０ＥＣＤ《投資政策框架》評述及啟示

促進經濟增長和減少貧困的關鍵之一是促進私人投資，因為私人投資可以增強經濟能力、增加就業機會、帶來技術改革和技術創新。但私人投資在非洲和一些發展中國家還遠遠落后于發展需要，投資所獲的利益在行業和地區上的分布極不平衡。許多國家已取得了國內投資的快速發展，同時吸引了實質性的外國投資，而另有一些國家尤其是一些發展中國家盡管日益成為國際市場上的主角，卻不能收獲投資的利益。各個國家發展水平不同的主要原因可能是一國與世界其它各國的融合程度不同，使其完善公共政策的努力程度不同。為此，政策制定者產生了很大興趣。OECD，經濟合作與發展組織，作為旨在應對全球化帶來的經濟、社會和政府治理等方面挑戰的政府間國際經濟組織，憑借其豐富的國際投資立法經驗，于2006年5月公布了一份將對投資環境產生重大影響的政策清單，即《投資政策框架》（The Policy Framework for Investment，本文簡稱為PFI）。

一、《投資政策框架》的內容簡介

PFI全文列出與投資相關的十大政策主題，并經聯合國發展籌資會議上采納的“蒙特雷共識”確認，成為改善一個國家投資環境最重要的十大要素。具體包括：一是投資政策。透明度、財產權保護和非歧視是PFI為創造良好投資環境要求各國政府制訂的基本投資政策。二是投資促進與便利。要求各國建立投資促進機構，并對其機構設置、職能、法律地位及符合國際慣例的標準提出了詳盡的模式，但要求該機構提供的投資促進和便利措施是對投資環境的補充和糾正，不是代替投資環境。三是貿易政策。本主題涉及能擴大經濟聯系、有利于融入全球供應鏈、提高生產率、提高投資回報率從而吸引更高質量投資的相關貿易政策。四是競爭政策。競爭政策有利于改革創新，有益于增加投資，良好的競爭政策還有助于將投資產生的更大利益傳播給社會。五是稅收政策。稅負水平與稅收政策設計將直接影響商業成本和投資回報，良好的稅收政策能使政府取得公共政策目標，同時還能優化投資環境。六是公司治理。良好的公司治理框架是投資決策的決定性因素，因為它將影響投資者信心、投資成本以及融資市場的發展等。七是企業社會責任。倡導企業社會責任有助于吸引對可持續發展有利的投資。八是人力資源發展。能維持有技能、適應能力快的人才并保證充分和有效的就業機會的人力資源發展政策是確定和抓住投資機會的先決條件，還可以優化投資環境。九是基礎設施與金融服務。良好的基礎設施發展政策有助于稀缺的資源得到最合理的分配，有效的金融服務政策為企業和企業家在一個穩定的環境中實現投資理想提供方便。十是公共治理。政府制度的質量和政府部門的廉政、守信是影響投資者信心、決策并影響收獲投資利益的關鍵要素。

二、《投資政策框架》的核心價值

PFI的每一主題都提倡，政府作為提供公共服務的機構，無私公正、廉潔誠實、透明公開、責任性等應是其追求的核心價值理念。在投資政策主題中，要求政府加強透明度；有關投資促進和便利政策主題中，要求投資促進機構利用各種優勢努力為投資者及其設立投資所需的行政程序的簡化提供便利，成為政府與投資者之間的橋梁；有關貿易、競爭、稅收、人力資源、基礎設施和金融等政策主題都要求政府盡量減少政策壁壘、增加政策的可預見性；有關公司社會責任主題中，PFI明確定義政府和企業各自的角色和責任，把完善公司治理建立在公共部門和私人部門有效合作的基礎之上；公共治理主題對政府提出的各項要求都說明PFI呼吁改進政府政策的質量、加強政府公共部門的廉政建設、保證政府人員的誠實守信。一言以蔽之，PFI追求的核心價值是善治。

對于投資者來說，政治體制存在的不確定因素將增加許多投資風險。投資高風險即源自于政府的腐敗、不穩定的經濟政策、軟弱無能的行政執行力及效率低下的政府機構。PFI創造的核心價值是善治，無疑將有助于各國的政治體制改革，為各國經濟穩定和發展奠定良好基礎，是國際投資立法價值取向的新動向。

三、《投資政策框架》的具體原則

PFI列出的政策主題盡管各不相同，但相同的三項原則自始至終貫穿于每一個主題。一是政策的粘合性（coherence）原則。投資環境涉及廣泛的不同政策領域，各政策領域之間需要緊密聯系相互作用，例如，投資促進和便利政策、基礎設施發展政策及完善的稅收政策能夠支持和補充投資政策；有效的競爭政策和稅收政策可以保證投資不受不必要的市場進入壁壘、偷稅漏稅、執法不嚴等狀況的阻礙。根據各個國家不同的國情和發展水平，各政策領域之間的粘合程度可能有大有小，但PFI強調的是最能共同影響投資環境的政策領域之間的粘合性。換言之，那些最密切聯系的政策之間包括橫向和縱向聯系之間具有較強的粘合性，是營造良好投資環境的前提。PFI將不同政策領域之間粘合性的強弱作為初次診斷一個國家政策是否存在潛在“弱聯系”（weak links）的工具，一旦發現“弱聯系”，這個國家的政策就有可能需要改革。二是透明度和責任性原則。政策的公開和透明可以減少政策的不確定性和投資者的風險、降低設立投資的費用，還可以為政府和私人之間的對話提供便利。政府行為的責任性可以保證投資者相信政府履行的職責都是對投資者負責任的。PFI每一主題涉及一個公共政策范圍，每一主題都提出培育良好投資環境需要透明度和責任性。三是定期評估原則。PFI提倡將現行政策及擬制定的政策對投資環境產生的影響進行定期評估。由于發展的動態性，各國政府需要隨著不同發展水平的變化及時對政策作出調整，因而PFI十大主題提出的問題具有靈活性，可由政府根據自己的實際發展水平和發展目標靈活適用，正因如此，PFI特別重視政策的適應性和對其定期評估的作用，目的在于對新的挑戰作出回應，也對不合理的政策及時完善和改革。定期評估還有助于評估一個國家的政策在多大程度上符合良好的國際慣例。

四、《投資政策框架》適用范圍

PFI是為改善投資環境促進全球經濟發展而設定的至今最全面的政策框架。其十大主題的每一個問題都是針對政府提出的，每個主題都試圖幫助政府思考其政策是否有可能吸引投資并使投資取得最大利益。PFI的核心目的是鼓勵政策制定者尋找自己國家在經濟制度和政策布局等方面存在的不足。PFI不是將義務強加于政府的一套規則，而是幫助政府認清要營造良好投資環境并使投資對社會發展有利政府所需要考慮的一些重要問題的工具。緣此，PFI主要適用于希望改善投資環境而進行政策改革的政府。從目前現狀來看，很多國家已主動實施PFI。非洲發展新伙伴計劃（NEPAD）將PFI作為自我評估和同行對話的組織原則，依據PFI分析確定哪里存在投資障礙、哪里需要重點改革，并將PFI作為非洲各國改善投資環境能力建設的基本要求，從而幫助非洲國家互相學習別國在投資環境改革方面所取得的成功經驗；亞太經濟合作組織（APEC）部長宣言曾經指出，APEC應在PFI指定的政策領域加強與OECD的合作，共同促進投資；東南歐（SEE）投資協定最近五年實施的政策與PFI相似，2006年6月的SEE部長會議決定，投資協定在已積累的經驗的基礎上吸收適用PFI。其它正在考慮將PFI付諸實施的地區還有亞洲、拉丁美洲等。

五、幾點啟示

我國與OECD的合作已取得了一些成果，并有力地推動了我國的經濟改革進程。PFI是OECD審議合作國家政府的投資政策的樣板，我國作為全球經濟的重要參與者，對照PFI，診斷自己的投資政策，啟示甚大。

一是有關善治。PFI將善治作為它們的核心價值，使善治成為一個國家良好投資環境的基本要素。聯合國開發計劃署和世界銀行等國際組織確定的善治標準主要有八條：公民參與、實行法治、政務公開、回應、尋求共識、包容性的社會政策、效能和效率、責任性。以此來看，善治實際上是國家的權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程。誠然，我國政府為實現自己的善治目標，在制度改革和政策創新方面進行了前所未有的巨大努力，但時至今日，我國全能型政府管理模式尚未得到根本改變，濫用國家權力的腐敗行為仍很猖獗，公民參與公共治理的廣度和深度都還遠遠不夠；行政和司法程序的公開性透明度仍然十分有限。凡此種種都與善治的國際標準相去甚遠，嚴重敗壞了我國的投資環境。將善治成為我國相關投資法律的核心價值、建立符合善治的國際標準的投資環境是PFI給予我國的壓力和動力。

二是政策的粘合性。PFI將政策的粘合性視作營造良好投資環境的前提，這對“法出多門、各自為政”的中國特色的投資政策環境敲響了警鐘。我國的投資政策互不協調、制度不一已是陳年未能解決的老問題了，如果按照PFI的標準作出診斷，很有可能存在所謂的“弱聯系”而需要進行政策改革。依照PFI的粘合性原則，我國投資政策的改革主要應從縱向和橫向兩方面政策的粘合性著手。縱向政策指我國締結的多邊或雙邊投資條約與國內經濟發展政策之間的粘合與協調；橫向政策指投資涉及的稅收、競爭、人力資源、勞工保護、環境保護、公司治理、公共治理、行業管理等政策之間的粘合與協調。國際投資條約的結構和內容反映一個國家的經濟發展政策越多，越能帶動該國國內投資、貿易、競爭、技術和行業等政策的粘合和協調發展。但目前我國與110多個國家締結的雙邊投資條約基本沒有涉及國內經濟政策，更談不上其與國內經濟政策的粘合。同樣，在國內政策層面，一部法律前后矛盾、相關法律政策之間矛盾、依據同一法律政策處理類似事件的方式和結果不一致等現象在我國屢見不鮮，從外資準入階段起，發改、經貿和外經貿三部門的“三足鼎立”多頭審批準入，至準入后管理階段所涉的環保、質監、安監、衛生監督、工商等部門的多頭監管，其過程錯綜復雜又相互沖突，與PFI的粘合性原則差距甚遠。投資政策的高度統一和粘合，使多部門執行同政策是PFI粘合性原則的基本要求。努力使縱向政策達到較高程度的粘合，橫向政策的粘合性會迎刃而解，有效避免“法出多門、各自為政”也不再是疑難頑癥。

三是投資促進和便利。PFI所要求的投資促進和便利措施是對投資環境的補充和糾正，是為了糾正市場失靈，不是代替投資環境，因為只有當一個國家具有了良好的投資環境時，其投資促進才更有效率，如果一個國家本身沒有良好的投資環境，其投資促進可能很難達到預期的效果。如果一位外國投資者第一次訪問一個國家就幻想破滅，那可能很難說服他再次訪問該國，而且那失望的投資者有可能傳播他的失望，并影響其它潛在的投資者。因此，投資環境不良的國家應花費其有限的資源在環境本身，而不是花費在促進上，一旦一個國家建立了良好的投資環境，政府就應采取措施促進投資并提供便利。我國地方政府成立的招商機構類似于PFI所要求的投資促進機構，但我國的這些招商機構代替了市場主體直接參與招商活動，實際上把市場行為變成了政府行為，這種模式不僅惡化投資環境本身，更與PFI的要求大相徑庭，急需改革。首先，我國招商機構的角色定位應該是為外國投資者提供公共服務，不應直接勸說外國投資者投資。外商投資對東道國經濟的積極作用并不是隨著投資的發生而自動產生的，為外國投資者提供優質服務不僅有利于吸引跨國公司投資，而且有利于使跨國投資對東道國福利的增進最大化。投資促進的目標不應僅停留于吸引外資，還應致力于使外資對東道國經濟發展潛在的積極作用轉化為現實的經濟發展助推器。其次，招商機構的主要任務應該是發布信息、促進聯絡，不是搞各種招商場面活動。這方面投資促進可在強化外國投資者與內國投資者的聯系和外商投資企業與內資企業的聯系上大有作為，推動外資設立前聯絡和設立后聯絡的傳遞機制，加強內外資的配套協作能力，建立互動發展模式，使外資真正融入當地經濟，也使吸引的外資與當地條件真正匹配，實現雙贏、多贏。其三，招商機構的專業隊伍建設應盡快與國際接軌。投資促進對員工的綜合素質、專業技能以及人際交往能力都有很高的要求。投資促進聯接各級政府與世界各國廠商，要求員工具有跨文化交流技能，并對政府的發展戰略、規劃有深刻的理解，把握跨國公司的戰略動向與意圖，能夠分別站在政府與公司的角度，契合彼此的需要來思考問題。同時，具有較強的經濟、工商管理、法律教育背景的員工應占一定的比例，因為投資活動是經濟活動，投資促進活動要遵循經濟規律，要提供法律服務。