我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法若干問題研究

摘 要：推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式既是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家持續(xù)發(fā)展的成功之舉，也是中國建設(shè)資源節(jié)約環(huán)境友好型社會(huì)的必然選擇。我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略需求，呼喚著循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的跟進(jìn)與法制的保障。本論文針對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的立法架構(gòu)、有關(guān)立法概念的定義表述、部分條文規(guī)范的設(shè)置等問題進(jìn)行了分析探討，從我國資源循環(huán)利用實(shí)踐和立法可行性角度，提出了獨(dú)到的見解和完善立法的相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：循環(huán)經(jīng)濟(jì)；立法架構(gòu)；基本概念；規(guī)范內(nèi)容

中圖分類號(hào)：DF46

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、引言

按照科學(xué)發(fā)展觀的基本要求，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式根本轉(zhuǎn)變、持續(xù)推進(jìn)國家現(xiàn)代化建設(shè)的時(shí)代背景下，循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為一種全新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，已成為我國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的必然選擇。要保障循環(huán)經(jīng)濟(jì)在生產(chǎn)、建設(shè)、流通和消費(fèi)各領(lǐng)域順利推進(jìn)，以盡可能少的資源消耗和盡可能小的環(huán)境代價(jià)，取得最大的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和最少的廢物排放，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一，建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)，必須借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加快我國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法。

目前，《中華人民共和國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《草案稿》)已經(jīng)提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。該《草案稿》的撰寫歷時(shí)2年多，綜合了各方面的立法意見，總結(jié)了我國20世紀(jì)50年代以來特別是近10年資源節(jié)約與綜合利用的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，吸收了相關(guān)主管部門和各行業(yè)代表、資深專家的建議，應(yīng)該說是比較合乎我國實(shí)情的立法草案稿。作為一名長(zhǎng)期從事資源綜合利用、循環(huán)經(jīng)濟(jì)法制與政策研究的學(xué)者，筆者有幸參與了我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的前期起草研究工作，并為這樣一部法律的即將出臺(tái)由衷地感到欣慰。但是既然是草案稿，必然有諸多地方仍然需要推敲和修改。筆者認(rèn)為，目前提請(qǐng)審議的《草案稿》在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的立法架構(gòu)、相關(guān)立法概念的定義表述、循環(huán)經(jīng)濟(jì)法部分規(guī)范內(nèi)容的設(shè)置等方面，存在不少尚待完善之處，且涉及循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的一些基本性問題。本文力圖依據(jù)環(huán)境資源法學(xué)理論對(duì)這些基本性問題作進(jìn)一步的分析探討，以期為我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的出臺(tái)頒布和順利實(shí)施盡一份綿薄之力。

二、循環(huán)經(jīng)濟(jì)法在中國推行的時(shí)代要求和實(shí)踐呼喚

任何法律制度的創(chuàng)建都有其目的性。“目的是全部法律的創(chuàng)造者。每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一定的目的，即一種實(shí)際的動(dòng)機(jī)。”^[1]法律的這種目的性體現(xiàn)了國家治理者對(duì)社會(huì)生活的理性設(shè)計(jì)和干預(yù)，并由此形成了所謂的“外部規(guī)則”，以及據(jù)此形成的“外部秩序”。和外部規(guī)則與外部秩序相對(duì)應(yīng)的，是“內(nèi)部規(guī)則”與“內(nèi)部秩序”。后者是自然演化的，是獨(dú)立于治理者的理性設(shè)計(jì)的^[2]。

構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律規(guī)則，不僅是因?yàn)檠h(huán)經(jīng)濟(jì)這種新的發(fā)展模式在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家已積累了豐富的成功經(jīng)驗(yàn)，更是因?yàn)槲覀円蕾噦鹘y(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式將不能支撐我國經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。但是在普遍的視域內(nèi)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)還是一個(gè)新的嘗試和新的事物。這種“偉大的嘗試”需要規(guī)則的引導(dǎo)與規(guī)范的制約。在我國，推進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)主要是在國家和地方政府的主導(dǎo)下進(jìn)行的。“立法是以政權(quán)的名義，由政權(quán)機(jī)關(guān)依據(jù)一定程序、運(yùn)用一定技術(shù)、為體現(xiàn)執(zhí)政階級(jí)的意志所進(jìn)行的制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止具有普遍性、明確性、肯定性的并以特殊的政權(quán)強(qiáng)制力為后盾的社會(huì)規(guī)范的活動(dòng)。”^[3]因此，理論上就要求通過立法將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)這種國家的意志上升到法律層面，并運(yùn)用國家強(qiáng)制力來保證循環(huán)經(jīng)濟(jì)的有效推行與健康發(fā)展。

(一)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不可持續(xù)性催生著循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，長(zhǎng)期以來依靠粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，對(duì)資源需求量較大。由于過度開采和低水平利用，許多資源已后備不足，資源形勢(shì)十分嚴(yán)峻，已經(jīng)構(gòu)成了對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的制約。從現(xiàn)在到2020年的10余年間，是中國全面建設(shè)小康社會(huì)的重要時(shí)期，同時(shí)也是我國經(jīng)濟(jì)迅速增長(zhǎng)但資源最為緊張環(huán)境壓力最大的時(shí)期。我國由于人口眾多，資源總量豐富但人均資源相對(duì)貧乏，隨著人們生活水平提高和資源消耗量增大，人均資源需求量還將進(jìn)一步增長(zhǎng)，從而形成資源超常規(guī)利用、生態(tài)環(huán)境日益惡化的巨大壓力。能否穩(wěn)定持續(xù)地實(shí)現(xiàn)資源供給，以保證國民經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展，便成為我國在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化進(jìn)程中亟待解決的瓶頸性難題。

從更宏觀的意義上講，未來的10至20年是中國有歷史性發(fā)展機(jī)遇也面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的時(shí)期。如果我們能夠克服因經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)加上人口總量進(jìn)入峰值階段所帶來的資源短缺，實(shí)現(xiàn)中央既定的戰(zhàn)略目標(biāo)，那么隨著人口高峰的過去、人口素質(zhì)和科技水平的提高，我國的資源緊張狀況將趨于緩解。當(dāng)前克服資源短缺矛盾的重要手段就是提高自然資源開發(fā)利用效率，推進(jìn)再生資源的循環(huán)利用；否則，我們就不可能從根本上具有保障國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源供給能力，到本世紀(jì)中葉也就難以實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的任務(wù)。

面對(duì)危機(jī)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)是中國21世紀(jì)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。而循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)全新的制度變革或者秩序重構(gòu)。這樣一種“由上而下”又“由下而上”的制度建設(shè)如何才能行之有效，如何在借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)又能使制度植根于中國的現(xiàn)實(shí)土壤，順利實(shí)現(xiàn)“本土化”目標(biāo)，其前提是必須要有完備的法律法規(guī)保障。作為一種新型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，它需要新的規(guī)范的支撐以實(shí)現(xiàn)自身穩(wěn)定有序的發(fā)展，這是循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求。同時(shí)，作為一場(chǎng)變革傳統(tǒng)生產(chǎn)方式、生活方式的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，需要一個(gè)明確的導(dǎo)向系統(tǒng)。沒有明確的思想理念和價(jià)值觀為指導(dǎo)，沒有可靠的行為規(guī)范、行為準(zhǔn)則來統(tǒng)一行為，將陷于混亂甚至顛覆經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定性而走入“反向的惡化”。在轉(zhuǎn)型的時(shí)代，對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的觀念表達(dá)、價(jià)值判斷和行為規(guī)范需要依賴法律固有的規(guī)范性、預(yù)測(cè)性和強(qiáng)制性。因此，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要轉(zhuǎn)型時(shí)期，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展與資源環(huán)境不可持續(xù)供給的背景，催生著我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的加速出臺(tái)。

(二)構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法是中國可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略要求

循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的出臺(tái)，有利于健全循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系和建立相關(guān)的科學(xué)技術(shù)支撐體系。循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)體系的建立需要大量現(xiàn)代科技的有力支撐。這些現(xiàn)代科技應(yīng)當(dāng)包括清潔生產(chǎn)技術(shù)、信息技術(shù)、能源綜合利用技術(shù)、回收和再循環(huán)技術(shù)、資源重復(fù)利用和替代技術(shù)、環(huán)境監(jiān)測(cè)技術(shù)等等^[4]。而這些現(xiàn)代科技活動(dòng)的專業(yè)化、復(fù)雜化要求循環(huán)經(jīng)濟(jì)的建立必須是一種高度組織化、規(guī)則化和程序化的活動(dòng)，是排除更多偶然性、任意性和專斷性的活動(dòng)。構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)法可以將國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略法定化，并將這一戰(zhàn)略具體化、細(xì)則化、程序化，確定循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合理布局和人、財(cái)、物的合理分配。同時(shí)，構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)法還可以調(diào)節(jié)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中產(chǎn)生的各種利益關(guān)系，使國家為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)所建立的獎(jiǎng)勵(lì)與處罰機(jī)制以法的形式得以公示并落到實(shí)處，使科技成果得到合理的利用和推廣。

另外，構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)法有助于我國突破綠色貿(mào)易壁壘，適應(yīng)參與國際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的需要。在傳統(tǒng)的以關(guān)稅征收限制進(jìn)口的方式日益失效的今天，大多數(shù)國家在國家環(huán)境保護(hù)呼聲高漲的形式下，開始采取苛刻的環(huán)境保護(hù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來構(gòu)建新的貿(mào)易壁壘——所謂“綠色貿(mào)易”壁壘。要想使我國的產(chǎn)品突破這些壁壘，在國際市場(chǎng)上占據(jù)一席之地，就必須發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，生產(chǎn)綠色產(chǎn)品，提升產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量與價(jià)值。為此，制定作為循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系基本法的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》最為迫切。只有這樣，才能從整體上指導(dǎo)和構(gòu)建系統(tǒng)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系，將國際規(guī)則國內(nèi)化。同時(shí)按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并非意味著超需求生產(chǎn)或消費(fèi)更多的產(chǎn)品，而是必須提高滿足最終消費(fèi)的產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)值。隨著產(chǎn)品使用壽命的延長(zhǎng)和耐用性的提高，雖然從件數(shù)上看會(huì)減少需求量，但不會(huì)減少其價(jià)值量；相反，消費(fèi)者會(huì)轉(zhuǎn)而購買質(zhì)量好價(jià)值高的產(chǎn)品^[5]。推行循環(huán)經(jīng)濟(jì)可以提高我國產(chǎn)品在國際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力，同時(shí)也可以增強(qiáng)國際市場(chǎng)對(duì)我國產(chǎn)品的認(rèn)同。

因此，從可持續(xù)發(fā)展的角度審視，制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)法有利于修正對(duì)于“廢棄物”(另一種形式的資源)處理的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，開創(chuàng)我國環(huán)境保護(hù)和資源循環(huán)利用的新思路。可見，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法是保障循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是打破舊有環(huán)境治理觀念的需要，是完善現(xiàn)有法律體系的需要，也是應(yīng)對(duì)國際競(jìng)爭(zhēng)的需要。

三、關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的立法架構(gòu)設(shè)計(jì)

不同的立法架構(gòu)體現(xiàn)不同的立法指導(dǎo)思想，表明法律的價(jià)值偏好。其針對(duì)法律所調(diào)整的內(nèi)容也有不同的側(cè)重，并且影響到法律施行的效率。國家主導(dǎo)下的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法，對(duì)關(guān)涉循環(huán)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)有更多的理性設(shè)計(jì)與干預(yù)。科學(xué)合理的法律架構(gòu)設(shè)計(jì)，能夠準(zhǔn)確地反映該法律欲調(diào)整的社會(huì)關(guān)系，達(dá)至該法律欲達(dá)之目的，實(shí)現(xiàn)該法欲實(shí)現(xiàn)之功能。

(一)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法立法架構(gòu)的應(yīng)然分析

法的應(yīng)然是指：基于人的本性的、因而為各個(gè)時(shí)代和所有場(chǎng)合所共通的、并作為超越實(shí)定法之上的以法的原理和客觀形態(tài)存在于社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域中的客觀規(guī)范需要和理性法律價(jià)值。它是對(duì)所有的人、所有場(chǎng)合通用的具有普遍效力的人類法則。與法的應(yīng)然相對(duì)應(yīng)，法的實(shí)然是指：特定社會(huì)歷史階段的國家治理者通過其立法主體制定或認(rèn)可的具有規(guī)范、指引、預(yù)測(cè)、平衡和制裁功能的工具性準(zhǔn)則^[6]。

1.立法架構(gòu)應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理，符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)法立法之目的

“現(xiàn)代立法應(yīng)當(dāng)是科學(xué)活動(dòng)。立法遵循科學(xué)原則，有助于提升立法質(zhì)量和產(chǎn)生良法，有益于尊重立法規(guī)律、克服立法中的主觀隨意性和盲目性，也有利于在立法中避免或減少錯(cuò)誤和失誤，降低成本，提高立法效益。”^[7]立法意味著最大限度排除恣意和任性，使法律的立、改、廢實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)作。同時(shí)，通過程序正義的立法能使社會(huì)各方面可能相互沖突的利益訴求得到表達(dá)或和解，既保證立法反映人民的共同意志和利益，又能使少數(shù)人的意見得到充分尊重。一定程度上避免利益格局失衡引起的沖突加劇，進(jìn)而消除社會(huì)動(dòng)蕩的隱患。作為在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期規(guī)制經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法，應(yīng)當(dāng)做到法律內(nèi)部結(jié)構(gòu)合理，體系嚴(yán)謹(jǐn)，層次分明，避免重復(fù)，避免遺漏，符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的目的。它們是反映循環(huán)經(jīng)濟(jì)法是否成熟與科學(xué)的重要標(biāo)志。

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)法，是應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)發(fā)展模式的危機(jī)和實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)選擇。循環(huán)經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的主要指向應(yīng)當(dāng)按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)本身的內(nèi)在要求，規(guī)范調(diào)整在生產(chǎn)建設(shè)、流通消費(fèi)領(lǐng)域中的資源節(jié)約與循環(huán)利用活動(dòng)。從中國資源利用的實(shí)踐出發(fā)，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法應(yīng)當(dāng)對(duì)其調(diào)整指向進(jìn)行明確界定，應(yīng)當(dāng)針對(duì)生產(chǎn)建設(shè)、流通消費(fèi)領(lǐng)域進(jìn)行相應(yīng)的法律規(guī)范設(shè)計(jì)，而不宜泛化和模糊。因此，應(yīng)當(dāng)在總則的原則指導(dǎo)下，進(jìn)行基本管理制度的設(shè)計(jì)，按照生產(chǎn)、流通、消費(fèi)和再利用等循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐運(yùn)行中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)來設(shè)置中國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的架構(gòu)。

2. 立法架構(gòu)應(yīng)當(dāng)反映實(shí)際，便于有效推行

立法的本質(zhì)是通過人的參與實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)關(guān)系的調(diào)整。立法對(duì)社會(huì)關(guān)系的有效調(diào)整和權(quán)利的實(shí)現(xiàn)與當(dāng)事人的態(tài)度是否積極密切相關(guān)。“如果沒有這一行動(dòng)者的概念，整個(gè)羅馬法體系就會(huì)成為一堆僵死的條文，而缺失了一種使之富于生機(jī)的精神。”^[8]如果當(dāng)事人放棄了自己的利益，不僅是當(dāng)事人放棄自身權(quán)利的問題，還是法律的期待沒有實(shí)現(xiàn)，并可能導(dǎo)致對(duì)方當(dāng)事人的越界行為得不到糾正。

一項(xiàng)立法能否收到實(shí)效，是否具有相應(yīng)價(jià)值，關(guān)鍵在于其能否得到社會(huì)主體的認(rèn)可。在現(xiàn)實(shí)生活中可以發(fā)現(xiàn)，某項(xiàng)法律之所以收到實(shí)效，主要不是因?yàn)楣姵鲇趽?dān)心受到懲罰而遵守法律，而是因?yàn)樵摲煞从沉巳嗣袢罕姷睦婧驮V求。人民群眾通過對(duì)法律、法規(guī)運(yùn)作效果的觀察體會(huì)，在心理上、習(xí)慣上接受了它，才可能在沒有直接外在強(qiáng)制因素的情況下也積極主動(dòng)遵守法律。當(dāng)法律預(yù)設(shè)的理性人的角色得不到我們普通人的認(rèn)同，當(dāng)法律并不承載我們的理想、信念和渴望，與我們?nèi)粘Ｉ钪械睦鎰澐帜幌嚓P(guān)時(shí)，整個(gè)立法活動(dòng)的價(jià)值可能蕩然無存。“滿足人的需要始終是法律永恒的主題。”^[9]處于循環(huán)經(jīng)濟(jì)法中的社會(huì)關(guān)系的主體包括國家、企業(yè)和個(gè)人等，循環(huán)經(jīng)濟(jì)貫穿于生產(chǎn)、流通、消費(fèi)和再利用等經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的全過程。只有當(dāng)關(guān)涉其中的各社會(huì)主體能夠正確地理解循環(huán)經(jīng)濟(jì)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)法，并且積極地“為權(quán)利而斗爭(zhēng)”，實(shí)現(xiàn)“帕累托改進(jìn)”，才可能使循環(huán)經(jīng)濟(jì)法收到實(shí)效。

(二)我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法應(yīng)有的立法架構(gòu)

目前的《草案稿》按照“減量化、再利用、資源化”(即“3R”原則)這種發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本指導(dǎo)原則為順序，構(gòu)建設(shè)計(jì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的立法體例。《草案稿》由7個(gè)部分組成，分別是：第一部分為總則，主要是對(duì)立法目的、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律定義、法律適用范圍等相關(guān)方面的規(guī)定；第二部分為基本管理制度，規(guī)定了循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃制度、循環(huán)經(jīng)濟(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)與考核制度、標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)量和標(biāo)識(shí)、標(biāo)志、認(rèn)證制度、統(tǒng)計(jì)制度，以生產(chǎn)者為主的責(zé)任延伸制度、循環(huán)經(jīng)濟(jì)重點(diǎn)企業(yè)定額管理制度等；第三部分為減量化，主要針對(duì)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等階段存在的資源浪費(fèi)和污染嚴(yán)重的突出問題，分兩節(jié)規(guī)定體現(xiàn)減量化要求的各項(xiàng)法律制度。第一節(jié)為生產(chǎn)過程中的減量化，第二節(jié)為流通、消費(fèi)過程中的減量化；第四部分為再利用和資源化，分別從如何處理產(chǎn)業(yè)廢物和流通、消費(fèi)后的廢物這兩個(gè)方面規(guī)定了再利用和資源化的主要措施。第一節(jié)為產(chǎn)業(yè)廢物的再利用和資源化，第二節(jié)為流通、消費(fèi)后的廢物再利用和資源化；第五部分為激勵(lì)措施，主要包括循環(huán)經(jīng)濟(jì)專項(xiàng)資金、稅收優(yōu)惠、國家投資傾斜、價(jià)格收費(fèi)押金、政府綠色采購、表彰獎(jiǎng)勵(lì)等內(nèi)容；第六部分為法律責(zé)任；第七部分為附則。

筆者認(rèn)為，這種立法架構(gòu)設(shè)計(jì)就立法技術(shù)和法律適用來看是欠周到的。這種立法架構(gòu)設(shè)計(jì)固然突出了發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的指導(dǎo)原則，但是若將原則本身作為一種制度實(shí)施環(huán)節(jié)，上升到法律結(jié)構(gòu)高度來規(guī)制社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為，則在理論上是值得商榷的，在實(shí)際運(yùn)行中是難以對(duì)應(yīng)把握的。這不僅無法做到立法層次清楚、易于理解與實(shí)踐的要求，而且在規(guī)范內(nèi)容涵蓋上也不夠全面。比如，減量化作為章標(biāo)題，并不能全面表述資源節(jié)約及合理利用概念的豐富內(nèi)容。因?yàn)椋?jié)約并不完全等同于減量；太陽能、地?zé)崮艿瓤稍偕茉吹难h(huán)利用就不是減量的問題，而是需要鼓勵(lì)多用。在這種分章設(shè)計(jì)下盡管條文少，也不得不牽強(qiáng)重疊地設(shè)“節(jié)”，以放置分別反映生產(chǎn)、流通、消費(fèi)領(lǐng)域中與章標(biāo)題含意掛鉤的相關(guān)條文。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)法調(diào)整的主要指向應(yīng)當(dāng)按照循環(huán)經(jīng)濟(jì)本身的內(nèi)在要求，規(guī)范調(diào)整在生產(chǎn)建設(shè)、流通消費(fèi)領(lǐng)域中的資源節(jié)約與循環(huán)利用活動(dòng)。我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法應(yīng)當(dāng)對(duì)其調(diào)整指向進(jìn)行明確界定，應(yīng)當(dāng)針對(duì)生產(chǎn)建設(shè)、流通消費(fèi)領(lǐng)域進(jìn)行相應(yīng)的法律規(guī)范設(shè)計(jì)，而不宜泛化和模糊，更不能以循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實(shí)施原則概念分別作為立法框架的章節(jié)設(shè)置。

筆者認(rèn)為，如果按照生產(chǎn)、流通、消費(fèi)和再利用等循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐運(yùn)行中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)來設(shè)計(jì)我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的框架體例，該法應(yīng)當(dāng)由以下9個(gè)部分組成：

第一部分為總則。本部分主要對(duì)事關(guān)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)全局的、重大的和原則性的事項(xiàng)進(jìn)行規(guī)定。內(nèi)容包括：立法目的、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律定義、法律適用范圍、基本原則、管理體制、政府、企業(yè)、社會(huì)組織、一般公眾等社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主體在發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)中的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利等。

第二部分為基本管理制度。本部分主要規(guī)定發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本法律制度。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本法律制度應(yīng)包括：循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃制度，循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策，固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目審核制度，資源循環(huán)利用認(rèn)定制度，清潔生產(chǎn)制度，產(chǎn)品環(huán)境友好評(píng)價(jià)與生態(tài)設(shè)計(jì)制度，生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，循環(huán)經(jīng)濟(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)與考核制度等。

第三部分為資源節(jié)約與開發(fā)利用。本部分應(yīng)當(dāng)突出指明，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持和實(shí)施節(jié)約優(yōu)先的方針，把節(jié)約資源作為基本國策。主要規(guī)范內(nèi)容應(yīng)涉及區(qū)域循環(huán)經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，自然資源合理開發(fā)的基本要求及其土地、礦產(chǎn)、森林、水資源、生物資源等各種自然資源的開發(fā)利用的要求。從政府的管理措施、單位和個(gè)人的具體行為等方面進(jìn)行規(guī)范。

第四部分為產(chǎn)業(yè)廢棄物綜合利用。本部分主要針對(duì)生產(chǎn)建設(shè)階段存在的突出問題。重點(diǎn)規(guī)定了產(chǎn)業(yè)廢棄物循環(huán)利用的一般要求，其中包括固體廢棄物、工業(yè)用水、廢氣、余壓、余熱、建筑廢棄物等產(chǎn)業(yè)廢棄資源的循環(huán)利用，同時(shí)還包括產(chǎn)品包裝物設(shè)計(jì)和生產(chǎn)、發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)等方面的制度和措施。

第五部分為再生資源回收利用。本部分主要規(guī)定再生資源回收利用的基本要求、再生資源回收利用體系建設(shè)、廢舊物資的進(jìn)口管理、再生資源回收利用經(jīng)營(yíng)管理、廢舊汽車及機(jī)電設(shè)備回收、廢舊家用電器回收、生活垃圾及廢舊物品回收等內(nèi)容。

第六部分為可持續(xù)消費(fèi)。本部分主要針對(duì)消費(fèi)領(lǐng)域予以規(guī)范，涉及可持續(xù)消費(fèi)的一般性要求，政府、企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人等相關(guān)主體，比如政府的綠色采購、公共設(shè)施和服務(wù)業(yè)節(jié)約管理、水電氣等日常生活必需資源的循環(huán)利用以及對(duì)一次性消費(fèi)的限制等。

第七部分為鼓勵(lì)政策。國家的鼓勵(lì)、扶持政策是資源循環(huán)利用的重要推動(dòng)力。在本部分應(yīng)當(dāng)從國家投資導(dǎo)向、價(jià)格機(jī)制、稅收政策、專項(xiàng)資金、金融扶持等方面制定經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠與激勵(lì)的規(guī)定。

第八部分為法律責(zé)任。本部分是義務(wù)性和禁止性的規(guī)定。但不要以罰為目的，而是要通過責(zé)任的承擔(dān)起到促進(jìn)我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，要在制裁和激勵(lì)之間達(dá)到一種平衡，科學(xué)合理地安排好法律責(zé)任的幅度等差。

第九部分為附則。本部分主要是科學(xué)界定資源、廢棄物等循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的相關(guān)術(shù)語，說明我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法與我國參加的國際公約的關(guān)系，循環(huán)經(jīng)濟(jì)法生效的日期等。

按照生產(chǎn)、流通、消費(fèi)和再利用等循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐運(yùn)行中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)來設(shè)置中國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的架構(gòu)，是我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的應(yīng)然要求。這樣可以使其立法邏輯更為周延，法律體系更為嚴(yán)謹(jǐn)，層次更為明晰；易于人們按照其生產(chǎn)與生活的常識(shí)規(guī)律來熟悉和理解循環(huán)經(jīng)濟(jì)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)法；便于循環(huán)經(jīng)濟(jì)法在實(shí)踐中的操作，達(dá)到循環(huán)經(jīng)濟(jì)法實(shí)施后的預(yù)期效果。

四、關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)法中的若干概念表述

概念是反映事物屬性的通過詞語來表達(dá)的一種思維形式。它是人們?cè)趯?shí)踐基礎(chǔ)上通過感性認(rèn)識(shí)上升到理性認(rèn)識(shí)而形成的。人們通過實(shí)踐，從接觸到的各個(gè)事物中抽象出某種共同屬性而形成概念，從而運(yùn)用其進(jìn)行判斷、推理和論證。大陸法系的法學(xué)理論往往是概念法學(xué)，而概念清晰與否，如何理解概念，則往往就成了法學(xué)關(guān)注的核心和法律規(guī)則的基點(diǎn)。

任何學(xué)科都需要自己的各種概念。“如果我們?cè)噲D完全摒棄概念，那么整個(gè)法律大廈就將化為灰燼。”^[10]法律概念的內(nèi)涵和外延都不是固定不變的，它們隨著社會(huì)生活的發(fā)展、法制水平和法學(xué)家認(rèn)識(shí)水平的發(fā)展而不斷發(fā)展變化。中國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法應(yīng)當(dāng)對(duì)一些基本概念進(jìn)行清晰地界定，這樣“不僅能夠澄清認(rèn)識(shí)，進(jìn)行理論創(chuàng)新，并成為新的知識(shí)負(fù)載，將一種研究傳統(tǒng)維持下去，而且，它還可能引發(fā)新的值得思考的問題，引導(dǎo)人們?cè)诶^承傳統(tǒng)知識(shí)體系的同時(shí)能夠?qū)υ械闹R(shí)體系產(chǎn)生新的質(zhì)疑。”^[11]

(一)關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的定義

循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)上是一種生態(tài)經(jīng)濟(jì)，它要求按照生態(tài)系統(tǒng)的能量守恒轉(zhuǎn)換的循環(huán)規(guī)律，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)納入到“資源—產(chǎn)品—再生資源”不斷循環(huán)反復(fù)的閉合系統(tǒng)(這種系統(tǒng)改變了傳統(tǒng)的“資源—產(chǎn)品—廢棄物”的單通道的系統(tǒng)模式)，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)的低消耗、高質(zhì)量、低廢棄，從而將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)自然資源的影響與破壞降低到最低程度。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是人們對(duì)“大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄”的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式深刻反思的產(chǎn)物，是克服環(huán)境污染、資源短缺、追求可持續(xù)發(fā)展的一種必然反應(yīng)和有效嘗試，是一種試圖有效平衡經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境資源之間關(guān)系的新型發(fā)展模式。循環(huán)經(jīng)濟(jì)是一個(gè)涉及到社會(huì)再生產(chǎn)領(lǐng)域各個(gè)環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性、整體性經(jīng)濟(jì)運(yùn)作方式。在不同的社會(huì)再生產(chǎn)環(huán)節(jié)上，它有不同的表現(xiàn)形式，但不能因此將其割裂開來看待。只有通過整個(gè)社會(huì)再生產(chǎn)體系層面的系統(tǒng)性協(xié)調(diào)，才能真正實(shí)現(xiàn)資源的高效循環(huán)利用。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的核心內(nèi)涵是資源循環(huán)利用。循環(huán)經(jīng)濟(jì)的中心含義是“循環(huán)”，強(qiáng)調(diào)資源在利用過程中的循環(huán)，其目的是既實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好，也保護(hù)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)與發(fā)展。這里“循環(huán)”的直義不是指經(jīng)濟(jì)自身的循環(huán)，而是指經(jīng)濟(jì)賴以存在的物質(zhì)基礎(chǔ)—資源在國民經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)體系中各個(gè)環(huán)節(jié)的不斷循環(huán)利用(包括消費(fèi)與使用)。它不是一個(gè)目標(biāo)，而是一個(gè)過程，是可持續(xù)發(fā)展指導(dǎo)下的社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式^[12]。在借鑒德國、日本等世界上循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較早的國家成功做法的基礎(chǔ)上，我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)在實(shí)踐中體現(xiàn)為資源高效循環(huán)利用貫穿于生產(chǎn)、流通和消費(fèi)全過程的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式。

因此，筆者認(rèn)為對(duì)我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法中所稱循環(huán)經(jīng)濟(jì)應(yīng)作如下定義：

循環(huán)經(jīng)濟(jì)是指人們?cè)谏a(chǎn)、流通和消費(fèi)過程中遵循生態(tài)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)規(guī)律，以資源循環(huán)利用為核心，按照減量化、再利用和資源化的原則，實(shí)現(xiàn)資源高效利用和最少廢棄物排放的活動(dòng)。

(二)關(guān)于使用“廢棄物” 涵蓋“廢物”概念

借鑒國外關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)成功的立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)，在我國的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法中應(yīng)當(dāng)使用“廢棄物”的概念，涵蓋目前《草案稿》中多處使用的“廢物”概念。“廢棄物”從外延上包括了“廢物”和“棄置物”。 “棄置物”是可以在一定技術(shù)加工手段下生產(chǎn)出再生產(chǎn)品的主要來源。而且在生產(chǎn)、建設(shè)、流通、消費(fèi)領(lǐng)域中可再利用“棄置物”的種類和數(shù)量非常龐大。

英文中有waste、junk、rubbish、trash等單詞來表述與廢棄物或廢物相類似的概念，它們的含義也是有區(qū)別的：1.waste(n.)—“廢棄物”；是一種統(tǒng)稱的普遍用語，指任何被遺棄或失去原有價(jià)值的物品與物質(zhì)。2.junk(n.)—“廢棄的舊物”；具體指用壞了的、已經(jīng)破爛了的廢棄物。3.rubbish(n.)—“垃圾，廢物”；具體指體積較小、破碎的、已經(jīng)無用的垃圾。 4.trash(n.)— “廢物”；具體指小型無價(jià)值的雜物、廢物或無價(jià)值的作品。可見，在英文的詞義中waste和junk都有廢棄物的意思。但是英文在實(shí)際應(yīng)用上，當(dāng)具體表述工業(yè)、生活廢棄物和核廢棄物時(shí)一般是用waste，有的也用junk。我們可以發(fā)現(xiàn)無論在美國還是歐洲國家法規(guī)里，但凡與循環(huán)經(jīng)濟(jì)相關(guān)的廢棄物處置和利用的法律文本，其中的用詞都是waste而沒有使用rubbish的。

中文里“廢物”與“廢棄物”在其含義和字面上都有明顯的區(qū)別。在環(huán)境治理類法律中用“廢物” 表述另當(dāng)別論；而在資源利用類和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行類法律里用“廢棄物”表述應(yīng)該更為切合實(shí)際。這既可以使在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)長(zhǎng)期實(shí)踐中明確與熟知的提法繼續(xù)沿用，使循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法用語更為嚴(yán)謹(jǐn)和科學(xué)，也可以使我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法中的主要用語表述能與國際上相關(guān)法律的用語表述接軌。

(三)關(guān)于“再生利用”和“資源綜合利用”的涵義

《草案稿》中關(guān)于“再生利用”的解釋為“經(jīng)過加工將廢物的全部或者部分作為原料予以使用，其產(chǎn)品為再生產(chǎn)品”；關(guān)于“資源綜合利用”的解釋為“再利用、資源化以及對(duì)共生、伴生礦產(chǎn)資源進(jìn)行合理利用的總稱”。結(jié)合實(shí)踐稍作分析就會(huì)察覺，這樣的涵義解釋是不完善的。對(duì)“再生利用”的解釋欠周延，對(duì)“資源綜合利用”的解釋欠嚴(yán)謹(jǐn)。這兩個(gè)概念在法律上的準(zhǔn)確界定對(duì)于理解循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的具體內(nèi)容至關(guān)重要。

筆者建議將這兩個(gè)概念的涵義表述修改為：

再生利用是指將再生資源的全部或者部分回收再加工后重新使用的行為，其制成品為再生產(chǎn)品。

資源綜合利用是指包括自然資源合理開發(fā)、能源原材料節(jié)約使用、廢棄物資源回收再生利用的行為。

五、循環(huán)經(jīng)濟(jì)法若干規(guī)范內(nèi)容的再分析

我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的法律表述與內(nèi)容規(guī)定是將循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的理念、立法目標(biāo)和指導(dǎo)思想條文化，它是“根據(jù)一定社會(huì)的社會(huì)生活的需要，運(yùn)用一系列法律手段(法律規(guī)范、法律關(guān)系、實(shí)現(xiàn)法的活動(dòng)等等)，對(duì)社會(huì)關(guān)系施加的有結(jié)果的規(guī)范組織作用”，^[13]以符合該法律創(chuàng)制的目的，使寓于法律規(guī)范中的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容在社會(huì)的實(shí)際生活中獲得實(shí)現(xiàn)，從而形成理想的社會(huì)秩序狀態(tài)。但是，有關(guān)《草案稿》具體內(nèi)容的規(guī)定還存在諸多有待完善之處。

(一)應(yīng)予規(guī)定而《草案稿》未作規(guī)定的內(nèi)容

1.關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目審核制度的規(guī)定

固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目審核是從源頭控制資源浪費(fèi)和實(shí)行減量化措施的重要一環(huán)，是與循環(huán)經(jīng)濟(jì)規(guī)劃制度、循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)政策、資源循環(huán)利用認(rèn)定制度、清潔生產(chǎn)制度、產(chǎn)品環(huán)境友好評(píng)價(jià)與生態(tài)設(shè)計(jì)制度、生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度、循環(huán)經(jīng)濟(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)及考核制度等處于同一序列的重要制度。因此，我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法應(yīng)當(dāng)在基本管理制度內(nèi)容中規(guī)定固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目審核制度。

其內(nèi)容表述為：國家對(duì)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的資源利用效率實(shí)行審核制度。新建、改建、擴(kuò)建和遷建項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)進(jìn)行能源、原材料、水資源、土地資源等資源利用效率審核。建設(shè)項(xiàng)目的立項(xiàng)報(bào)告、可行性研究報(bào)告和工程設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)包括建設(shè)項(xiàng)目的資源節(jié)約與循環(huán)利用技術(shù)方案。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)列出資源利用效率審核專題。未經(jīng)國務(wù)院經(jīng)濟(jì)綜合宏觀調(diào)控部門或者地方經(jīng)濟(jì)綜合管理部門審核或者審核未予通過的，有關(guān)部門不得審批、發(fā)放《建設(shè)許可證》和《規(guī)劃許可證》。

2.關(guān)于鼓勵(lì)資源節(jié)約、抑制資源浪費(fèi)的規(guī)定

《草案稿》第26條規(guī)定了抑制城市水、電、氣等資源浪費(fèi)的內(nèi)容，但是僅涉及在城市中抑制水、電、氣等資源的浪費(fèi)，范圍相對(duì)太窄。國家建設(shè)小康社會(huì)中的一個(gè)重要內(nèi)容是小城鎮(zhèn)建設(shè)，因小城鎮(zhèn)建設(shè)而帶來的居民資源消費(fèi)應(yīng)當(dāng)成為法律引導(dǎo)和調(diào)整的內(nèi)容。因此，應(yīng)將本條第一款規(guī)定為：國家對(duì)城鎮(zhèn)居民生活所用的電、氣、自來水等資源性產(chǎn)品，根據(jù)實(shí)際需要和可能實(shí)行累進(jìn)加價(jià)收費(fèi)制度。即超出消費(fèi)定額的部分，按消費(fèi)越多價(jià)格越高的原則實(shí)行累進(jìn)加價(jià)收費(fèi)。

3.關(guān)于促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)科技進(jìn)步的規(guī)定

促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)科技進(jìn)步是促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展激勵(lì)措施中一項(xiàng)重要內(nèi)容。因此，我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)法激勵(lì)措施內(nèi)容中應(yīng)具體規(guī)定為：國務(wù)院和省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)加大對(duì)資源節(jié)約和循環(huán)利用的科技投入，制定發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的技術(shù)政策、技術(shù)導(dǎo)向目錄，加快新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備的研究和推廣應(yīng)用，建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)咨詢服務(wù)體系，開展循環(huán)經(jīng)濟(jì)信息咨詢、技術(shù)推廣、宣傳培訓(xùn)，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)技術(shù)國際交流與合作。各級(jí)人民政府科學(xué)技術(shù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)設(shè)立循環(huán)經(jīng)濟(jì)科技專項(xiàng)，將資源節(jié)約和循環(huán)利用作為科技創(chuàng)新和技術(shù)開發(fā)的重點(diǎn)，支持循環(huán)經(jīng)濟(jì)共性和關(guān)鍵技術(shù)的研究開發(fā)，推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)科技進(jìn)步。

4.關(guān)于可持續(xù)消費(fèi)的規(guī)定

可持續(xù)消費(fèi)是循環(huán)經(jīng)濟(jì)在消費(fèi)領(lǐng)域的具體形式，是循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。但是，《草案稿》除了對(duì)一次性消費(fèi)品和消費(fèi)累進(jìn)加價(jià)制度作了規(guī)定外，缺乏有關(guān)引導(dǎo)可持續(xù)消費(fèi)模式的規(guī)定。建議增加有關(guān)消費(fèi)者義務(wù)的規(guī)定。比如，消費(fèi)者交回商品包裝的義務(wù)；為促使消費(fèi)者交回商品包裝，商品包裝實(shí)行回收押金制度。消費(fèi)者生活廢棄物分類回收的義務(wù)；即消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)根據(jù)生活廢棄物可利用屬性與種類實(shí)行分類回收。再比如，在消費(fèi)過程中，城鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)推廣中水回用和雨水積用，建設(shè)節(jié)水型城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)建設(shè)和舊城改造必須規(guī)劃和建設(shè)中水回用管網(wǎng)。新建小區(qū)必須具備完善的中水回用系統(tǒng)。已建成的城鎮(zhèn)區(qū)域應(yīng)當(dāng)逐步進(jìn)行中水回用系統(tǒng)建設(shè)。在建成中水供水管網(wǎng)的區(qū)域，禁止將飲用自來水用作市政用水。

(二)《草案稿》應(yīng)加以完善或可不做規(guī)定的內(nèi)容

《草案稿》第30條關(guān)于產(chǎn)業(yè)固體廢物綜合利用，具體規(guī)定了在筑路等工程中要摻用一定的粉煤灰。這樣的規(guī)定從實(shí)際需求來看是有道理的，但在基本類型法律中規(guī)定顯得過于具體，容易引起法律適用的困難。如果要規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將生產(chǎn)建設(shè)中的大宗產(chǎn)業(yè)廢棄物如煤矸石、尾礦渣、建筑廢料等，同樣作類似具體的規(guī)定為好。

《草案稿》第42條關(guān)于生活垃圾、污泥的資源化的規(guī)定也欠妥當(dāng)。污泥處置問題主要涉及的是污染處置問題，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境保護(hù)法律中規(guī)定，不適宜在循環(huán)經(jīng)濟(jì)法中提出。制定循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的一個(gè)重要問題就是要處理好循環(huán)經(jīng)濟(jì)法與關(guān)聯(lián)法律的協(xié)調(diào)問題。循環(huán)經(jīng)濟(jì)法其主要的調(diào)整范圍為資源節(jié)約與開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)廢棄物綜合利用、再生資源回收利用與可持續(xù)消費(fèi)等，而不能將污染防治相關(guān)內(nèi)容規(guī)定于循環(huán)經(jīng)濟(jì)法中，引起法律之間重復(fù)甚至矛盾，減損法律的實(shí)際操作性。

《草案稿》第45條關(guān)于稅收優(yōu)惠的規(guī)定中，要求對(duì)進(jìn)入名錄的技術(shù)、工藝、設(shè)備和產(chǎn)品進(jìn)行認(rèn)定，但缺乏相應(yīng)的操作性。企業(yè)只要生產(chǎn)或采用名錄中的技術(shù)、工藝、設(shè)備和產(chǎn)品，就應(yīng)該鼓勵(lì)，并享受稅收方面的優(yōu)惠。因此，本條應(yīng)當(dāng)規(guī)定為“企業(yè)生產(chǎn)或者采用列入國家清潔生產(chǎn)、資源綜合利用鼓勵(lì)名錄的技術(shù)、工藝、設(shè)備和產(chǎn)品的，按照國家有關(guān)規(guī)定享受稅收減免等優(yōu)惠”。

《草案稿》第58條中關(guān)于監(jiān)管機(jī)關(guān)的規(guī)定模糊，這容易導(dǎo)致行政執(zhí)法中行政監(jiān)管權(quán)限糾紛。監(jiān)管是有效施行循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)對(duì)監(jiān)管機(jī)關(guān)到底應(yīng)是公安機(jī)關(guān)還是工商行政管理機(jī)關(guān)作出明確規(guī)定，以保障循環(huán)經(jīng)濟(jì)法的有效執(zhí)行。

六、結(jié)語

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式導(dǎo)致資源供給矛盾日益加劇，環(huán)境治理壓力越來越大，不僅制約了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，也直接影響到我國的國際地位與聲譽(yù)。中國在資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)中要走出傳統(tǒng)生產(chǎn)方式的困境，只有在統(tǒng)一的社會(huì)規(guī)范和協(xié)調(diào)的法律體系下，堅(jiān)持開發(fā)節(jié)約并重、節(jié)約優(yōu)先，按照減量化、再利用、資源化的原則，在資源開采、生產(chǎn)消耗、廢物產(chǎn)生、消費(fèi)等環(huán)節(jié)逐步建立全社會(huì)的資源循環(huán)利用體系，形成有利于節(jié)約資源的生產(chǎn)、流通和消費(fèi)模式，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)，步入經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展之路。

我國正在制定的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》是一部以戰(zhàn)略的高度、全局的眼光制定的節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要法律，意義十分重大。《循環(huán)經(jīng)濟(jì)法(草案)》現(xiàn)已經(jīng)進(jìn)入人大會(huì)議審議階段，這讓我們看到了我國循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法制化近在眼前。筆者也相信，在生態(tài)文明理念的引導(dǎo)下，一部健全而完善的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法必將為我國資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的構(gòu)建，為在我國基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式、消費(fèi)模式，提供更為堅(jiān)實(shí)的法律保障。

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Problems Concerning China’s Recycling Economy Legislation

CHEN De-min

(Law School of Chongqing University，Chongqing 400044，China)

Abstract：Encouraging recycling economy has proved a good experience of developed countries in their sustainable development. China has no choice but to get the experience where China wants to establish a society with good environment and resources saved. As such，China must quicken her legislative pace and strengthen legal protection to meet the demand of sustainable development of society. This paper observes the legislative framework，definitions of legislative concepts，and the arrangement of items in drafting the law concerning recycling economy. In perspective of recycling and reuse of resources and enforceability of law，this paper puts forward its unique ideas about the improvement of the legislation.

Key Words：recycling economy；legislative framework；basic concept；norms

本文責(zé)任編輯：曹明德