美國行政程序證據(jù)規(guī)則分析

摘 要：美國行政程序證據(jù)規(guī)則獨(dú)立于民事和刑事訴訟證據(jù)規(guī)則。1946年聯(lián)邦行政程序法對行政程序證據(jù)規(guī)則作出原則規(guī)定，聯(lián)邦法院一系列判例豐富和發(fā)展了行政程序證據(jù)規(guī)則。行政官員裁決案件不受聯(lián)邦證據(jù)規(guī)則約束，不受傳聞證據(jù)規(guī)則約束，但須符合實(shí)質(zhì)證據(jù)規(guī)則的要求，受案卷排他原則約束。行政程序中提供證據(jù)是當(dāng)事人的權(quán)利，也是當(dāng)事人的責(zé)任，除法律另有規(guī)定外，任何證據(jù)都可接受。行政程序證明責(zé)任分配原則采用“誰主張誰舉證”。

關(guān)鍵詞：美國行政程序；證據(jù)規(guī)則；正當(dāng)程序

中圖分類號：DF 3

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

有行政程序法的國家，大多在行政程序法中規(guī)定證據(jù)規(guī)則。美國早期聯(lián)邦法院有大量判例涉及行政程序證據(jù)規(guī)則，如“決定者須聽證”、“法院尊重行政機(jī)關(guān)對事實(shí)的認(rèn)定”、“案卷排他性原則”等，這些判例不斷演進(jìn)而成為聯(lián)邦行政程序法的證據(jù)規(guī)則。縱觀各國行政程序法，行政程序證據(jù)制度可以劃分為兩種類型。一是以美國為代表的“辯論式”證據(jù)制度。在這種制度中，除法律有特別規(guī)定外，一般實(shí)行主張者舉證，強(qiáng)調(diào)行政程序中的質(zhì)證和對證據(jù)的辯論。二是以德國、奧地利等為代表的“職權(quán)主義式”證據(jù)制度。在這種制度中，行政機(jī)關(guān)依職權(quán)調(diào)查案件事實(shí)，行政機(jī)關(guān)決定調(diào)查的方式及范圍，不受參與人提供的證明以及證明要求的限制，證明案件事實(shí)的責(zé)任主要由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。與其它國家的做法不一樣，我國對行政訴訟證據(jù)規(guī)則規(guī)定較多，對行政程序證據(jù)規(guī)則規(guī)定較少，企圖通過規(guī)范行政訴訟證據(jù)行為來規(guī)范行政程序證據(jù)行為。分析美國行政程序證據(jù)規(guī)則對于完善中國行政程序證據(jù)規(guī)則有一定的意義。

一、行政程序證據(jù)規(guī)則的獨(dú)立性

美國有兩個(gè)體系的證據(jù)規(guī)則：一是法院審判案件采用的證據(jù)規(guī)則。這類規(guī)則最早起源于普通法，后集中規(guī)定在1975年《聯(lián)邦證據(jù)規(guī)則》（Federal Rules of Evidence）中，也是美國現(xiàn)行訴訟程序證據(jù)規(guī)則，這類證據(jù)規(guī)則適用于有陪審團(tuán)參加審判的案件。依據(jù)《聯(lián)邦證據(jù)規(guī)則》第101條規(guī)定，“本證據(jù)規(guī)則根據(jù)規(guī)則1101所載明的范圍和例外，適用于在聯(lián)邦法院、聯(lián)邦破產(chǎn)法院和聯(lián)邦治安法院進(jìn)行的訴訟。”由此可見，聯(lián)邦證據(jù)規(guī)則排除了行政機(jī)關(guān)采用聯(lián)邦證據(jù)規(guī)則的可能性。按照《聯(lián)邦證據(jù)規(guī)則》第1101條（b）適用程序的一般規(guī)定的規(guī)定，聯(lián)邦證據(jù)規(guī)則適用的程序?yàn)槊袷略V訟和刑事訴訟程序，并未包括司法審查程序，也就是法院在司法審查程序中并不適用聯(lián)邦證據(jù)規(guī)則。二是行政程序適用的證據(jù)規(guī)則。這類證據(jù)規(guī)則由《聯(lián)邦行政程序法》（The Federal Administrative Procedure Act）、各州行政程序法、單行法律、行政法規(guī)和一些司法判例規(guī)定確立。1946美國《聯(lián)邦行政程序法》對證據(jù)制度作了一些規(guī)定，如舉證責(zé)任、聽證等，但這些規(guī)定相對比較原則，許多證據(jù)制度的具體內(nèi)容只得借助司法判例來確認(rèn)。從一定意義上說，美國行政程序中的證據(jù)規(guī)則主要由判例法確立。當(dāng)然，各州行政程序法對美國行政程序證據(jù)規(guī)則的確立也發(fā)揮了一定的作用。

行政機(jī)關(guān)在行政程序中不采用法院的證據(jù)規(guī)則，而采用行政程序證據(jù)規(guī)則。究其原因，一方面是法院的證據(jù)規(guī)則太繁瑣，采用法院的證據(jù)規(guī)則效率較低，不能適應(yīng)行政機(jī)關(guān)經(jīng)常要作出大量行政裁決的需要。另一方面，美國法院的證據(jù)規(guī)則來源于普通法，是陪審制度的直接產(chǎn)物。在這種制度下，案件事實(shí)問題由陪審員決定。而陪審員是隨意挑選的一般公民，他們對于所決定的事實(shí)，沒有事先的經(jīng)驗(yàn)。為了減少陪審員不正確地認(rèn)定事實(shí)的危險(xiǎn)，在證據(jù)法中必然要規(guī)定很多限制和技術(shù)性的規(guī)則，規(guī)定某些證據(jù)不能提出，某些證據(jù)沒有證明力，避免陪審員受到錯誤引導(dǎo)，從而產(chǎn)生混亂和偏見。與陪審員不一樣，行政官員認(rèn)定事實(shí)能力較強(qiáng)，且裁決的事實(shí)和法院審判的事實(shí)性質(zhì)不同，行政事實(shí)大都具有技術(shù)性和專門性，證明程序應(yīng)因事制宜，對于不同性質(zhì)的事實(shí)，需要適用不同的證明程序。另外，行政機(jī)關(guān)進(jìn)行的裁決，數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過法院，行政程序必須兼顧公平與效率。因此，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)適用法院的證據(jù)規(guī)則，而應(yīng)當(dāng)有自己獨(dú)立的、適合行政程序特點(diǎn)的證據(jù)規(guī)則。

盡管行政機(jī)關(guān)作出行政裁決不受法院證據(jù)規(guī)則約束，但有時(shí)美國法律也規(guī)定，行政裁決在可能情況下可以參考民事法院的證據(jù)規(guī)則。如1947年的《塔夫脫—哈特利法》就規(guī)定，國家勞動關(guān)系委員會的聽證，應(yīng)當(dāng)盡可能采用地區(qū)法院在無陪審員的民事案件中所采用的證據(jù)規(guī)則。也有極少數(shù)的行政機(jī)關(guān)在其制定的程序規(guī)則中，作出同樣規(guī)定。盡管有上述規(guī)定存在，行政機(jī)關(guān)仍然不受法院證據(jù)規(guī)則的約束，只在可能的限度內(nèi)，參照適用法院的證據(jù)規(guī)則。特別是美國在1981年修改《州行政程序示范法》時(shí)，刪去了原來類似《塔夫脫—哈特利法》的條款^[1]。行政機(jī)關(guān)的裁決不受法院證據(jù)規(guī)則的約束成為行政程序證據(jù)規(guī)則之一。但是，判例和法律也并不禁止行政機(jī)關(guān)在一定條件下參考法院的證據(jù)規(guī)則，因此，在有關(guān)證據(jù)規(guī)則的適用上，行政機(jī)關(guān)具有相當(dāng)?shù)淖杂刹昧繖?quán)。

二、行政程序證據(jù)提供權(quán)利、責(zé)任與舉證責(zé)任

在行政程序中，提供證據(jù)是當(dāng)事人的權(quán)利。這樣的權(quán)利先由聯(lián)邦法院判例確立，后又規(guī)定在美國《聯(lián)邦行政程序法》中。美國聯(lián)邦法院在1938年著名的摩根訴美國案件中，法院聲稱：“聽證的權(quán)利，……包括提供證據(jù)的權(quán)利在內(nèi)。”^[2] 1946年美國《聯(lián)邦行政程序法》第556條第（d）款規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)通過言詞的或書面的證據(jù)提出案件或進(jìn)行辯護(hù)。”當(dāng)事人提供證據(jù)的權(quán)利，對于行政機(jī)關(guān)來說，如果它拒絕接納當(dāng)事人提供的有證明力的、與案件相關(guān)的、具有實(shí)質(zhì)意義的證據(jù)，則構(gòu)成可以撤銷原裁定的錯誤。

行政程序中，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提交一切與案件有關(guān)的證據(jù)。當(dāng)然，當(dāng)事人也可以放棄提供證據(jù)，但這往往會招致不利的后果。美國《聯(lián)邦行政程序法》和有關(guān)判例確認(rèn)，提供證據(jù)也是當(dāng)事人的義務(wù)。在正式裁決程序中，當(dāng)事人有義務(wù)把他所掌握的全部與案件有關(guān)的證據(jù)，在行政聽證階段提出，否則法院會認(rèn)為當(dāng)事人已放棄提供證據(jù)的權(quán)利，當(dāng)事人即使在以后的司法審查中也不能再提出此證據(jù)。證據(jù)應(yīng)當(dāng)在正式裁決的聽證程序中提出，這是美國聯(lián)邦最高法院1896年審理“鐵路公司訴州際商業(yè)委員會案”中所確立的原則。在州際商業(yè)委員會舉行聽證時(shí)，鐵路公司拒絕提供他所掌握的大部分證據(jù)，而在法院的司法審查中首次拋出這些證據(jù)，聯(lián)邦最高法院排除了鐵路公司向法院提出的證據(jù)^[3]。

舉證責(zé)任是提供證據(jù)證明案件事實(shí)的責(zé)任，包括提出證據(jù)的責(zé)任和說服責(zé)任。美國《聯(lián)邦行政程序法》第556條第(d)款規(guī)定：“除法律另有規(guī)定外，法規(guī)或裁定的提議人應(yīng)負(fù)舉證的責(zé)任。”聯(lián)邦行政程序規(guī)定的實(shí)質(zhì)是凡提出某種要求、控訴或申請的人，應(yīng)承擔(dān)舉證責(zé)任，這種舉證責(zé)任分配規(guī)則類似民事訴訟中的“誰主張、誰舉證”。在一般情況下，行政機(jī)關(guān)通常是法規(guī)或裁決的提議人，因此行政程序舉證責(zé)任通常由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。另外，美國《聯(lián)邦行政程序法》對一些事項(xiàng)的舉證責(zé)任也作了特殊規(guī)定。如《美國聯(lián)邦行政程序法》第552條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對其作出不公開公共檔案行為的正確性負(fù)有舉證責(zé)任。

三、行政程序可接受證據(jù)與證據(jù)排除規(guī)則

可接受證據(jù)是行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行正式程序裁決時(shí)可以接受的證據(jù)。根據(jù)美國《聯(lián)邦行政程序法》和聯(lián)邦法院司法判例的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在接受證據(jù)的范圍方面享有較大自由。法院也允許行政機(jī)關(guān)接受證據(jù)與自己的采證規(guī)則不一致。在美國，行政機(jī)關(guān)可接受的證據(jù)與法院可接受證據(jù)的差別主要在于傳聞證據(jù)。傳聞證據(jù)是指證人在作證時(shí)，重述他人在其他場所的陳述，并以這種陳述作為證明某種事實(shí)的證據(jù)。《聯(lián)邦證據(jù)規(guī)則》第802條規(guī)定，“除本規(guī)則、或者最高法院根據(jù)成文法授權(quán)制定的其他規(guī)則或國會立法另有規(guī)定外，傳聞無可采性。”禁止使用傳聞證據(jù)的理論依據(jù)是缺乏對聲稱者作反訊問的機(jī)會。反訊問可以揭露原來的陳述所遺漏的重要內(nèi)容，能夠暴露傳聞證據(jù)的提供者弄虛作假，揭發(fā)其觀察記憶和敘述上的錯誤，至少可以使陪審團(tuán)對證言的證明力產(chǎn)生懷疑。如前所論及，由于陪審團(tuán)構(gòu)成上的特點(diǎn)，陪審員沒有判斷證據(jù)的經(jīng)驗(yàn)，容易過分重視傳聞證據(jù)的證明力量，不易判斷證據(jù)的真實(shí)情況。在行政程序中，行政官員具有專門知識，一般不會為傳聞證據(jù)所迷惑，且行政程序以追求效率為原則，行政程序不應(yīng)花費(fèi)時(shí)間去爭論證據(jù)是否可以接受，應(yīng)當(dāng)把時(shí)間用在判斷證據(jù)是否有證明力上。因此，傳聞證據(jù)在行政程序中可接受就成為必然。行政機(jī)關(guān)不受傳聞證據(jù)規(guī)則的限制，可以接受法院不能接受的證據(jù)。美國法院在相關(guān)案件的判決中確認(rèn)了該項(xiàng)規(guī)則，如1916年在紐約州的一個(gè)判決中聲稱，行政機(jī)關(guān)不僅可以接受和考慮傳聞證據(jù)，還可以接受能夠說明案件事實(shí)的其他任何證據(jù)^[4]。1938年，聯(lián)邦最高法院在一個(gè)案件中聲稱，行政機(jī)關(guān)接受法院不能接受的證據(jù)，不構(gòu)成撤銷行政決定的理由^[5]。

美國《聯(lián)邦行政程序法》也規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以接受傳聞證據(jù)。美國《聯(lián)邦行政程序法》第556條規(guī)定：“除非法律另有規(guī)定，否則應(yīng)當(dāng)由規(guī)章或裁決令的提議人負(fù)舉證責(zé)任。任何證言或文書證據(jù)都可接受，但作為一種政策，機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)規(guī)定不接受與案件無關(guān)的、無關(guān)緊要的，或者過于重復(fù)的證據(jù)。除非研究了全部案卷，或案卷中由當(dāng)事人引用的并且有可靠的、有證明力的、可定案的證據(jù)佐證的那些部分，否則不得實(shí)施任何制裁，不得簽發(fā)規(guī)章或裁決令。”這一規(guī)定確認(rèn)，行政機(jī)關(guān)可以接受任何它想要接受的證據(jù)。但不能據(jù)此認(rèn)為行政機(jī)關(guān)必須接受任何證據(jù)，行政機(jī)關(guān)可以拒絕接受與案件無關(guān)的、無關(guān)緊要的，或者過于重復(fù)的證據(jù)。行政機(jī)關(guān)雖然在接受證據(jù)方面擁有很大自由，但行政機(jī)關(guān)用于定案的證據(jù)必須是可靠的，有證明力的。在卡羅爾訴尼克博克制冰公司一案中，法院推翻了行政機(jī)關(guān)的裁決，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)雖然不必受證據(jù)規(guī)則的約束，可以接受傳聞證據(jù)，但行政機(jī)關(guān)作出裁決的依據(jù)不能全部是傳聞證據(jù)。行政機(jī)關(guān)在他的自由裁量權(quán)之內(nèi)可以接納任何可以得到的證據(jù)，但是在最終裁決權(quán)利請求之前，必須有部分可接納證據(jù)證明請求。

依據(jù)美國《聯(lián)邦憲法》、《聯(lián)邦行政程序法》和司法判例的有關(guān)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在行政程序中應(yīng)當(dāng)排除3類證據(jù)：（1）排除與案件無關(guān)、不重要和過于重復(fù)的證據(jù)。行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)自己管理事務(wù)的情況自己規(guī)定排除證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)，排除自己認(rèn)為與案件無關(guān)、不重要或過于重復(fù)的證據(jù)。當(dāng)然，如果被行政機(jī)關(guān)排除的證據(jù)對于案件事實(shí)的確認(rèn)有重大證明價(jià)值，當(dāng)事人因此受到損害時(shí)，行政機(jī)關(guān)的決定可以被法院撤銷。（2）特權(quán)證據(jù)。特權(quán)證據(jù)指政府和個(gè)人基于法律規(guī)定的特權(quán)可以拒絕向他人提供的證據(jù)，包括政府特權(quán)和私人特權(quán)。政府作為一方當(dāng)事人享有三方面證據(jù)特權(quán)：政府機(jī)關(guān)的律師為進(jìn)行行政裁決的控訴或防衛(wèi)而準(zhǔn)備和收集的證據(jù)；有關(guān)行政活動的信息或國家機(jī)密；政府機(jī)關(guān)為制定政策而收集的工商秘密。私人特權(quán)系普通法承認(rèn)的私人生活中一些極端信任的交往，法院不能要求作證，如夫妻間、牧師與懺悔者間、醫(yī)師和病人間、律師和委托人間的關(guān)系，基于這些關(guān)系獲知的情況，不能要求其作為證據(jù)提供。特權(quán)證據(jù)屬于可以排除證據(jù)，行政機(jī)關(guān)不能接受此類證據(jù)認(rèn)定案件事實(shí)。（3）非法證據(jù)。為了保護(hù)公民的權(quán)利，美國《聯(lián)邦憲法修正案》第4條規(guī)定：“人民有保護(hù)其身體、住所、文件與財(cái)產(chǎn)的權(quán)利，不受無理的搜查和扣押，這是不可侵犯的權(quán)利。除有可能的理由，以宣誓或代誓宣言確保，并詳細(xì)載明搜查的地點(diǎn)，被逮捕的人或扣押的物以外，不得頒發(fā)搜查證、逮捕證或扣押證。”為了保證公民此項(xiàng)憲法權(quán)利，美國上訴法院判決確認(rèn)，行政機(jī)關(guān)不能利用私人偷來的證據(jù)，因?yàn)樗饺送等∵@個(gè)證據(jù)的惟一目的是供行政機(jī)關(guān)使用。同時(shí)，美國《憲法》第5條修正案規(guī)定，“在任何刑事案件中，不得強(qiáng)迫任何人證明自己的犯罪。”該項(xiàng)規(guī)定原本應(yīng)用于刑事案件中，后被應(yīng)用于行政程序中，在行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查或聽證時(shí)，證人可以主張這個(gè)特權(quán)，拒絕作證。因此，在美國行政程序中，非法搜查取得的證據(jù)和自證其罪獲得的證據(jù)都屬于非法證據(jù)，應(yīng)當(dāng)予以排除，行政機(jī)關(guān)不能采納此類證據(jù)認(rèn)定案件事實(shí)。當(dāng)然，行政程序中是否完全排除該類證據(jù)的效力，還存在不同的觀點(diǎn)。

四、行政程序質(zhì)證規(guī)則

質(zhì)證（Cross examination）是雙方當(dāng)事人在行政法官或其他聽證官員主持下進(jìn)行相互質(zhì)問、反詰，以提高其所提供證據(jù)真實(shí)性的過程。當(dāng)事人質(zhì)證權(quán)受憲法正當(dāng)法律程序條款的保障，同時(shí)美國《聯(lián)邦行政程序法》又予以確認(rèn)和保障。美國《聯(lián)邦行政程序法》第556條規(guī)定：“當(dāng)事人有權(quán)以口頭的或書面的證據(jù)提出案件，進(jìn)行辯護(hù)，也有權(quán)提出反證，并可為了弄清全部事實(shí)真相進(jìn)行質(zhì)證。”除《聯(lián)邦行政程序法》的規(guī)定外，美國在其它法規(guī)中也規(guī)定有質(zhì)證程序，如規(guī)定國家勞動關(guān)系委員會聽證時(shí)，應(yīng)盡量采用法院的證據(jù)規(guī)則，而法院的證據(jù)規(guī)則包括有嚴(yán)格的質(zhì)證程序。美國聯(lián)邦法院也認(rèn)為，當(dāng)事人的正式聽證權(quán)利，當(dāng)然包含傳喚證人，盤問對方證人，反駁對方證據(jù)的權(quán)利。

質(zhì)證是當(dāng)事人程序上的權(quán)利，如果主持聽證的官員不合理地限制當(dāng)事人質(zhì)證權(quán)利，就可能構(gòu)成程序上的違法。如果由此對當(dāng)事人產(chǎn)生不利影響，其決定可能會被法院撤銷，或者發(fā)回重審。因此，主持聽證的官員應(yīng)當(dāng)盡可能地讓當(dāng)事人相互質(zhì)證，從而更好地了解案件的事實(shí)真相。

質(zhì)證的作用主要在于檢查對方證人所提供的證據(jù)是否可靠，是否全面。為弄清事實(shí)真相，由當(dāng)事人互相盤問對方證人是一種有效的方法。因此，質(zhì)證的目的在于弄清事實(shí)真相。但在具體實(shí)踐中經(jīng)常會遇到質(zhì)證范圍如何界定的問題。這個(gè)范圍過大可能影響行政效率，過小則又涉嫌限制當(dāng)事人行使質(zhì)證權(quán)。美國法律對于行政程序中的質(zhì)證范圍并未作出明確規(guī)定，只是規(guī)定“當(dāng)事人為弄清事實(shí)真相有權(quán)進(jìn)行質(zhì)證。”美國國會在討論《聯(lián)邦行政程序法》第556條關(guān)于質(zhì)證的規(guī)定，曾有如下記錄：“這項(xiàng)規(guī)定，很明顯地沒有授予所謂無限制的質(zhì)證權(quán)力，主持聽證的官員必須作出必要的初步?jīng)Q定：一方當(dāng)事人是否把質(zhì)證推進(jìn)到極不合理的程度；按照本款的要求，對于事實(shí)全面真正了解是否需要進(jìn)行質(zhì)證。本款規(guī)定也無意取消行政機(jī)關(guān)授予主持聽證的官員，對于質(zhì)證權(quán)利的行使具有合理的自由裁量權(quán)力。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)已在本款中規(guī)定，即為了全面真正查明事實(shí)。”^[6]由此可以看出，美國主持聽證的官員對行政程序中質(zhì)證范圍享有自由裁量權(quán)，可根據(jù)特定案件的實(shí)際情況確定質(zhì)證的范圍。一般而言，行政官員對于重復(fù)的證據(jù)、與案件無關(guān)聯(lián)性的證據(jù)，不進(jìn)行質(zhì)證；對于一方當(dāng)事人有意利用質(zhì)證拖延時(shí)間的，也可以拒絕質(zhì)證。

根據(jù)美國法律規(guī)定，一切未向當(dāng)事人出示，未為當(dāng)事人提供機(jī)會解釋或反駁的證據(jù)，不能作為定案的依據(jù)。但根據(jù)美國聯(lián)邦行政程序法的規(guī)定，在有的情況下，證據(jù)可以采用書面形式提供、進(jìn)行評論和辯論。

五、行政程序證明標(biāo)準(zhǔn)

行政程序證明標(biāo)準(zhǔn)是指在行政程序中利用證據(jù)對行政事實(shí)或爭議事實(shí)加以證明所要達(dá)到的程度。行政程序中需要證明的事實(shí)不外兩項(xiàng)，一是實(shí)體性事實(shí)，二是程序性事實(shí)。前者如行政相對人是否符合法定條件、是否發(fā)生了違法行為等事實(shí)，后者如行政機(jī)關(guān)在作出行政決定時(shí)是否遵守了行政程序法的規(guī)定、是否履行了告知義務(wù)等事實(shí)。美國司法訴訟中，訴訟證明標(biāo)準(zhǔn)因案件性質(zhì)不同而有所區(qū)別。在刑事案件中，證明標(biāo)準(zhǔn)是必須達(dá)到?jīng)]有任何合理懷疑的程度，也就是我們常說的排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)。在一般民事案件中，證明標(biāo)準(zhǔn)是證據(jù)優(yōu)勢標(biāo)準(zhǔn)，但在涉及到民事欺詐等違法行為時(shí)，證明標(biāo)準(zhǔn)為必須達(dá)到明白、不含糊和令人信服的程度。

美國《聯(lián)邦行政程序法》第556條第4款規(guī)定：“……除非考慮了全部案卷或其中為當(dāng)事人所引證的部份，并且符合和得到可靠的有證明力的和實(shí)質(zhì)性證據(jù)的支持，否則不得科處制裁，發(fā)布規(guī)章或作出裁定。”據(jù)此，王名揚(yáng)教授認(rèn)為，正式程序行政裁決的證明標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)質(zhì)性的證據(jù)支持，即實(shí)質(zhì)證明標(biāo)準(zhǔn)。^[1]487但何謂實(shí)質(zhì)性的證據(jù)，美國法院存在不同理解。一種解釋認(rèn)為，行政裁決正式聽證中的實(shí)質(zhì)性證據(jù)就是民事案件中的證據(jù)優(yōu)勢標(biāo)準(zhǔn)。行政機(jī)關(guān)在考慮全部證據(jù)以后，根據(jù)占優(yōu)勢的證據(jù)以確定事實(shí)，作為裁決的根據(jù)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，實(shí)質(zhì)性證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)合理的人可以接受作為支持一個(gè)決定的適當(dāng)?shù)淖C明標(biāo)準(zhǔn)。還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，實(shí)質(zhì)性證據(jù)的證明標(biāo)準(zhǔn)要求證明的程度，超過證據(jù)優(yōu)勢的標(biāo)準(zhǔn)。如因欺詐行為而取消營業(yè)執(zhí)照時(shí)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是必須達(dá)到明白和令人信服。

如前所述，行政機(jī)關(guān)可以接納傳聞證據(jù)，但這并不意味著行政機(jī)關(guān)可以用傳聞證據(jù)作為定案的依據(jù)，尤其是單獨(dú)的傳聞證據(jù)。為此，美國紐約州上訴法院1916年在“卡羅爾訴尼克博克制冰公司案”中最先確認(rèn)了“必須具有最低限度的合格證據(jù)規(guī)則”。根據(jù)這個(gè)規(guī)則，支持正式裁決的證據(jù)不能全屬傳聞證據(jù)，必須同時(shí)具備法院所能接受的合格證據(jù)，否則這個(gè)裁決在司法審查中被撤銷。這個(gè)規(guī)則并不要求行政裁決只能依據(jù)合格證據(jù)，或者主要依據(jù)合格證據(jù)，而是要求必須具有合格證據(jù)；即使行政裁決主要依靠傳聞證據(jù)作出，仍然必須具有最低限度的合格的證據(jù)印證，才為合法。從這個(gè)案例可以看出，聯(lián)邦行政程序法確認(rèn)的實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)與最低限度合格證據(jù)規(guī)則一致，要求除傳聞證據(jù)外，行政機(jī)關(guān)要有最低限度的合格證據(jù)。

六、行政程序案卷排他性原則

案卷排他性原則的法律依據(jù)直接源于1946年的《聯(lián)邦行政程序法》，該法第556條第5款規(guī)定：“證言、物證，連同裁決程序中提出的文書和申請書，構(gòu)成本編第557條規(guī)定作為裁決依據(jù)的唯一案卷”。這一規(guī)定要求，行政機(jī)關(guān)的裁決只能以案卷作為根據(jù)，不能將案卷以外的材料作為裁決的依據(jù)。就當(dāng)事人而言，這項(xiàng)原則是對他聽證權(quán)的有效保護(hù)；就法院而言，這一項(xiàng)原則是法院對行政機(jī)關(guān)監(jiān)督的基礎(chǔ)；沒有這個(gè)原則，法院的司法審查就變得沒有意義。美國聯(lián)邦首席大法官范德比爾特對此原則的內(nèi)容及其理論依據(jù)曾作過如下精辟的論述：“在舉行聽證的審訊中，行政法庭作裁決時(shí)，不得考慮審訊記錄之外的任何材料。……若不遵守這一原則，受審訊的權(quán)利就毫無價(jià)值了。如果裁決人在作裁決時(shí)可以置案卷于腦后而不顧，如果他聽從別人對法律事實(shí)和法律裁決或建議，……那么，在審訊中提交證據(jù)，論證其重要性的權(quán)利又有什么實(shí)際價(jià)值呢？”^[7]

案卷排他性原則必然禁止行政機(jī)關(guān)單方面接受證據(jù)，因?yàn)椋瑔畏矫娼邮茏C據(jù)無疑剝奪了當(dāng)事人的質(zhì)證權(quán)，違反了正當(dāng)?shù)姆沙绦颉Ｐ姓C(jī)關(guān)與當(dāng)事人進(jìn)行單方接觸和當(dāng)事人對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行單方影響，這與案卷排他性原則是極不相容的。因?yàn)椋绻试S這種單方面接觸和影響存在，則案卷排他性原則可能會流于形式，聽證制度乃至整個(gè)聯(lián)邦行政程序法也就沒有存在的必要。正如施瓦茨教授所說：“用鬼鬼祟祟的行為影響這些官員，就是腐蝕我們的政府制度的核心內(nèi)容正當(dāng)程序，公正裁判，訴訟公開、不偏不倚和未受不當(dāng)影響的裁決。”^[7］330-332美國在“摩根案”中確立了“決定者必須聽證”原則。決定者必須聽證不能因此認(rèn)為行政首長必須親自主持聽證，原因在于裁決爭議僅是行政首長的一部分工作，除此之外行政首長還有諸如制定、執(zhí)行政策和法規(guī)及處理日常事務(wù)的職責(zé)，要求行政首長必須主持聽證則實(shí)際上不可能。美國聯(lián)邦最高法院在“摩根案”的判決中確認(rèn)“證據(jù)可以由一個(gè)聽證審查官員接納”，這表明決定者必須聽證原則中的聽證具有抽象意義，即決定者必須以聽證的記錄作為根據(jù)，認(rèn)真考慮各利害關(guān)系人提供的證據(jù)，必須符合實(shí)質(zhì)意義的聽證。美國聯(lián)邦最高法院在摩根案件中也確認(rèn)，“這個(gè)必要的規(guī)則（即決定者必須聽證）并不排除在實(shí)際的行政程序中取得輔助人員的幫助，輔助人員可以進(jìn)行調(diào)查研究，證據(jù)可以由聽證審查官員接納，這些接納的證據(jù)可以由有專門知識的下級官員篩選和分析”^[1］504。聽證與行政決定作出間是有距離的，特別在行政首長不參加聽證的情況下，美國通過行政程序法和聯(lián)邦最高法院的司法判決確認(rèn)了聽證與行政決定之間的關(guān)系。美國《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定，如果行政機(jī)關(guān)首長未主持接收證據(jù)，聽證主持人應(yīng)對案件作出初步?jīng)Q定，對主持人作出的初步?jīng)Q定在規(guī)章規(guī)定的期限內(nèi)無人提出要求該機(jī)關(guān)復(fù)議的申訴，該初步?jīng)Q定則無須經(jīng)過其他程序而成為該機(jī)關(guān)的決定。初步?jīng)Q定完全貫徹了決定者必須聽證的原則，但作出行政決定的權(quán)力屬于行政機(jī)關(guān)首長，在當(dāng)事人向行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議或行政機(jī)關(guān)首長主動提出復(fù)議時(shí)，行政機(jī)關(guān)首長應(yīng)對初步?jīng)Q定進(jìn)行復(fù)議。行政機(jī)關(guān)在受理初步?jīng)Q定的申訴或復(fù)議初步?jīng)Q定時(shí)，具有作出初步?jīng)Q定可能有的一切權(quán)力。這就決定了行政機(jī)關(guān)或首長在受理案件時(shí)有完全的決定自由，可以研究聽證案卷，對事實(shí)問題自己作出裁定，不受聽證主持人裁定的拘束。聽證主持人還可作出的一類決定是建議性決定，與初步?jīng)Q定相比，建議性決定只具有咨詢性。美國《聯(lián)邦行政程序法》第557條規(guī)定，“如果作決定的行政機(jī)關(guān)沒有主持接收證據(jù)，主持聽證的職員或依本編556條規(guī)定有資格主持聽證的職員，應(yīng)先提出一個(gè)建議性的決定。”初步?jīng)Q定適用于按常規(guī)方式作出決定的案件，建議性決定適用于新發(fā)展的領(lǐng)域，行政裁決具有開拓性質(zhì)，聽證官員只能對問題的解決提出建議，由行政長官作出決定^[1］513。但無論如何，行政機(jī)關(guān)的決定只能以言詞審理的案卷作為根據(jù)，不能在案卷以外，以當(dāng)事人所未知悉的和未論證的事實(shí)為根據(jù)，另外，行政機(jī)關(guān)不能在言詞審理以外接納證據(jù)，這就是案卷排他原則。因此，美國確定案卷排他原則的一個(gè)重要原因應(yīng)當(dāng)是解決決定者不參加聽證的問題，通過案卷排他原則保障當(dāng)事人聽證的實(shí)質(zhì)權(quán)利。

七、小結(jié)

通過以上分析，可以發(fā)現(xiàn)美國行政程序證據(jù)制度具有以下幾個(gè)值得關(guān)注的特點(diǎn)：

第一，美國行政程序證據(jù)規(guī)則由成文法和法院判例規(guī)定構(gòu)成。美國《聯(lián)邦行政程序法》和各州行政程序法對司法實(shí)踐中的一些行政證據(jù)制度進(jìn)行了確認(rèn)和規(guī)范，但總體而言，美國《聯(lián)邦行政程序法》和各州《行政程序法》對證據(jù)制度的規(guī)定是相當(dāng)原則的。在美國《聯(lián)邦行政程序法》頒布以后，美國聯(lián)邦各級法院的判例又豐富了行政證據(jù)制度，使《聯(lián)邦行政程序法》的原則規(guī)定充滿了相當(dāng)?shù)撵`活性，比較適合行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理活動的需要。

第二，美國建立了與訴訟制度相區(qū)別的行政證據(jù)制度。《聯(lián)邦證據(jù)規(guī)則》為法院的訴訟規(guī)定了嚴(yán)密而科學(xué)的證據(jù)制度。盡管行政程序與司法訴訟程序相似，但美國聯(lián)邦法院還是認(rèn)識到了兩者的區(qū)別，認(rèn)識到了行政程序的特殊性，從而在行政程序中排除該規(guī)則的適用，形成了一個(gè)相對獨(dú)立的證據(jù)規(guī)則，如可以采納傳聞證據(jù)規(guī)則、證明成熟性原則等。

第三，美國行政程序證據(jù)制度是開放和發(fā)展的證據(jù)制度。美國《聯(lián)邦行政程序法》雖然對行政證據(jù)制度作出了規(guī)定，但美國聯(lián)邦法院通過司法判例的形式不斷更新證據(jù)制度，因而它能較好地適應(yīng)社會不斷發(fā)展的需要。當(dāng)然，行政證據(jù)制度的開放性和發(fā)展性要?dú)w功于美國聯(lián)邦各級法院的司法能動主義和判例法制度。

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參考文獻(xiàn)：

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［7］〔美〕伯納德．施瓦茨行政法［M］群眾出版社，1986：328

An Analysis of Rules of Evidence in US Administrative ProceedingsXU JImin

(Sichuan University， Chengdu 610064， China)

Abstract:

Rules of Evidence in US Administrative proceedings are separate from those of civil litigation or criminal proceedings. In the US Administrative Procedure Act 1946， the rules of evidence of administrative proceedings were laid down in principle， which are further enriched and improved by a series of federal court cases. While deciding a case， an executive adjudicator is not subject to federal rules of evidence nor is bound by hearsay rule. Rather， he/she must act within the bound of substantial rules of evidence and is subject to rules of exclusion. In administrative proceedings， a party is entitled as well as dutiful to produce evidence. In logic， any and all evidences are admissible unless otherwise provided by law. In terms of burden of proof in administrative proceedings， the principle that who that claims shall bear the burden is followed.

Key Words:administrative proceedings in USA; rules of evidence; due process

本文責(zé)任編輯：汪太賢