論宏觀調(diào)控行為的可訴性

摘 要：國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的正當(dāng)性來源于兩個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)生活中的“市場(chǎng)失靈”；二是宏觀調(diào)控能夠法治化。宏觀調(diào)控法治化的最終標(biāo)志，是司法可以也能夠?qū)暧^調(diào)控行為進(jìn)行審理與裁判。認(rèn)為宏觀調(diào)控行為具有不可訴性的觀點(diǎn)在理論上因有悖于法治的基本理念而不合時(shí)宜，在實(shí)踐中則可能因應(yīng)人治的需要而十分有害。雖然要實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的可訴性在目前還存在許多障礙，但這并不能成為否認(rèn)宏觀調(diào)控可訴性的理由。通過對(duì)現(xiàn)行司法制度的改革，以建立“公益訴訟”為突破口，輔之以“法院之友”等手段，宏觀調(diào)控的可訴性是可以實(shí)現(xiàn)的。

關(guān)鍵詞：宏觀調(diào)控；法治化；可訴性

中圖分類號(hào)：DF41

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

基于歷史的演繹與觀念的推導(dǎo)，我們不難得出這樣的結(jié)論：由于市場(chǎng)失靈作為市場(chǎng)的內(nèi)生品格而不可避免，通過來自國(guó)家的干預(yù)以有效消除市場(chǎng)的負(fù)面效應(yīng)，也便具有了正當(dāng)性，國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)也就成了一種不可否認(rèn)的客觀存在。雖然國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的方式、手段、重點(diǎn)和程度因各國(guó)歷史背景和傳統(tǒng)文化的不同而呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)，但作為國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)重要手段的宏觀調(diào)控，則以“國(guó)家經(jīng)濟(jì)管理行為的最高形式”^[1]，而幾乎為當(dāng)今所有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家所運(yùn)用。然而，這種隱含了秩序建構(gòu)主義邏輯的行為，又會(huì)因政府的理性不足、能力有限和自身利益偏好等“政府失靈”現(xiàn)象，而在實(shí)踐中可能出現(xiàn)“干預(yù)異化”，從而對(duì)市場(chǎng)機(jī)制功能的正常發(fā)揮構(gòu)成威脅或破壞。因此，構(gòu)建可控制、可預(yù)見的宏觀調(diào)控制度框架，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控的法治化運(yùn)行，不僅是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，更是法治社會(huì)的當(dāng)然特征。

值得注意的是，近來法學(xué)界有少數(shù)學(xué)者卻提出了宏觀調(diào)控行為具有不可訴性的觀點(diǎn)。(注：這方面具有代表性的觀點(diǎn)可參見：邢會(huì)強(qiáng).宏觀調(diào)控行為的不可訴性探析[J].法商研究，2002(5)：64-70；肖順武.置疑宏觀調(diào)控行為的可訴性[C].第四屆全國(guó)經(jīng)濟(jì)法博士論壇，重慶，2007.)筆者認(rèn)為，這種觀點(diǎn)至少是對(duì)現(xiàn)代法治精神的背離——現(xiàn)代法治的精髓在于對(duì)公權(quán)力運(yùn)用的控制；現(xiàn)代法治的屏障在于司法權(quán)的獨(dú)立、權(quán)威與有效；現(xiàn)代法治的演進(jìn)在于盡量縮小政府活動(dòng)的非法治范圍而不是維護(hù)或擴(kuò)張這種范圍。在經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域主張宏觀調(diào)控行為不可訴的觀點(diǎn)，于目前行政訴訟拒絕接納“抽象行政行為”的背景下，實(shí)質(zhì)上是將宏觀調(diào)控推向了絕對(duì)的人治化運(yùn)行的危險(xiǎn)境地。誠(chéng)然，宏觀調(diào)控的控制與矯正有多種方式，諸如政府內(nèi)部的監(jiān)督、人大的外部督察、社會(huì)公眾的譴責(zé)、行為者政治責(zé)任的承擔(dān)等等，但在筆者看來，憑借現(xiàn)有司法制度，實(shí)現(xiàn)我國(guó)法律中業(yè)已確立的基本價(jià)值，比其他任何監(jiān)督與控制方式更具有實(shí)質(zhì)與終極意義。事實(shí)上，以“一種獨(dú)立的國(guó)家權(quán)力形態(tài)”^[2]存在的司法權(quán)，因其權(quán)威性、最高性、中立性的品性和得到法治國(guó)家的普遍推崇的事實(shí)，決定了宏觀調(diào)控法治化的進(jìn)程絕對(duì)不能偏廢對(duì)司法權(quán)的仰賴。“任何權(quán)利和權(quán)力都有被濫用的可能，而對(duì)此最有效的監(jiān)督與制約機(jī)制莫過于通過司法實(shí)現(xiàn)的訴訟法律制裁。”^[3]因此，筆者認(rèn)為，通過必要的制度設(shè)計(jì)，將宏觀調(diào)控行為納入司法權(quán)的監(jiān)控范圍并有效克服其“異化”，是宏觀調(diào)控正當(dāng)性的法治基礎(chǔ)。

一、能否“接近司法”：宏觀調(diào)控行為屬性之辯

宏觀調(diào)控行為具備什么樣的性質(zhì)，與宏觀調(diào)控行為的可訴性不無關(guān)系。宏觀調(diào)控行為作為政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)和法學(xué)共同關(guān)注并極富爭(zhēng)議的時(shí)代性課題，^[4]我國(guó)學(xué)界圍繞其概念、屬性和運(yùn)行等若干問題，已形成諸多富有創(chuàng)見的理論。從經(jīng)濟(jì)法學(xué)界的討論來看，宏觀調(diào)控行為的性質(zhì)與其可訴性的關(guān)系主要涉及到兩個(gè)問題，即宏觀調(diào)控行為是不是不受司法管轄的“國(guó)家行為”以及宏觀調(diào)控行為是否僅是單純的決策行為。

國(guó)家行為是指“涉及國(guó)家或社會(huì)重大安全的判斷，以及社會(huì)安全專業(yè)機(jī)關(guān)的危險(xiǎn)預(yù)測(cè)”^[5]的行為。盡管各國(guó)對(duì)國(guó)家行為的稱謂不盡相同，但都把國(guó)家行為排除在司法審查的范圍之外。我國(guó)學(xué)者在論及宏觀調(diào)控行為不具有可訴性時(shí)，也大都預(yù)先假定宏觀調(diào)控行為是國(guó)家行為之一種。為了克服這種“對(duì)話上的障礙”，本文擬通過界定國(guó)家行為的特征的方式，來說明宏觀調(diào)控行為并非國(guó)家行為。

首先，國(guó)家行為具有高度的政治性或統(tǒng)治性。在日本，國(guó)家行為稱為“統(tǒng)治行為”，是指關(guān)系到國(guó)家存亡及國(guó)家統(tǒng)治之根本的、具有高度政治性的、國(guó)家最高機(jī)關(guān)(國(guó)會(huì)、內(nèi)閣)作出的行為^[6]。在法國(guó)，國(guó)家行為是指“行政機(jī)關(guān)不受普通法院監(jiān)督，不受行政法院監(jiān)督的行為，由于只受政府管轄所以稱為政府行為”^[7]。法國(guó)法上規(guī)定的政府行為，一般包括以下幾種：(1)政府與議會(huì)發(fā)生關(guān)系的行為，如召集和解散議會(huì)，提出法律案和公布法律的行為等；(2)政府與其他國(guó)家或聯(lián)合國(guó)發(fā)生關(guān)系的行為，如與外國(guó)簽訂條約、出國(guó)訪問等；(3)總統(tǒng)根據(jù)《憲法》第16條在緊急情況下所采取的緊急措施，以及根據(jù)《憲法》第11條所作出的將法律草案提交全民公決的決定。^[7]69在德國(guó)，國(guó)家行為是指與國(guó)家整體利益、國(guó)家目的有關(guān)的行為。屬于排除法院管轄的“高權(quán)行為”。它一般是由最高國(guó)家憲法機(jī)關(guān)(總理領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)邦各部即整體意義上的聯(lián)邦政府、聯(lián)邦總統(tǒng)和議會(huì))實(shí)施的行為^[8]。由此觀之，國(guó)家行為是為了國(guó)家安全、國(guó)家主權(quán)、國(guó)家外交、軍事機(jī)密，由最高行政機(jī)關(guān)和最高權(quán)力機(jī)關(guān)作出的屬于“政治保留”范疇的行為，一般包括國(guó)防行動(dòng)、軍事行動(dòng)、外交活動(dòng)和戒嚴(yán)、緊急狀態(tài)、總動(dòng)員等。而宏觀調(diào)控行為首先是經(jīng)濟(jì)性的，是國(guó)家經(jīng)濟(jì)職能在經(jīng)濟(jì)生活中的運(yùn)用。筆者固然不否認(rèn)經(jīng)濟(jì)性問題轉(zhuǎn)化為政治性問題的可能性，但在更多的時(shí)候它們之間的界限是明確的。

其次，國(guó)家行為不具備司法審查的合理性。美國(guó)學(xué)者亨金認(rèn)為，所謂國(guó)家行為，“其真正含義是指這樣一項(xiàng)司法政策，它宣稱某些案件或某些案件涉及的問題不具有可裁判性，即不適宜司法解決，盡管這些案件或這些案件涉及的問題屬于憲法或其他法律規(guī)定聯(lián)邦法院的管轄權(quán)范圍之內(nèi)，或者也符合法院受理訴訟的各項(xiàng)要求。”^[9]筆者認(rèn)為，國(guó)家行為之所以不能成為司法審查的對(duì)象，主要是基于以下的理由：第一，作為政治決策的國(guó)家行為是一國(guó)對(duì)外的絕對(duì)主權(quán)和對(duì)內(nèi)的絕對(duì)統(tǒng)治權(quán)的體現(xiàn)，這些權(quán)力具有“神圣不可侵犯”的最高性，司法權(quán)本身從中衍生而來，司法權(quán)無法對(duì)作為它自己源泉的權(quán)力進(jìn)行審查；第二，從策略上看，法院之所以拒絕審查具有高度政治性的國(guó)家行為，也是使自己免于卷入政治紛爭(zhēng)，從而保持司法獨(dú)立、維護(hù)司法權(quán)威的明智之舉；第三，國(guó)家行為作為體現(xiàn)國(guó)家重大主權(quán)利益的行為，涉及到國(guó)家的尊嚴(yán)、榮譽(yù)和存亡，“其缺乏能被發(fā)現(xiàn)和容易控制的司法標(biāo)準(zhǔn)”^[10]。而宏觀調(diào)控行為作為調(diào)節(jié)和控制一國(guó)經(jīng)濟(jì)總體的機(jī)制和手段，一般情況下和國(guó)家主權(quán)無涉，更不會(huì)引起政治紛爭(zhēng)，也具備司法審查的可能性和必要性，所以自然不能游離于司法權(quán)的管轄之外。

這里，有兩個(gè)問題需要說明：一是宏觀調(diào)控權(quán)(行為)能不能等同于一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)主權(quán)(行為)?因?yàn)樽鳛閲?guó)家主權(quán)組成部分的經(jīng)濟(jì)主權(quán)亦具有不可訴性。筆者認(rèn)為：一般而言，主權(quán)只有在國(guó)家間主權(quán)相較時(shí)才有其應(yīng)有的意義，因此一國(guó)國(guó)內(nèi)事務(wù)之間并不存在主權(quán)與非主權(quán)的可比性；經(jīng)濟(jì)主權(quán)是國(guó)家對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的自主權(quán)、國(guó)家對(duì)其境內(nèi)的自然資源的永久主權(quán)、國(guó)際經(jīng)濟(jì)事務(wù)的平等參與權(quán)與決策權(quán)等一系列權(quán)利，這種權(quán)利當(dāng)然也只有在涉及國(guó)家間經(jīng)濟(jì)事務(wù)管制分野時(shí)才有意義。而宏觀調(diào)控行為是確保一國(guó)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行和均衡發(fā)展的手段，如果僅僅在國(guó)內(nèi)事務(wù)與國(guó)內(nèi)事務(wù)之間相比較(如宏觀調(diào)控與微觀管理相比較)，說它是主權(quán)行為并無必要，也不妥當(dāng)。二是我們也必須看到，國(guó)家行為的實(shí)施不可能是一個(gè)獨(dú)立的存在，有時(shí)國(guó)家行為發(fā)生，常常伴隨著宏觀調(diào)控行為的實(shí)施，比如，因戰(zhàn)爭(zhēng)引起的經(jīng)濟(jì)管制，戰(zhàn)時(shí)的緊急經(jīng)濟(jì)政策、經(jīng)濟(jì)措施等。此時(shí)的宏觀調(diào)控行為已不再是一國(guó)范圍內(nèi)常規(guī)意義上的經(jīng)濟(jì)手段，而是作為國(guó)家行為的一個(gè)組成部分。也就是說，只有在特殊情況下，即在與固有的國(guó)家行為發(fā)生特定聯(lián)系時(shí)，宏觀調(diào)控行為才有可能轉(zhuǎn)化為國(guó)家行為，從而不再具有可訴性。

涉及宏觀調(diào)控行為可訴性的另一個(gè)重要問題就是宏觀調(diào)控行為是否僅僅是一種決策行為。有學(xué)者在論證宏觀調(diào)控行為不可訴時(shí)，認(rèn)為其不可訴性的原因首先源于該行為的抽象性質(zhì)——宏觀調(diào)控行為僅僅是一種決策行為^[11]。筆者認(rèn)為，這種將宏觀調(diào)控行為人為割裂的論證不僅在理論上難以自圓其說，而且也與宏觀調(diào)控行為的實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)不符。事實(shí)上，宏觀調(diào)控行為不僅包括決策行為，還包括執(zhí)行行為(或?qū)嵤┬袨?。(注：當(dāng)前已有學(xué)者提出了這一觀點(diǎn)，如，楊三正在其博士學(xué)位論文中指出：“宏觀調(diào)控權(quán)是由一系列權(quán)力構(gòu)成的權(quán)力束，應(yīng)包括決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。”(參見：楊三正.宏觀調(diào)控權(quán)論[D].重慶：西南政法大學(xué)，2006：29.))理由是：第一，作為一種法律意義上的行為，宏觀調(diào)控行為的本質(zhì)屬性，當(dāng)然是“在社會(huì)生活中引起法律關(guān)系產(chǎn)生、變更和消滅的事實(shí)”^[12]。剝離了執(zhí)行行為的宏觀調(diào)控行為，如何在社會(huì)生活中引起法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更和消滅?舉例言之，央行加息的決策如果不被各商業(yè)銀行及其所有客戶執(zhí)行，不知這樣的決策在實(shí)踐中還有何價(jià)值?事實(shí)上，由于目前我國(guó)欠缺宏觀調(diào)控基本法，缺乏對(duì)于拒絕執(zhí)行、怠于執(zhí)行或歪曲執(zhí)行宏觀調(diào)控決策的行為人的法律責(zé)任追究機(jī)制，有時(shí)中央的宏觀調(diào)控決策在實(shí)踐中就是得不到全面、準(zhǔn)確和及時(shí)的貫徹。實(shí)踐反復(fù)證明，任何缺乏實(shí)施機(jī)制、責(zé)任機(jī)制的所謂決策行為，都可能演化成“隔靴搔癢”的“口號(hào)”。第二，法理常識(shí)還告訴我們，法律意義上行為的內(nèi)在方面包括動(dòng)機(jī)、目的和認(rèn)知能力；外在方面包括行動(dòng)、手段和結(jié)果。^[12]73-83宏觀調(diào)控行為作為法律意義上行為的一種，當(dāng)然也不例外。在筆者看來，宏觀調(diào)控的“行動(dòng)、手段和結(jié)果”，必須通過執(zhí)行行為來體現(xiàn)。黑格爾說：“后果是行為特有的內(nèi)在形態(tài)，是行為本性的表現(xiàn)，而且就是行為本身，所以，行為既不能否認(rèn)也不能輕視其后果。”^[13]只有將宏觀調(diào)控行為定位為由一系列行為組成的有機(jī)系統(tǒng)，宏觀調(diào)控行為才能成為真正的“行為”。第三，宏觀調(diào)控行為的人為分割在實(shí)踐中是十分有害的。因?yàn)樽鳛槭玛P(guān)全局的經(jīng)濟(jì)手段，宏觀調(diào)控常常表現(xiàn)為一系列行為的連續(xù)行使，比如，產(chǎn)業(yè)政策需要財(cái)政手段和貨幣手段的支持，規(guī)劃政策需要財(cái)政、金融的配合等。在我國(guó)現(xiàn)行體制下，社會(huì)生活中調(diào)控部門之間、調(diào)控手段之間的沖突和內(nèi)耗已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，如果再對(duì)宏觀調(diào)控行為加以人為割裂，宏觀調(diào)控行為在實(shí)踐中的協(xié)調(diào)運(yùn)行恐怕永遠(yuǎn)只是一個(gè)良好愿望而已。總之，既然宏觀調(diào)控行為是包含了決策行為和執(zhí)行行為的綜合性行為，那么以宏觀調(diào)控行為僅是決策行為為由否認(rèn)其可訴性也就沒有科學(xué)性可言了。

二、為何“接近司法”：司法權(quán)是宏觀調(diào)控行為法治化的根本保障

法治化是中國(guó)現(xiàn)代化實(shí)踐的一項(xiàng)重要追求。宏觀調(diào)控的法治化作為政府權(quán)力法治化運(yùn)行的組成部分，在我國(guó)已作為一種普遍訴求得到了表達(dá)。在當(dāng)前有關(guān)宏觀調(diào)控行為法治化的論證中，許多人認(rèn)為，宏觀調(diào)控行為之所以需要司法審查是法治和民主的要求。不可否認(rèn)，宏觀調(diào)控法治化的實(shí)現(xiàn)具有多元路徑，諸如政府理性的良好發(fā)揮，國(guó)家權(quán)力運(yùn)行過程中的自我控制，調(diào)控程序的公開、透明與規(guī)范等。(注：這些方式的存在，在有些學(xué)者看來，又恰恰成為否認(rèn)宏觀調(diào)控行為可訴性的理由。(參見：邢會(huì)強(qiáng).宏觀調(diào)控行為的不可訴性探析[J].法商研究，2002：69-70.))筆者認(rèn)為，宏觀調(diào)控行為的法治化運(yùn)行之所以需要引進(jìn)司法權(quán)的控制，不僅是因?yàn)榉ㄖ蔚囊螅鼮橹匾氖撬痉?quán)具有功能和結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)——作為一種制度化的糾紛解決機(jī)制，司法以“最徹底、最權(quán)威即最具有約束力的裁處方式……最文明、最公正因而最可信賴的法律機(jī)制”^[14]成為文明時(shí)代解決糾紛、平息矛盾和維護(hù)穩(wěn)定的基本方式和途徑。

首先，從實(shí)體的角度講，可訴的宏觀調(diào)控行為意味著權(quán)利因宏觀調(diào)控行為的實(shí)施而遭受侵害的人，獲得了公正救濟(jì)的可能。作為現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力擴(kuò)張的結(jié)果，宏觀調(diào)控行為的存在盡管具有理論上的正當(dāng)性，但“權(quán)力行使的泛邊界與消極不作為亦是執(zhí)法中的常態(tài)”^[3]104。“在使行政自決權(quán)的行使必須與法令的基本原則相適應(yīng)并為正當(dāng)?shù)哪康亩惺苟也荒芤圆缓侠淼姆绞叫惺沟确矫妫ㄍゾ哂泻艽蟮淖饔茫瑩Q句話說，每一種行政自決權(quán)都可能被濫用，而法庭的基本作用，正在于防止這種情況的發(fā)生。”^[15]與宏觀調(diào)控行為的政治控制相比，宏觀調(diào)控的司法控制具有更加明顯的比較優(yōu)勢(shì)：政治對(duì)行政的控制不具有分權(quán)的特征，它無疑于“自己監(jiān)督自己”，當(dāng)深究自己錯(cuò)誤的時(shí)候難免存在“忍痛而不能割愛”的心態(tài)，預(yù)示著相對(duì)人權(quán)益被侵害也總是能夠找到種種所謂“正當(dāng)”或“必要”的理由^[16]。與此相反，中立而超脫的司法權(quán)，只服從法律而不從屬于上級(jí)司法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)、“只服從于法律的要求和良心的命令”^[17]的性質(zhì)，決定了它在處理宏觀調(diào)控糾紛時(shí)，更容易作出公正的裁決并獲得人們的心理認(rèn)同，更容易消解因宏觀調(diào)控行為而引起的社會(huì)紛爭(zhēng)，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

其次，從程序的角度來講，可訴的宏觀調(diào)控行為意味著個(gè)人獲得了一種有效的訴求渠道和救濟(jì)途徑。在程序法上，司法的特質(zhì)并不在于判斷，而在于啟動(dòng)判斷的程序，即救濟(jì)(當(dāng)然包括事先的預(yù)防、事中的監(jiān)督和事后的補(bǔ)救)程序的啟動(dòng)^[18]。它為“個(gè)人提供了一種表達(dá)冤情、訴諸法律的基本途徑，使得那些為憲法所確立的公民權(quán)利能夠得到現(xiàn)實(shí)的維護(hù)”^[19]。在筆者看來，在對(duì)宏觀調(diào)控行為的司法監(jiān)控進(jìn)程中，司法權(quán)的功能不僅僅是一種事后的、被動(dòng)的裁判，更重要的是，它意味著一條可供人們選擇的利益訴求通道，由于“國(guó)家行政機(jī)關(guān)所代表的國(guó)家，在法院面前處于和私人一樣的地位”^[20]的事實(shí)，使得個(gè)體通過司法這一中介與宏觀調(diào)控主體之間的平等溝通、充分交涉、對(duì)等抗衡等成為現(xiàn)實(shí)。

第三，隨著現(xiàn)代司法的演進(jìn)和司法功能的擴(kuò)張，現(xiàn)代司法所具有的政策形成功能日益凸現(xiàn)，通過對(duì)宏觀調(diào)控行為的司法審查，對(duì)于良性公共政策的生成，具有重要的促進(jìn)作用。現(xiàn)代型法院與古代型法院相比較，其中最為明顯的變化可能要數(shù)法院政治功能的呈現(xiàn)。自資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家確立權(quán)力分立的政治體制之后，法院就逐漸從國(guó)家事務(wù)的后臺(tái)走向了前臺(tái)——通過裁判來判斷政治行為的合憲(法)與否，并形成公共政策以影響社會(huì)發(fā)展的進(jìn)程。在筆者看來，從現(xiàn)代司法權(quán)功能擴(kuò)張的角度看，之所以需要通過法院的司法解釋和司法審查等方式將宏觀調(diào)控行為納入司法權(quán)的監(jiān)控范圍，(注：2005年1月1日正式生效的《最高人民法院關(guān)于人民法院民事執(zhí)行中查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的規(guī)定》在社會(huì)上引起了軒然大波。雖然社會(huì)各界對(duì)此褒貶不一，但大家都認(rèn)為，最高人民法院的這個(gè)司法解釋將對(duì)我國(guó)當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控進(jìn)而對(duì)我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展產(chǎn)生重要影響。(參見：魯籬.論最高法院在宏觀調(diào)控中的角色定位[J].現(xiàn)代法學(xué)，2006(6)：107.))主要基于以下幾個(gè)方面的理由：一是宏觀調(diào)控行為作為最富有靈活性和不確定性的行為之一，其規(guī)則形式有諸多的空白條款和一般條款，這就要求法官根據(jù)自身的職業(yè)思維、職業(yè)操守和授權(quán)范圍，作出合理、妥當(dāng)?shù)牟门校@對(duì)于促導(dǎo)宏觀調(diào)控行為的合目的性和妥當(dāng)性具有重要意義；二是我國(guó)宏觀調(diào)控立法沖突需要司法權(quán)的介入予以消解。當(dāng)前，在宏觀調(diào)控法領(lǐng)域，權(quán)力機(jī)關(guān)制定的法律與行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方立法之間的縱向沖突、同一層次立法之間的橫向沖突嚴(yán)重存在的現(xiàn)狀，需要法院通過司法判決的方式予以選擇并確定其效力；(注：在我國(guó)最為典型的例子是被稱為“2003年最熱點(diǎn)法治事件”的河南省洛陽市中級(jí)人民法院在一起民事案件的判決中，作出了“《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》有關(guān)條款因與《種子法》相沖突自然無效”的判決，盡管該判決針對(duì)的糾紛并不是宏觀調(diào)控糾紛，但我們至少可從中看出司法是解決法律規(guī)范沖突的有效路徑之一。)三是在民主代議制政治體制內(nèi)，社會(huì)公眾和集團(tuán)渴望對(duì)公共政策(包括宏觀調(diào)控政策)的形成發(fā)揮其影響力，但公眾的積極參與愿望有時(shí)并不能通過現(xiàn)存的正常渠道得到滿足，“當(dāng)集團(tuán)發(fā)現(xiàn)正常的政治渠道對(duì)它們關(guān)閉的時(shí)候，它們便可能尋找其他途徑去影響公共政策。法庭逐漸成了這種努力的中心。”^[21]筆者認(rèn)為，隨著我國(guó)民主政治的進(jìn)一步健全和人民權(quán)利意識(shí)的愈發(fā)覺醒，個(gè)人和集團(tuán)寄希望通過法院影響宏觀調(diào)控政策的形成和變革將更加普遍和常見。

最后，從功能來源的角度講，司法權(quán)對(duì)宏觀調(diào)控權(quán)的監(jiān)控優(yōu)勢(shì)來源于其具有最高組織化的強(qiáng)制力支撐。強(qiáng)制力的存在是社會(huì)控制方式獲得有效性不可或缺的因素，作為社會(huì)控制方式的司法權(quán)當(dāng)然也不例外。事實(shí)上，強(qiáng)制力的大小常常成為對(duì)某種行為能否有效控制的關(guān)鍵。在對(duì)宏觀調(diào)控行為進(jìn)行控制的各種手段中，司法權(quán)無疑是一種最為高度組織化的社會(huì)控制力量，司法組織歷來就是國(guó)家中最成系統(tǒng)的、最穩(wěn)定的體系，法官、檢察官、警察均是世界各國(guó)官方角色中最引人注目的和最規(guī)范的角色；在司法組織系統(tǒng)和司法角色的行為方式中存在著嚴(yán)格的協(xié)調(diào)一致的規(guī)則、習(xí)慣等行為傾向，由此所形成的淵源與合法性以及制度的、機(jī)構(gòu)的力量，是其他社會(huì)控制的力量所無法比擬的^[22]。一如前文論及，宏觀調(diào)控權(quán)作為權(quán)力的一種總是存在著被濫用的可能，而作為被侵害的個(gè)人由于勢(shì)單力薄，無力與其制定主體和實(shí)施主體相對(duì)抗，而借助行政機(jī)制，其程序的繁瑣和拖沓，以及因權(quán)力之間的“親緣”關(guān)系而導(dǎo)致的關(guān)聯(lián)性、傾向性，使得人們難以獲得及時(shí)公正的救濟(jì)；與此相反，通過司法的救濟(jì)之所以能夠獲得更理想的結(jié)果，就在于中立的司法不僅能使權(quán)利受損人得到公正的判決，而且這種判決又會(huì)得到一種高度組織化的國(guó)家強(qiáng)制力的執(zhí)行，此時(shí)，公權(quán)力的行使代替了私人的力量，受損權(quán)利的復(fù)原也由此變得更為現(xiàn)實(shí)和可行。

三、如何接近司法：宏觀調(diào)控行為司法審查的障礙及其克服

胡肖華教授在論及憲法訴訟時(shí)深刻地指出，“無訴訟即無法治”，“無訴訟即無憲政”，憲法訴訟乃法治之精義所在^[3]105。筆者認(rèn)為，將其類推適用于宏觀調(diào)控行為可訴性之價(jià)值評(píng)判，亦不為過。誠(chéng)如前文所言，宏觀調(diào)控行為的司法監(jiān)控是實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控行為法治化的終極路徑，然而該法治理想的實(shí)現(xiàn)，不僅需要理論依據(jù)，更需要制度支持。誠(chéng)然，筆者并不否認(rèn)當(dāng)下中國(guó)實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控行為的司法控制所面臨的艱辛與障礙，但這不是我們放棄努力的理由。在此，筆者擬通過對(duì)宏觀調(diào)控行為可訴性的現(xiàn)實(shí)障礙及其克服路徑的分析，試圖讓“宏觀調(diào)控行為具有可訴性”這一命題，不至于僅僅是一種虛妄。

(一)宏觀調(diào)控行為司法審查的障礙分析

1.文化性障礙 在中國(guó)，根植于傳統(tǒng)文化土壤中的法觀念，除“德主刑輔、禮法合一”之外，便是“無訟息訟”觀念。從《周易·訟卦》中的“訟，終兇”、“訟不可妄興”、“訟不可長(zhǎng)”，到孔子對(duì)“道之以德，齊之以禮，有恥且格”的崇奉，以及與之相契合的傳統(tǒng)中國(guó)的自然農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)和當(dāng)時(shí)現(xiàn)實(shí)的政治需求，使得人們視訴訟為畏途^[23]。近代以來，急劇的社會(huì)變革頻頻發(fā)生，但這種文化上的思維定式，并沒有因?yàn)槲鞣降膱?jiān)船利炮和強(qiáng)勢(shì)文明的逼迫而完全消退，“實(shí)際上，中國(guó)社會(huì)和文化發(fā)展的連續(xù)性并沒有被中斷，它們只是從制度層面上隱退了，而以另一種潛在的方式繼續(xù)存在著，并在實(shí)際上決定著制度層面上那些看得見的東西”^[24]。這種厭訟息訟觀念的存在和延續(xù)，是我國(guó)宏觀調(diào)控行為訴訟難以有效進(jìn)行的主要文化障礙。

其次，吏官文化和人治理念是制約我國(guó)宏觀調(diào)控行為的司法控制的又一文化障礙。“中國(guó)有史以來就存在一個(gè)統(tǒng)攝一切、高高在上的政治權(quán)威，所有活動(dòng)均以此為核心展開，所有文化的緣起不妨看作是對(duì)這種核心的說明和解釋”^[24]398-399。如前文所言，這種觀念主導(dǎo)下的中國(guó)大眾心理并沒有因?yàn)椤叭嗣癞?dāng)家作主”、“建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的種種努力而得到根本的消除。與這種觀念相伴隨的，便是人們對(duì)于行政權(quán)力的“仰視”和對(duì)“民告官”的恐懼，這從我國(guó)《行政訴訟法》頒布以來行政審判庭門可羅雀，而上訪者如潮涌動(dòng)(尋求更高級(jí)別的行政領(lǐng)導(dǎo)解決問題)的現(xiàn)象中可窺一斑。這種文化觀念上的障礙，對(duì)于宏觀調(diào)控行為的司法監(jiān)控實(shí)現(xiàn)的負(fù)面影響，同樣不容忽略。

2.體制性障礙 當(dāng)下，司法體制改革的呼聲不絕于耳，然而實(shí)際的情況是，司法在中國(guó)至今尚未獲得真正的獨(dú)立，法院和法官在人民大眾心目中的形象并未得到根本的改變。關(guān)于司法不獨(dú)立的緣由、弊端和危害，我國(guó)學(xué)者已給予了諸多有益的探討，本文不再進(jìn)行學(xué)理上的論述。筆者欲說明的是，與普通的私權(quán)之間的糾紛對(duì)司法權(quán)的援引相比，司法權(quán)的獨(dú)立與否，對(duì)宏觀調(diào)控行為糾紛能否公正裁決更為關(guān)鍵。一個(gè)顯見的事實(shí)是，私權(quán)間的糾紛僅僅涉及個(gè)人利益，而宏觀調(diào)控行為引起的訴訟需要對(duì)宏觀調(diào)控行為的合法與否、合理與否作出評(píng)判，甚至需要相關(guān)主體承擔(dān)法律責(zé)任，不獨(dú)立的司法如何能抵御來自行政的干擾?更為嚴(yán)重的是，司法的不獨(dú)立必然對(duì)司法權(quán)威造成破壞，進(jìn)而引起人們對(duì)法律的信仰危機(jī)。因此，如果沒有司法的真正獨(dú)立，司法作為依附政治甚至作為行政御用工具的狀態(tài)不能得到根本改變，那么，企圖通過司法權(quán)對(duì)作為政府權(quán)力之一的宏觀調(diào)控權(quán)的規(guī)制，只能是一種奢望和空想。

3.立法性障礙 根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，抽象行政行為不能成為司法審查的對(duì)象——法院不受理“行政法規(guī)、規(guī)章或行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”而引發(fā)的糾紛，而宏觀調(diào)控行為多以抽象行政行為的方式出現(xiàn)，因此現(xiàn)行法律對(duì)抽象行政行為不可訴的規(guī)定，是我國(guó)宏觀調(diào)控不可訴的立法性障礙。事實(shí)上，關(guān)于抽象行為是否應(yīng)納入行政訴訟受案范圍的問題，學(xué)者們已有精辟的論證，“規(guī)范性文件的入訟，能夠有效矯治行政機(jī)關(guān)‘以抽象行為之名，行具體行為之實(shí)’從而規(guī)避訴訟的僥幸心理，改變規(guī)范性文件違法侵權(quán)的現(xiàn)狀。”^[3]108筆者認(rèn)為，當(dāng)前一些宏觀調(diào)控行為決策或?qū)嵤┎块T出于地方保護(hù)、部門保護(hù)的動(dòng)機(jī)，通過行政法規(guī)以及其他規(guī)范性文件的方式濫用權(quán)力，擴(kuò)充、保護(hù)部門利益或地方利益的現(xiàn)象相當(dāng)突出，而現(xiàn)有的監(jiān)督方式，其“努力結(jié)果非常有限”，“人民代表大會(huì)由于缺乏真正廣泛的民主基礎(chǔ)，也由于受現(xiàn)行政治體制限制，并不能充分行使依法享有的監(jiān)督職能^[25]。”因此，從立法上修正當(dāng)前關(guān)于抽象行政行為不可訴的相關(guān)規(guī)定，以克服宏觀調(diào)控行為司法審查的立法障礙，亦相當(dāng)關(guān)鍵。

(二)宏觀調(diào)控行為司法審查制度的法律構(gòu)造

1.法治理念的樹立 著名學(xué)者梁治平指出，作為一種指導(dǎo)話語的“法治”，似乎已成為當(dāng)前的一種新的意識(shí)形態(tài)存在^[25]85。有關(guān)法治理念的問題，我國(guó)學(xué)者已進(jìn)行了孜孜不倦的研究，其成果也是蔚為壯觀。法治理念的確立對(duì)于一國(guó)法治的實(shí)現(xiàn)所具有的重要意義不言自明。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，前文有關(guān)傳統(tǒng)文化對(duì)于宏觀調(diào)控行為司法審查的障礙的分析，決不意味著筆者認(rèn)為傳統(tǒng)文化應(yīng)予以徹底否棄和完全被替代；事實(shí)上，傳統(tǒng)文化中的道德約束對(duì)于宏觀調(diào)控的正當(dāng)化有著重要的價(jià)值，對(duì)于降低宏觀調(diào)控成本也具有重要意義。因此，正確的做法是“取其精華、去其糟粕”。當(dāng)下，中國(guó)各種途徑的法制宣傳和普法教育如火如荼，這對(duì)于弘揚(yáng)法治理念，進(jìn)而整合法治精神和傳統(tǒng)道德，當(dāng)然大有裨益。

2.法院人格的健全 司法與行政、立法的分離是現(xiàn)代政治制度中不可缺少的關(guān)鍵性要件。當(dāng)前，我國(guó)關(guān)于司法體制的改革，更多的是從司法系統(tǒng)內(nèi)部著手進(jìn)行，然而這種“細(xì)枝末葉”般的修補(bǔ)，無法解決司法作為行政的御用工具、作為國(guó)家暴力工具“刀把子”形象這一根本問題。在筆者看來，只有將司法改革與政治體制改聯(lián)系起來，司法改革的訴求才有可能有實(shí)質(zhì)性的突破。

3.宏觀調(diào)控行為司法審查的具體制度設(shè)計(jì) 宏觀調(diào)控可訴性的實(shí)現(xiàn)除了要仰賴深厚的法治觀念和獨(dú)立的司法體制外，還必須從技術(shù)層面找到宏觀調(diào)控“走入法庭”的具體路徑。筆者認(rèn)為，宏觀調(diào)控訴訟可以考慮兩種路徑：

第一，建立宏觀調(diào)控公益訴訟制度 宏觀調(diào)控公益訴訟制度，是指一定的機(jī)關(guān)、社會(huì)組織或公民，認(rèn)為國(guó)家宏觀調(diào)控決策主體、實(shí)施主體或受控主體違反了國(guó)家憲法、宏觀調(diào)控法(現(xiàn)尚未制定基本法)或其他法律的規(guī)定，侵犯了國(guó)家、社會(huì)公共利益，而向法院起訴，由法院追究違法者法律責(zé)任的訴訟活動(dòng)。宏觀調(diào)控公益訴訟因其“宏觀”，所以其必然首先涉及公共利益，(注：從邏輯分析的角度，宏觀調(diào)控的訴訟應(yīng)當(dāng)包括對(duì)決策機(jī)關(guān)的訴訟、對(duì)實(shí)施行機(jī)關(guān)的訴訟和對(duì)受控主體(宏觀調(diào)控涉及的具體市場(chǎng)主體)的訴訟，而前兩者往往涉及的是公共利益，故主要引發(fā)的是公益訴訟。)而公益訟的救濟(jì)內(nèi)容，“不僅僅是要求被告對(duì)所受的損害的簡(jiǎn)單的金錢賠償或修復(fù)，還包括要求公共團(tuán)體、企業(yè)以及國(guó)家修改、變更有關(guān)政策和事業(yè)規(guī)模，或者采取有效的預(yù)防措施，避免損害的出現(xiàn)或擴(kuò)大，甚至禁止被告再?gòu)氖掠嘘P(guān)活動(dòng)，故而又被稱為禁止性訴訟。” ^[26]

筆者認(rèn)為，宏觀調(diào)控公益訴訟應(yīng)從以下幾個(gè)方面構(gòu)建：一是規(guī)定宏觀調(diào)控公益訴訟訴權(quán)。立法應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，宏觀調(diào)控的決策和實(shí)施違反了相關(guān)法律的規(guī)定，對(duì)國(guó)家、社會(huì)公共利益造成或可能造成損害的，公民、社會(huì)團(tuán)體或有關(guān)機(jī)關(guān)具有請(qǐng)求法院行使審判權(quán)以解決糾紛或者保護(hù)國(guó)家或社會(huì)利益的權(quán)利。二是寬原告資格，摒棄原有訴訟法理論中關(guān)于當(dāng)事人必須是直接利害關(guān)系人的規(guī)定，從更廣泛的角度理解利害關(guān)系人和利益主體。筆者認(rèn)為，具有宏觀調(diào)控公益訴訟的原告資格的主體應(yīng)包含以下幾類：(1)直接利害相關(guān)人；(2)公益組織或社會(huì)團(tuán)體；(3)間接利害相關(guān)人；(4)國(guó)家機(jī)關(guān)，比如英國(guó)的法務(wù)長(zhǎng)官(檢察長(zhǎng))可以代表公眾提起公益訴訟^[27]。事實(shí)上，這種由國(guó)家機(jī)關(guān)提起的公益訴訟，因其權(quán)威性和公共性，在我國(guó)尤其值得推廣。三是確定審查范圍。如前文所述，宏觀調(diào)控公益訴訟的審查范圍，不僅僅是具體行政行為，抽象行政行為也應(yīng)納入其中。四是確立激勵(lì)制度。如，對(duì)原告實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)，“尤其是對(duì)勝訴的與案件無利害關(guān)系的個(gè)人實(shí)施重獎(jiǎng)，以資鼓勵(lì)其檢舉揭發(fā)控告經(jīng)濟(jì)違法行為”^[28]。

第二，建立“法院之友”制度 所謂“法院之友”，根據(jù)《布萊克法律詞典》的解釋，是指對(duì)法院有疑問的事實(shí)或法律上的觀點(diǎn)善意地提醒法院注意或向法院報(bào)告的人。“法院之友”制度是歐美法院長(zhǎng)期以來慣用的手段，其目的是請(qǐng)當(dāng)事人(含參加人)以外之第三者提供于案件的解決有用的意見和資料，輔助法院對(duì)案件的審理。“法院之友”的產(chǎn)生，分為由法院依其權(quán)限委托以及由法院根據(jù)要求申明己見者之申請(qǐng)予以批準(zhǔn)兩種情況。能作為“法院之友”的，有政府機(jī)關(guān)、壓力集團(tuán)，也有專家學(xué)者^[29]。一般認(rèn)為，英國(guó)是最早將“法院之友”制度引入審判制度的國(guó)家；在美國(guó)，“法院之友”制度是其法院制度的重要組成部分，近50年來，聯(lián)邦上訴法院85%以上的案件都有“法院之友”參與^[30]。

筆者認(rèn)為，在宏觀調(diào)控公益訴訟制度中，引入“法院之友”具有重要的意義：一是宏觀調(diào)控具有極強(qiáng)的政策性，單純的法律判斷并不一定能得出合理的結(jié)果，需要參考相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)人員的意見才可能作出合乎情理的判決；二是宏觀調(diào)控具有極強(qiáng)的專業(yè)技術(shù)性，承擔(dān)審判職責(zé)的法院當(dāng)然不可能全知全能，相關(guān)專業(yè)的人員介入并提供意見，可以保證查明案件的性質(zhì)及真相；三是作為“法院之友”的權(quán)威專家的意見，極易獲得社會(huì)公眾的認(rèn)可，而這作為一種無形力量，可以有效抵御來自行政部門的干預(yù)，并防止司法腐敗、司法不公等現(xiàn)象的產(chǎn)生。

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Actionability of Macroeconomic Regulation Behaviors

HU Guang-zhi

(Chongqing University，Chongqing 400045，China)

Abstract：State’s macroeconomic regulation and control is justified in two aspects：one is “market failure” in economic life；the other is that macroeconomic regulation and control can be legalized. Legalization of macroeconomic regulation is ultimately marked by the fact that the regulation and control behaviors can be judicially tried and adjudicated. In logic，the view that is opposed to the actionability of macroeconomic regulation behaviors is improper for it is contrary to the concept of rule of law. In practice，such a view is harmful for it satisfies the needs of rule by men. Lots of obstacles are to be got over where one really wants to bring an action against macroeconomic regulation behaviors，which，however，offers no excuse for opposing actionability of the macroeconomic regulation and control. In this author’s opinion，the aim that macroeconomic regulation behaviors are actionable can be achieved ultimately through reforming existing judicial system and initiating commonweal litigation with amicus curiae as a supplementary means.

Key Words：macroeconomic regulation and control；rule of law；actionability

本文責(zé)任編輯：盧代富