公共政策倫理研究的反思與展望

摘要：我國學術界對公共政策與倫理關系或政策價值觀的研究，最早可追溯到20世紀90年代中期。政策科學領域出現的這股“新趨勢”，既是對西方該領域學術浪潮的承接與呼應，也是對國內公共政策實踐前沿頻發問題的道德反思與倫理訴求。當以歷史與辯證的眼光，對國內10多年來關于公共政策倫理研究的背景、現狀、問題等方面作深入而系統的審視與梳理，對研究中存在的主要問題進行條分縷析，并對該領域研究的意義與前景作出積極而樂觀的勾勒與展望。

關鍵詞：公共政策倫理；反思與展望；理論反思

中圖分類號：B82－05 文獻標識碼：A 文章編號：1004－1605(2008)04－0035－04

國內對公共政策與倫理關系或政策價值觀的研究，最早可追溯到20世紀90年代中期，相比西方晚了近10年，主要研究成果則集中在本世紀初以后。政策科學領域出現的這股“新趨勢”，既是對西方該領域學術浪潮的承接與呼應，也是對國內公共政策實踐前沿頻發問題的道德反思與倫理訴求。本文以歷史與辯證的眼光，對國內學術界10多年來關于公共政策倫理研究的背景、現狀、問題等作深入而系統的審視與梳理，對研究中存在的主要問題進行條分縷析，并對該領域研究的意義與前景作出了積極而樂觀的勾勒與展望。

一、公共政策倫理的提出及其緣由

首先，重視對公共政策倫理或價值的研究是西方政策科學研究出現的新趨向。發端于20世紀50年代的政策科學，經過半個多世紀的發展演化，已經形成了較為完備的獨特學科體系。在西方政策科學的演進過程中，有關倫理和價值因素在政策過程中的作用的爭論時隱時顯、不絕于耳?！皟r值無涉論”或“價值無用論”在政策科學研究的前半段很有市場，從事政策研究的是一幫技術精英，他們奉行價值中立原則，高揚實證分析和技術理性的大旗，凸顯實證、技術、量化、過程、手段、方法等在公共政策研究實踐中的主導作用，使得技術理性牢牢把持著公共政策研究領域的話語權，倫理因素和價值理性則被視為另類。但公共政策分析技術化的發展趨勢卻引發了無法克服的悖論，那就是，學者所憂心的“精神墮落的時代”的出現和對“純粹技術意志狀態”的恐慌。20世紀80年代以后，隨著政府官員不道德行為的一再曝光、政府失敗(失靈)現象的頻頻出現，公眾對政府的信任度大大降低，深藏不露的政府德行、政策正當性等問題終于引起了政策學家的關注。而視對政策價值觀或公共政策與倫理關系的研究，是政策科學研究領域出現的新趨勢，公共政策的研究方法也實現了從“事實與價值相分離”向“事實與價值相結合”的轉變。期間，眾多有關公共政策倫理學或價值分析方面的論文或著作應運而生，如羅爾斯的《正義論》、鄧恩的《政策分析中的價值、倫理觀與標準》、通格的《倫理學和政策分析：責任問題》、布坎南的《倫理與公共政策》等。

其次，訴諸倫理分析視角是破解公共政策執行失靈的理性選擇。公共政策執行失靈是當今世界各國行政實踐中比較常見的一種現象，表現為公共政策的執行過程或結果偏離了政策制定者實際預想的目標。由此，小僅會導致政策的效力銳減，甚至可能造成原有問題的惡化，給政策對象造成更加嚴重的負面影響。20世紀60年代，美國政府為解決加州奧克蘭大市的高失業率和種族問題而推行的奧克蘭大項目，卻在政策條件非常樂觀的情況下以失敗而告終，“華盛頓的期望在奧克蘭市破滅”。2006年以來，面對居高不下的房價上漲勢頭，我國相關部委推出一系列調控政策·在一些地方卻演變成“調控和博弈一色，房價與政策齊飛”的局面，結果是房價“越調越高”，無房族望房興嘆。以上說明，由于政策自身的先天性缺陷以及執行過程中的走調、變樣，使得政策執行的實際效果大打折扣、收效甚微，甚至走向政策目標的反面。這種政策輸入——執行失靈——政策修正——政策再次輸入——執行再次失靈的單向度政策執行流程，使政策執行陷入了頻頻失靈的怪圈。由此，光靠政策科學自身來解決公共政策執行失靈中的問題已顯得底氣不足，而要挖掘出公共政策執行失靈的內在根源，找到一種更為有效的解決路徑，必須訴諸一種更為徹底、寬宏的分析視角，這就是倫理分析視角。

二、研究視閾、緯度與創新論點

國內公共政策倫理研究雖然起步較晚，但學者們從不同的視閾、緯度對公共政策倫理或價值中的一些具體問題展開研究，某些見解具有原創性。

國內對公共政策倫理的研究手法，主要從政治倫理、行政倫理、制度倫理三個視角來展開的。

1 政治倫理視角。被唐凱麟教授稱為21世紀“顯學中的顯學”的政治倫理學，以其寬宏的政治理論視野和深邃獨到的倫理問題意識而為一些政策科學研究者所關注，并在勾勒公共政策倫理的雛形和輪廓上發揮r作用。研究政策倫理必然涉及一個邏輯前提：公共政策合乎何種倫理標準。國外學者對此解讀不一，爭鳴頗多。如功利主義者的“私惡即公利”觀、諾齊克的“正義就是正義的持有”觀、羅爾斯的“正義是社會制度的首要美德”觀，等等。謝金林認為，這些爭論往往都只著眼于政策的一個方面，應堅持以公共利益為倫理標準，這才是公共政策更為基本的倫理原則。

和其他理論一樣，政策倫理也應有它自身的理論框架和知識支撐體系。梁平把倫理學理論框架中的兩個基本理論，即目的論和義務論，引入到公共政策領域，并針對目的論和義務論在基本內容上相互矛盾的實際，指出應對這兩種理論進行平衡。張文芳則從構建一門學科的角度出發，為政策倫理勾勒了大致的輪廓：政策倫理是公共政策的道德價值體系，它具備自身的基本范疇、基本系統、基本功能。

公共政策是按照一種嚴謹而富有層次的程序展開、運行的，但我們往往只注意到其外在的程序性和工具性價值，而忽略它的另一重要屬性一一內在的正義。謝金林認為，公共政策程序正義以其程序結構的公開性、公民參與的平等性和廣泛性、程序結果的公民共識性，而使公民的尊嚴得到了實現。而顧友仁則從公共政策制定的五個階段所體現的程序的規定性和正義性，闡發了公共政策的公正性，指出了中國特色公共政策制定程序正義的理論框架和實踐模式建構的原則。

2 行政倫理視角。自從政策問題作為一個主要研究領域被納入政治學的研究范圍以來，政治學的各種理論和學派都對政策行為或過程作出了自己的解釋。絕大多數政治學家認為，政府政策行為過程是一個政治過程，政府的任何政策都具有基本的調控社會利益關系的政治功能，因此，在政策的制定過程中，必須堅持基本的政治價值準則，即社會政治利益最大化的準則。

關于政府政策行為的價值取向問題，傳統政治學和公共行政理論認為，政府是社會利益的代表，其政策行為的價值取向是公共利益?，F代團體主義政治理論和公共選擇理論否定了傳統的觀點，它們分別認為，政府政策行為的價值取向或者是團體利益，或者是政府官員的個人利益。但胡象明認為，只有馬克思主義才能科學解決政府政策行為的價值取向問題，畢竟在階級社會，政府政策行為的價值取向必然是統治階級的階級利益，而在社會主義條件下，人民的政府才有可能真正把人民利益作為政府政策行為的價值取向。關于科學與價值孰輕孰重的問題，張康之從威爾遜、古德諾的政治與行政二分原則到西蒙“管理就是決策”的行政學的演進邏輯，指出，傳統的政治與行政的二分在表現上是公共政策的制定和執行的分開，歸根結底則是科學與價值的二分。在這個過程中，科學與價值必然是統合于一的。這一點應當成為當代公共政策科學研究和理論建構的基點。其他一些學者從行政倫理的視角研究了構建責任政府的政策意義、公共政府的倫理治理要求等方面問題。

3 制度倫理視角。制度倫理是應用倫理學中的一個新興研究領域。以制度倫理視角來研究公共政策問題，被認為是公共政策分析的新向標。通過考察制度性理性選擇·多源流、階段啟發框架對倫理研究的缺失，王仕軍等從公共政策分析的新向標制度倫理出發，提出新時期的公共政策分析必須改變過去只從經濟學的效率角度來加以認識、考慮的做法，應在借鑒其在理論研究中的有關方法基礎上，提出一種綜合研究和考察公共政策中倫理問題的框架式思路，以彌補各種理論框架對倫理關注的缺失。張燁則從制度倫理角度審視了我國當前的教育政策，認為這對教育政策的制定和實施是一種有價值的分析視角。覃文松從制度倫理角度論述了我國基礎教育財政制度改革問題。指出，在社會轉型期，當前的核心是增加制度的公正性有效供給，建立健全公正的教育財政轉移支付制度。

國內研究者對公共政策倫理的論述，主要從倫理緯度、價值緯度和責任緯度三個層面剖析的。

1 倫理緯度?！皞惱砭S度”被視為公共政策研究中不可缺失的研究向度。因為單純的“政策分析無法解決價值沖突”。如果在政策應當重視的價值問題上沒有共識，“政策分析就不能為政策制定貢獻多少東西。至多只能建議如何達到某個確定的目標，但是它無法確定什么是對社會真正有價值的?！雹蟆敖鉀Q這一問題，需要在公共政策理念層面突出倫理精神，公共政策主體層面以公共利益為本位，公共政策目標層面善于體現對利益的協調與平衡，公共政策的執行層面注重社會公平，公共政策的評估層面強調社會公平標準?！?/p>

2 價值緯度。公共政策的價值問題是政策科學的基礎問題?！肮舱邇r值觀或公共政策與倫理的關系問題在政策科學中占有極為重要的地位”，“一切公共政策都是為了尋求價值、確認價值、實現價值、創造價值、分配價值?！眹鴥日哐芯空邔φ邇r值的研究，主要包括公共政策的價值取向、價值沖突與價值分析方法三個方面，其中，以公共政策的價值取向研究最為集中。

但大多論述較平，結論有別，倒是某些研究者從政策空間、政策系統的結構分析等角度對公共政策價值取向問題的擇討，張康之對科學尺度和價值尺度在政策領域的適用邊界問題的深入闡述，給人以思考與啟發。

3 責任緯度。在美國行政倫理學家特里·L·庫珀看來，責任是行政倫理學研究的第一要義。目前，國內學者對政治責任、行政責任、倫理責任和法律責任研究較多，對政策責任的研究不多見?？傮w說來，政策責任與上述四種責任統屬政府責任范疇，故加強政策責任研究為進一步深化政府責任研究開辟了新的視角。政策責任有廣義、狹義之分，具體表現為道義責任、政治責任、行政責任和法律責任四種形式。政策責任機制的實現有賴于公共政策倫理的確定、政策責任主體的明確、政策責任能力的培養、政策透明度與公眾參與度的提高、政策績效評估體系的完善，等等。根據公共政策主體所承擔的職責和義務，周萍認為，公共政策決策層面的責任是客觀制度性責任和主觀倫理性責任的統一。但人類理性長期對客觀制度性責任的過分追求，使內在主觀倫理性責任逐漸弱化，這也就是哈貝馬斯所指出的現代社會的病態。因此，運用客觀制度性責任和主觀倫理性責任雙重視角解析公共政策責任的內在結構，探尋其原則，科學地確定公共政策決策責任的界限，提高履行責任的自覺性，以及完善責任追究機制，都有著非常重要的意義。

三、存在的問題及其思考

綜觀國內外對公共政策倫理的研究現狀，目前，在該研究領域尚未形成一個較為完整的理論體系，甚至連一本專門系統闡釋、解讀政策倫理的著作都難得一見，這不能不說是政策科學研究的一大缺憾。國內對公共政策倫理的研究主要存在以下幾個問題：

一是研究力量比較薄弱。撇開西方在政策倫理研究上的“雜亂無章”不說，國內對這一領域的研究更是呈散兵游勇之狀。由于可與政策倫理學歸為同一家族的學科如政治倫理學、行政倫理學等在國內仍是一門新興的學科，在林林總總的學科叢林中根基還很不牢靠，至今仍有部分學者在為證明行政倫理學是一門科學，以擺脫其被邊緣化的窘境，恢復其正統的學科地位而作艱苦的學術努力。在這種背景下，行政倫理學研究的引領者張康之、王偉、羅德鋼等，政治倫理學研究的行家里手萬俊人、戴木才、何懷宏等，都未能從自己的主攻領域抽身對公共政策領域的倫理問題給予較多的關注(只有張康之教授在2000～2001年發表過兩篇有關政策價值的文章)。近年來，一直致力于政策科學研究的陳振明、張國慶、嚴強等學者，盡管在自己的著作或文章中對政策倫理或政策價值有所論及，但從構建一門學科的角度來看，僅僅勾勒了一個側面或開了個題。眾多相關領域研究的學者“缺陣”，就難以為推進公共政策倫理的研究提供充裕的理論儲備和強力的人才支撐。

二是研究載體和傳播渠道相當有限。目前，專門研究政策倫理或政策價值的著作或學術期刊還未見面市，相關課程也未在高等院校開設。研究載體和傳播渠道的空白，也影響和制約了公共政策倫理的進一步傳播，縮小了公共政策倫理的受眾面。

三是研究的覆蓋面較為狹窄。目前，有關公共政策倫理或價值的相關研究成果散見于一些學者的著作和研究者發表的文章中，顯得較為凌亂。歸總起來，主要囊括政策倫理、政策價值和政策責任三個層面。其中，以公共政策價值取向為選題的占主體，此方面研究的重疊率、重復率非常高，但大多流于老調重彈，乏善百丁陳。關于公共政策倫理的起源和理論基礎、公共政策倫理學研究的方法與路徑、公共政策倫理學的學科結構和發展模式等則甚少涉及。而缺少對這些基本理論問題的探討，就難以搭建公共政策倫理學學科的框架體系和理論軀殼。

四是研究視野相對狹窄。不少作者在研究政策倫理時，把政策倫理等同于行政倫理或政治倫理，簡單套用行政倫理和政治倫理的概念、語匯、范式和方法，進行部分或整體性的移植，而未認識到公共政策本身獨特的學科特質和實踐特征，依此“鍛造出爐”的文章僅是“新瓶裝舊酒”、“換湯不換藥”。許多研究者雖在行文中引用了一些政策科學的文獻材料，但是，由于對政策科學的理論缺乏系統研究和深入理解，對材料的消化能力較弱，對問題的分析停留在淺層次狀態，難以作出深刻的學理闡釋。政策倫理研究的“短視”、“弱視”狀況，不僅對政策科學研究的進一步深入形成了掣肘，也使為數甚多的政策實踐因缺乏正確倫理價值的引導而滑入了失敗(失靈)的泥潭。

五是研究方法相對單一。目前，國內公共政策倫理研究主要采取價值分析、利益分析等方法，總體而言較為單一。既難得一見宏大敘事的方式，也缺乏案例研究或實證分析等的輔助。宏大敘事方式的罕見，多是源自于一些研究者對公共政策倫理宏觀把握上知識儲備的不足和理論駕馭能力的欠缺；案例研究或實證分析的缺乏，多是因為不少研究者囿于理論探討，不關注政策實踐的實際運作狀況，滿足于閉門造車、炮制文章。以上問題的存在，使一些研究者的理論研究成果要么因為理論闡釋上的不全面不到位，要么因為與實際的嚴重脫節而缺乏足夠的解釋力和有效的應用價值。

四、對公共政策倫理發展的一點展望

特里·L·庫珀曾就行政倫理是否為一個成熟的研究領域提出了三條衡量標準：一、是否有許多懷有濃厚興趣的專家學者涉足該研究領域，二、是否有較多的研究載體如書籍、期刊雜志和學術研討會文集等公開出版物對行政倫理的觀點、方法、理論框架等進行分析和探索，三、是否在大學和職業教育計劃中開設行政倫理的課程。若以庫珀的三條標準來審視、考證公共政策倫理的研究現狀和構建該學科的可能性，可以說是阻力重重、任重道遠。但是，從事政策實踐活動的行政人員不能始終生活在哲學的真空中，他們及其所從事的政策實踐必須有正確而系統的倫理理論的引導，否則就難以走出政策失靈(失敗)的怪圈。因此，推進公共政策倫理研究具有巨大的理論和實踐意義。

從理論層面來說，作為政府治理的主要工具，公共政策是“一項含有目標、價值與策略的大型計劃”(哈羅德·拉斯維爾)，是“對全社會的價值所做的權威性分配”(戴維·伊斯頓)。這說明，公共政策與倫理之間有著極為緊密的關聯性，公共政策內在的倫理屬性，如公正性、公平性、合法性、正當性等，如影隨形般地影響并貫穿公共政策過程。因此，無論是從深化和拓展政策科學研究的角度來說，抑或是從豐富和完善倫理學學科群角度來講，加強公共政策倫理研究，都具有相當的理論價值。

從實踐層面來說，公共政策倫理所具有的強烈的應用性質，策應了政策實踐的需求，是順應政策實踐的呼喚而被催生出來的。無數事實證明，單純依靠公共政策自身的無縫隙、政策分析的深化和政策實踐模式的改善等已無法遏止公共政策的失靈與失敗，而訴諸于倫理是理性的選擇。因此，筆者認為，倫理回應與救治是矯治公共政策失靈的治本路徑，這也是公共政策倫理賴以生成的厚實的實踐基礎。

從構建學科層面來說，誠如行政倫理學、發展倫理學、環境倫理學等應用倫理學科一樣，我們要構建的公共政策倫理學是一門交叉學科，既與倫理學、政策科學有著內在而直接的關系，也與哲學、行政學、教育學、美學等相鄰學科有著千絲萬縷的關聯?？傮w來說，公共政策倫理學是以公共政策為體、倫理學為魂、美學等相鄰學科為用的應用倫理學的分支學科。公共政策倫理是公共部門用來引導和規范有關社會主體的行動指南和準則，而這些也是與政策制定者、政策執行者還有整個社會多數人所信奉的主體價值觀(也就是價值偏好)密切相關的。公共政策倫理研究就是要對公共政策的目標及過程進行合法性的追問，以確證每一項政策所要達到目標的正當性，防止公共政策對社會公平倫理精神和公共利益的偏離，以規避公共政策異化的風險。

綜上所述，從學科構建、發展的角度來說，國內對公共政策倫理學的研究雖處在起步階段，但公共政策倫理學的理論框架和雛形已隱約可見。相信，經過國內外理論界的協同努力，假以時日，公共政策倫理學的發展壯大，將是邏輯之必然。

責任編輯 戴群英