估而且意圖形成被審計者在三個維度的績效：經濟、效率與效用’。”^[12]對于效益審計，英國的審計委員會主席曾做過這樣的講話：

“公共審計應不止僅是對誠實和連續性的審查，和必須根據法律的規定進行處置一樣，資金也應明智的使用。這意味著為所花費的錢獲取盡可能多的價值，據此取得的效果應當在審計過程中進行評估。（我們效益審計）的方法通過全國范圍內的研究，運用績效對比的方法從而確定優秀的經驗……這些經驗接著在全國范圍內公布，在地方層級進行的審計有助于選舉產生的當局、治理委員會和管理者明白他們什么做的比較好，什么他們能夠做的更好。審計員確定增進服務的實際方法，將有助于地方管理者預定其努力將要達到的目標……本委員會相信這一方法……用于公共服務領域，對該領域頗有助益。它賦予管理者信息財富……它為政府提供地方績效的客觀看法……它使公眾相信花在地方服務上的錢沒有被浪費。”^[13]

在非物質文化遺產保護上，我們的審計監督可以在進行監督財政收支在職權范圍上合法、程序上準確的同時，引進效益審計為更好的保護指引方向，應該說這也是體現政府主導作用的一個不錯選擇。當然，一個好的規則制度需要合適的人員和適當的資源，以確保該項制度能夠有效運行，所以在非物質遺產保護管理人員以及審計員的選擇上應慎重。

2社會監督

社會監督是由國家機關以外的組織或個人進行的不具有直接法律效力的監督。在我國社會監督的主體主要有政治和社會組織的監督、社會輿論的監督和公民的監督。由于社會監督不具有法律約束力，所以不直接產生相應的法律效果；也正因為如此，社會監督（除執政黨的監督外）的結果，對政府而言只是參考，對其本身則是毫發不損，以致政府責任監督主體中似乎就沒有社會監督主體這一環；而且由于受信息不對稱、地位不對等、程序不充分等條件的制約，社會監督的可能性及勝訴又大大減小；另外社會監督主體也存在著恐懼心理。在目前，我國政府正在轉型期，由計劃經濟全能政府向市場經濟有限政府、責任政府轉型，換句話說，政府權力的“觸角”正在收縮，在這個時期，如果沒有相應的較為完善的規制制度，如果社會團體或個人敢于犯顏、直面監督，政府機關或官員的權力的“觸角”也許會很快伸張，那么，社會監督就是毫無意義。所以，設計一個良好的規制制度，對社會監督而言是必要的。

其一，社會監督需要信息公開

“任何一種抱怨的前提條件都是信息。”^[11]社會監督的深度和廣度，以及最終要取得的效果如何無不依賴于信息的知曉程度。由于政府與公眾之間所擁有的信息呈不對稱態勢，政府壟斷著大量的公共信息，處于信息優勢地位，對于其所擁有的信息，如果不公開，或者公開不充分、不及時，或者公開的信息比較模糊、晦澀、充斥著大量公眾難以掌握的術語，那么，公眾便會因信息的不完全或缺乏而不能真正擁有監督政府的權利，所以充足、易懂、確切的信息是有效規制不可或缺的。有效規制就要規定政府信息公開，保障公眾的知情權，對于公共事業，比如非物質文化遺產，應“允許公民不需證明自己有知情的必要就能獲得政府的有關信息。換句話說，作為公眾的一員，公民能夠要求政府提供有關信息而不必表明這些信息會對自己產生影響。”^[11]因為，在非物質文化遺產的保護上，由于這些公共物品具有不可再生性，若信息知情權不充分，比如限定信息知曉的主體資格等，可能就會對公共物品造成毀滅性的傷害。也正因如此，很多學者提出了公益訴訟的概念，但公益訴訟也必須建立在信息充分的基礎上。所以，責任政府必須首先建立完備的信息處理系統，建立良好的存檔備案制度，建立新聞發言人等制度進行信息披露，同時保證公民有權查詢那些未公開的資料。從另一個角度看，這也是衡量政府是否作為的一個標尺，政府信息的公開不及時、不充分等可視為政府的消極不作為。也許，政府會認為過于苛刻，因為畢竟有些信息是不能公開的。關于哪些信息不能公開，2004年4月國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》第四部分第10條規定：“除涉及國家秘密和依法受到保護的商業秘密、個人隱私的事項外，行政機關應當公開政府信息。對公開的政府信息，公眾有權查閱。行政機關應當為公眾查閱政府信息提供便利條件。”應該說這是政府對信息公開的一個制度保證，但這三大秘密如何界定，政府是否會通過對這三大秘密進行擴充性解釋限制公眾的知情權呢？所以對于三大秘密或許應以列舉式立法為宜。

其二，社會監督需要相應的保障

我們提到，社會監督主體以及行政相對人都存在著恐懼問題。恐懼的存在，助長了政府權力的擴張。如何減少對政府權力的恐懼，可以說是限制政府權力無限擴張的一個重要命題。

我們認為，減少對政府的恐懼應做到：政府方面，其行為應合理、合法，嚴格的適用“無法律即無行政”；監督主體方面，應在制度上設計對抗政府的程序性權利，這種對抗性權利以及公平和合理的要求應當從一開始就包含在制度的設計之中。但對抗政府并不是無限制的濫用權利，不是追求“大眾的反叛”。良善的法治，應是在政府與監督主體以及行政相對人之間尋求一種平衡態勢，這種平衡態勢，意味著“雙方恐懼”，因為存在著對監督的恐懼，政府恪盡職守；因為對政府的恐懼，監督權不會濫用。

社會監督主體以及行政相對人還存在著成本擔憂。成本是任何一個理性人都要權衡的問題。監督也需要成本，當前對政府的監督，由于信息的公開程度，可能會使監督成本加大；由于恐懼的存在，潛在的精神成本也必然使監督成本增加。對于公共事業，還存在著“搭便車”問題。對于這兩個問題的擔憂，有效監督的可能性會大大降低。為了減少成本擔憂，也許美國的單方付費制是一個不錯的選擇，也就是說起訴政府如果獲勝，那么訴訟費就能返還，若敗訴，也不必承擔對方的訴訟費用。

（三）有沒有充足的責任承擔形式

在現實生活中，行政的不公正在行政整個過程和領域中的每一環節和范圍似乎都自然而然地體現著，政府機關不以為然，人們也似乎習以為常。政府責任與政府權力的比例失調似乎是被公眾認可了，但這種認可的基礎是產生在對權力的過度擴張基礎上的，是人治習慣下的反映罷了。而不是法治化下的政府所為，法治化要求政府權力與責任的對等，責任政府的理念才是法治化的必然取向。

責權相適應是政府責任合理配置的基本原則，這個原則要求，什么樣的行為就應有相應的責任承擔形式。政府責任的承擔形式從主體上劃分，主要包括單位責任和行政機關行為主體（個人）責任。我國政府責任的設計和配置，似乎更多的集中于單位責任的承擔，而缺少行政機關行為主體（個人）責任的設置。這種責任形式的設計在實踐中就為個人責任或行政行為主體提供了一個規避責任的渠道；而單位責任呢，在單位職能設計不是很清晰或者相對模糊的情況下，尤其是存在部門管理有交叉的領域中，如果再伴隨著該單位自身地位的是否獨立問題，責任在具體承擔時就必然引發推諉，而推諉的結果就是責任的虛無。

個人責任在現行體系中，也偏重于執行者的責任，缺乏對決策者的責任配置。這樣的設計，在實踐中往往導致這樣的結果，執行者因不得不執行決策者所制定的決策而行為，也因執行決策而被問責，而決策者卻不會因其決策錯誤問責，那么執行者為力圖使責任最小化或為推卸責任而產生消極怠工的現象則成為必然，當責任鏈條出現這樣的斷裂時，責任配置的合理和充足就值得商榷了。所以，在設計和配置責任時，必須考慮責任鏈條的連貫性。責任的分配要力求平衡。在設計個人責任時，對于決策者責任與執行者責任必須合理分配，應該說，決策者責任是個人責任設計上最為源頭性的和關鍵性的，如果缺失或不充分必然會導致不公。盡管作為政府行為存在這樣或那樣的“將在外，君命有所不受”的應急狀況，但在通常情況下政府行為是先決策，后執行，尤其是在信息化時代，決策者掌握著或決定著執行者執行所需要的資源，如為之授權、設置限制或獎罰等等。因而，在政府行為時，決策行為尤為重要，執行行為不過是對決策的執行。“盡管決策者委托行政機關和行政人員去履行政策執行的責任，但這種轉移委托并不意味著放棄。”在這個意義上，政府責任也首先是決策者責任。當然如何為其錯誤的或不適當的決策負責即決策者責任形式的如何設定，我們認為，非常簡單，參照執行者責任即可，該辭職的辭職，該處罰的處罰，我們現在不缺乏責任形式，但責任主體有所缺失或被忽略。我們對此應加以關注并不確定相應的責任主體。

另外，在責任配置上，不僅僅要關注結果的公正，還應該力求過程的公正，只有依靠程序公正，從過程上控制政府行為，對政府行為的每一過程都為之設定相應的責任，從過程關懷到結果關懷，才能真正達到責任的充分和完備。

四、結語

當然，現實世界永遠不會與我們所建構的模式完全吻合。現實世界的復雜性就意味著制度的設計所追求的只能是一種相對合理性。構建制度是對過去的一種總結，目的在于促使行為人努力做到：就人類以往的經驗而言，不重復已認識到的錯誤。也就是說，設置政府責任，目的不在于懲罰、不在于事后的補救，而在于事前的預防。西方有諺語：預防勝于補救^[14]。我國《老子指歸》云：“慎戒于始，絕其未萌。”《尚書》倡導“制治于未亂，保邦于未危”。唐人長孫無忌要求“懲其未犯，防其未然”。宋人司馬光強調“銷惡于未萌，彌禍于未形”。說的都是一個道理。

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Government’s Leading position and Duty in Preservation of Intangible Culture Heritage 

MOU Yanlin; WU Anxin

（1. Chongqing Municipal Education Commission， Chongqing 400014; 2. Chongqing University of Arts and Sciences， Yongchuan 402168， China）

Abstract:

Intangible culture heritage is in urgent need of protection. While the government is playing a leading role in preservation of intangible culture heritage， it is taken for granted that the government is accountable for the work. Taking no accountability， government’s power might be misused or even abused because of absence of constraint. Therefore， to examine the preservation of intangible culture heritage from the perspective of duty and demarcate government’s accountability is an urgent task.

Key Words:intangible culture heritage; government’s leading position; government’s duty

本文責任編輯：林士平