繼續(xù)解放思想 進一步加強教育立法

中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋在廣東省委十屆二次全會上提出“解放思想，爭當實踐科學發(fā)展觀的排頭兵”，發(fā)出“以新的一輪思想解放推動新一輪大發(fā)展”的動員，社會關注，催人深思。聯(lián)系廣東教育立法工作，我們如何繼續(xù)解放思想，進一步加強教育立法，爭當實踐科學發(fā)展觀的排頭兵，推動廣東教育事業(yè)新一輪的大發(fā)展呢?

教育立法是現代教育的主要標志之一，也是國家干預和管理教育的重要手段。依法治國，落實在教育方面，就是依法治教。有法可依是依法治教的前提。廣東教育立法起于1986年9月，立法工作經歷了一個從解放思想到立法領域不斷拓展，立法數量不斷遞增，立法質量不斷提高的過程。截至2007年1 2月，廣東省人大常委會通過的地方性教育法規(guī)有3項，批準的地方性教育法規(guī)有10項；廣東省人民政府制定的教育規(guī)章有l(wèi)2項。這些地方性教育法規(guī)和教育規(guī)章，促進了廣東的改革開放和社會主義教育事業(yè)的發(fā)展。主要標志是：1996年，廣東在全國率先普及九年義務教育的基礎上，義務教育普及水平進一步得到鞏固和提高，進入全國先進行列。2002年—2007年，全省高中階級教育毛入學率從44．7％提高到65．4％，高等教育毛入學率從15．3％提高到25．6％，農村及城鎮(zhèn)低保全免費義務教育全面實施，中等職業(yè)技術教育快速發(fā)展，高?？萍汲晒麑洕鐣l(fā)展的貢獻力不斷增強?；仡檹V東教育立法歷程，清晰可見個中特色。

解放思想，積極探索先行性立法。據1991年統(tǒng)計，全省當時共有普通高等學校42所，每萬人口中普通高校在校生只有14．6人，比全國平均數的17．6人少3人。在當時改革開放的12年中，廣東省經濟發(fā)展迅速，國內生產總值平均年遞增長率為18．56％，人均國內生產總值的年遞增長率為16．5％，國民收入的年遞增長率為17．2％。而同期，廣東省普通高校在校生年均增長率為6．9％，高等院校年均增長率為2．93%。由此可見，廣東省高等教育發(fā)展滯后于經濟發(fā)展，遠遠滿足不了經濟建設和社會發(fā)展的需要。當時，國家尚未制定高等教育法。1992年5月，廣東省人大常委會主任會議提出，廣東應解放思想，在全國率先制定高等教育的地方性法規(guī)，使高等教育盡快走上依法治教的軌道。1993年11月16日，廣東省八屆人大常委會第五次會議通過了《廣東省高等教育管理條例》。這個條例在高等教育的發(fā)展和規(guī)范管理等方面作了積極的探索，立即受到全國人大教科文衛(wèi)委員會和國家教委的高度評價，為國家制定高等教育法提供了借鑒。

結合實際，注重實效性。較之于其他省市，廣東省更早地遇到了普及九年義務教育的課題。這是現實的需要向立法提出的呼喚。為了加快普及九年義務教育進程，省和有立法權的廣州、深圳、珠海和汕頭市分別制定了《廣東省普及九年義務教育實施辦法》《廣州市制止義務教育階段非正常輟學的規(guī)定》《汕頭經濟特區(qū)義務教育條例》；廣東在掃除文盲工作方面也居全國前列，為鞏固這項工作的成果，制定了《廣東省高標準掃除青壯年文盲單位考核驗收的暫行辦法》；為進一步保障教師合法權益，提高教師隊伍素質，制定了《廣東省實施<中華人民共和國教師法>辦法》《深圳經濟特區(qū)實施<中華人民共和國教師法>辦法》和《廣東省中小學教師繼續(xù)教育規(guī)定》；為進一步鼓勵和促進社會力量辦學，制定了《廣東省自學考試實施細則》《廣東省民辦高等學校設置實施辦法》《廣東省基礎教育民辦學校管理規(guī)定》《廣東省社會力量辦學非學歷高等教育管理辦法》《廣州市社會力量辦學管理條例》《深圳經濟特區(qū)成人教育管理條例》等。

抓住重點和難點立法。教育經費緊缺，一直是困擾教育發(fā)展和提高的重點和難點。為改變廣東教育經費緊缺的落后狀況，將教育經費全面納入財政保障范圍，依照法規(guī)規(guī)定予以保障，如制定《廣東省高等教育管理條例》時明確規(guī)定：“省、市人民政府應保證高等教育投入，多渠道籌集資金，使全省高等教育經費支出占全省國民生產總值的比例逐年提高，到本世紀末達到1％”；“省、市人民政府對其所屬高等學校的撥款逐年增加，其增長率應高于財政經常性收入的增長，并使在校學生人均教育費逐年增長”；“省年度財政預算內的高等教育事業(yè)費、基本建設費和專項經費，經省人民代表大會審議通過后，納入省的年度計劃下達執(zhí)行，由高等教育行政部門統(tǒng)籌安排。各市的高等教育撥款確定后，由市財政部門直接撥給所屬高等院校”。

不貪大求全，注重可操作性。教育立法涉及的問題很多，地方立法不宜貪大求全，面面俱到；應突出重點，注重可操作性。如《廣東省實施<中華人民共和國教師法>辦法》只有二十五條，突出了教師隊伍的建設和教師待遇的保障兩大主題，有力地促進了教師隊伍素質和待遇的提高，保障了教師的合法權益。又如《廣東省中小學教師繼續(xù)教育規(guī)定》只有二十條，《廣東省教學成果獎勵辦法》只有十八條，《廣東省教育督導規(guī)定》只有十六條，《廣東省普通教育教學成果獎勵實施細則》只有十三條，《廣東省高標準掃除青壯年文盲單位考核驗收的暫行辦法》只有十條。由于條款不多，簡明扼要，針對性強，易于操作，所以實施后反映較好。

在看到成績的同時，我們也要清醒地認識到，廣東的教育事業(yè)離科學發(fā)展觀的要求還存在一定的差距。2007年全省高校毛入學率為25．6％，低于浙江、江蘇5個百分點以上；常住人口每萬人高中階段在校生324人，也低于全國340人的平均水平，位居全國各省市區(qū)中的第22位。廣東的教育水平與廣東作為經濟強省的地位極不相稱。究其原因是多方面的，其中一個重要原因是教育立法還不能適應教育事業(yè)發(fā)展的需要。近7年來，廣東教育立法較為滯后。廣東教育立法的數量主要集中在1986年至1999年之間。2000年至2007年，廣東省人大常委會沒有通過一項地方性教育法規(guī)，只批準了深圳市一項地方性教育法規(guī)。廣東省人民政府制定的教育規(guī)章也只有三項。自1979年12月至2006年12月，廣東省人大常委會通過和批準的地方性法規(guī)有425項，教育類只占2.8％?，F在廣東教育立法數量位居全國各省市區(qū)中的第25位。

為繼續(xù)解放思想，進一步加強教育立法，爭當實踐科學發(fā)展觀的排頭兵，推動廣東教育事業(yè)新一輪的大發(fā)展，筆者提出以下幾點建議：

首先，要及時修訂地方性教育法規(guī)和教育規(guī)章。2006年5月29日，全國人大常委會審議通過了新修訂的義務教育法。這次修訂的核心，是要全面“實施義務教育，不收學費、雜費”。對當前實施義務教育的諸多方面進行了重要調整，意義重大。廣東應盡快修訂《廣東省普及九年義務教育實施辦法》。省人民政府制定的12項教育規(guī)章距今，有的長達20年了，不少規(guī)定已不符合新形勢的要求，應及時予以修訂和完善；有的應廢止。對一些教育規(guī)章實施以后，反映較好的，如《廣東省教育督導條例》，建議修訂后提請省人大常委會審議通過，成為地方性教育法規(guī)。

其次，要根據當前廣東教育事業(yè)發(fā)展的實際需要，盡快制定《廣東省民辦教育促進條例》和《廣東省職業(yè)教育促進條例》。未來10年應考慮制定以下地方性教育法規(guī)和政府規(guī)章：《廣東省基礎教育資源均衡發(fā)展條例》《廣東省教育經費保障與管理條例》《廣東省學生傷害事故預防和處理辦法》《廣東省殘疾人教育條例》《廣東省中外合作辦學促進條例》《廣東省終身教育條例》《廣東省考試條例》《廣東省外來工子女入學保障與管理條例》《廣東省中小學校校園安全保護條例》等。哪些需要由省人大常委會通過作為地方性法規(guī)，哪些應由省人民政府制定規(guī)章，要認真進行研究和協(xié)調，區(qū)別輕重緩急和根據條件成熟情況，提出本屆任期的立法計劃和年度立法項目，避免立法的盲目性和隨意性。

第三，要進一步提高立法質量。過去在立法上，主要是強調公民的義務，不重視公民的權利；強調政府部門的管理與處罰，輕視對教育的扶持與促進；重視實體，輕視程序。過去，教育法規(guī)和教育規(guī)章草案的起草工作，基本上是由政府教育部門承擔，這固然有利于發(fā)揮政府的積極性和優(yōu)勢。但與此同時又產生了不少的副作用。由于部門利益和局部利益的干擾與影響，一定程度地削弱了對公民、法人和其他組織權益的保護，從而制約了立法質量的提高。今后，應樹立“重在保障公民權利”“重在依法治權，依法治官，依法治政”“重在實現教育公平、正義和促進教育事業(yè)發(fā)展”的立法理念，并清晰地體現在每一項地方性教育法規(guī)和教育規(guī)章的條文里，使每部法規(guī)和規(guī)章既有利于政府對教育工作的管理，又充分保障公民的合法權益。為進一步提高立法質量，在繼續(xù)發(fā)揮政府教育部門起草教育法規(guī)和規(guī)章草案工作中的重要作用的同時，要不斷改進教育法規(guī)和規(guī)章草案的起草機制。一是人大教科文衛(wèi)委員會應發(fā)揮自主起草法規(guī)草案的主導作用；二是省人大教科文衛(wèi)委員會和省人大法制委員會對政府教育部門起草的法規(guī)草案要提前介入，把一些矛盾和問題解決在法規(guī)草案提交人大常委會會議審議之前；三是委托有關專家、學者起草法規(guī)和規(guī)章草案；四是由人大教科文衛(wèi)委員會、政府教育部門和有關專家、學者聯(lián)合起草法規(guī)和規(guī)章草案。此外，要進一步擴大立法的公開性和透明度，公開征集立法建議，在媒體上公布法規(guī)和規(guī)章草案，召開立法聽證會，讓更多的人大代表和廣大教育工作者參與法規(guī)和規(guī)章草案的聽證審議，提高公眾對立法的參與度，這是提高立法質量的有效保證。

（作者系廣東省人大制度研究會副秘書長）