法治政府的倫理價值目標及其實現途徑

摘要：法治政府建設從其實質和內容講，必須符合一定的倫理道德要求，以善治作為自己的倫理價值目標。一個善治的法治政府，必須首先是尊重和保障人權的政府，是一個嚴于自律的、能夠有效實現社會管理的有限政府。因此，法治政府行為的基本要求是誠信、公正和責任，具體行為必須依法進行。

關鍵詞：法治政府；善治；有限政府

中圖分類號：D90－053 文獻標識碼：A 文章編號：1004－1605(2008)04－0066－05

從法律倫理學的角度講，法治政府建設不僅是一個政府法制建設的形式性問題，而且包蘊著實現政府善治的倫理價值目標，最大限度地提高人民群眾的幸福指數，切實保障人權，實現社會正義。這就意味著政府制度的構造應當符合制度倫理的基本要求；政府行為應當基于良好的道德愿望，應當誠實守信；政府應當經得起公眾的倫理價值或道德評判，從而獲得人民群眾發自內心的信任和遵從。因此，法治政府建設是具有深厚倫理底蘊、豐富倫理內涵的法倫理課題，深刻把握現代法治政府的內在倫理品格、價值目標、制度倫理內涵和行為倫理要求，是當代中國法治政府研究的重要的時代課題，對于推動法治政府建設，實現政府善治具有重要的理論意義和現實價值。

一、善治：法治政府建設的倫理價值目標

法治政府以良善為其倫理價值目標，其良善性應包含下列幾個方面的內容：

第一，法治政府的良善之治應以人為本，切實尊重和保障人權。一方面，從人性角度而言，人權是人成其為人的價值集中體現，也是人作為社會主體的主體資格的權能表現和價值確證方式，還是人謀求生存和發展的基本價值需要。從本質上講，人權是人的自由權，是人與人之間的平等權。因此，法治政府進行社會治理，就必須以尊重和保障人權為其價值目標。另一方面，現代政府權力作為國家權力的一部分，是來自于公民權利的讓渡，是公民為了更好地實現自身的權利而讓渡出一定的權利，由此構成政府權力，并希求政府權力的行使必須以維護和實現公民權利為宗旨，這關系到政府作為一個特殊主體其意志選擇、行為自身與現代社會中公民的普遍性意志要求是否相統一的問題，即是否符合善的本質要求。因此，法治政府建設的一個至關重要的問題就是處理好政府權力與公民權利的關系，必須把“以人為本”和人權保障作為現代政府工作的出發點和最高宗旨。所以，衡量一個政府是否實行善治的根本標準就是看它是否堅持“以人為本”、切實尊重和保障人權。

第二，法治政府的良善之治意味著政府作為公共利益的代表者，應該是對社會實現有效管理，既能維護人的權利，又能保障社會秩序，推動社會和諧的政府。政府作為國家權力的執行機關，其權力是國家權力的延伸，因而它通過執行權的行使來實現國家意志，體現國家利益。在現代社會條件下，國家利益總是以公共利益的形式出現，公共利益是在一定的社會條件下，社會各階級、階層、利益集團的共同意志的體現，它往往表達了符合社會要求的普遍特性。因此，各級政府組織包括政府的內部構成機構，盡管也是一個特殊的利益群體，有著自身的利益，但是，從善的本質要求來看，政府的特殊意志必須符合社會意志的普遍性要求，即政府的宗旨必須體現廣大人民群眾的共同意志，體現社會的公共利益。為此，政府管理公共事務，謀求公共利益，必須以社會公正為目標，致力于廣泛的社會公正的實現，使得社會秩序和諧，最終實現社會的和諧與人的自由和全面發展。

第三，善的政府應當是制度健全、行為規范的政府。早在1788年，美國憲法之父詹姆斯·麥迪遜就指出：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。在組織一個人統治人的政府時，最大的困難在于必須首先使政府能管理被統治者，然后再使政府管理自身。”因此，法治政府建設從倫理價值目標角度分析，其自身必須是一個善的政府。一般而言，“善就是作為意志概念和特殊意志的統一的理念”，是意志、行為的特殊性與普遍性的統一。因此，一個政府要成其為法治政府，就意味著該政府自身的特殊性必須符合法治政府的普遍性規定。而法治政府是憲法和法律之下的政府，其建立、職權的取得和行使等都必須根據法律規定進行，所以，在法治政府的建設中，首先必須保證政府自身制度健全，行為規范。

二、誠信、公正、責任：法治政府的基本行為要求

自20世紀90年代以來，善治概念的使用率直線上升，取代早已使用的“善政”一詞。我國著名學者俞可平認為，“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特質就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關系，是兩者的最佳狀態”。在他看來，善治應該包括合法性、透明性、責任性等特點。盡管他是從社會學角度對善治進行的概況，但這確乎是對一般善治基本要素的高度概括，具有法哲學和倫理哲學的意義。這就是說，善治是指主體的意志行為必須符合一定社會條件下對良善要求的一般規定，以良善為基礎的法治政府，把善治作為其倫理價值目標，就是要求政府行為要合乎良善的法治政府的普遍性要求。因此，我們認為，在法治政府建設過程中，必然對政府行為有下列基本要求：

第一，法治政府必須以誠信為行為準則。“誠”從一般意義上講，是具有真心實意、無妄不欺的意思，既不自欺，也不欺人。“信”的基本含義是誠實無欺，遵守諾言，言行相符，是誠實、不欺、講信用的意思。可見，誠和信的基本含義都是真實無欺。仔細推敲，“誠”更多指道德主體的內在德性，對道德個體的單方要求。“信”是“誠”的外化，體現為社會化的道德行為，是針對主體與他人進行交往所提出的要求。因此，“誠”是“信”的依據和根基；“信”是“誠”的外在體現。

一切社會組織和個人都必須講誠信，誠信能夠減少欺騙，增加相互信任，有利于當事人雙方目標的實現。其中，政府的誠信尤為重要，這是因為：其一，政府是受人民委托，行使管理國家和社會事務的職權，理當對人民誠信，這是政府的責任和義務。其二，政府作為公共利益的代表者，擁有的是公權力，政府組織及其成員的行為對其他社會組織和個人具有根本的導向和示范作用，如果政府沒有誠信，那么社會誠信難以建立。其三，政府在進行行政管理活動過程中，與行政相對人處于不對等的地位，政府的誠信還可以增加政府的尊嚴與權威，贏得行政相對人對政府的信任。其四，伴隨著社會的發展，政府管理的事務范圍越來越廣，政府職權也有逐漸擴大的趨勢，如果政府不誠信，將會導致社會管理成本增加，在更大范圍內造成危害。最后，政府必須誠信，還因為政府與普通民眾相比，由于擁有的信息和權力等資源的不對稱，導致政府更易于不誠信，更容易為其不誠信尋找逃避責任的理由。因此，誠信是法治政府的基礎和本質，是法治政府的標準，是法治政府的義務和責任。

第二，法治政府必須以實現社會公正為己任。社會公正是優良社會最高的價值理想，也是現代倫理學、法哲學、政治學等諸多學科領域共同關注的永恒的課題。盡管古往今來有著很多對社會公正的不同闡釋，但從個人與社會的關系角度來看，社會公正不外乎具有兩個方面的內在規定性：從個人角度而言，所謂社會公正，是指每個人根據自身的條件，自己努力勞作，所付出的與得到的大致對等，即每個人得到了他應當得到的；從社會角度而言，所謂社會公正，是指社會對于每個人“同等情況同等對待，不同情況不同對待”。可見，公正包括公平，在現代社會中，公平包括機會的平等和規則的平等。機會的平等就是指每個社會主體在社會競爭和其他場合都享有同樣大小的參與的機會、被挑選的機會和獲勝的機會，誰也不受歧視。規則的平等主要是指基本社會制度在配置社會主體的基本權利和義務，分享社會資源、社會利益和分擔社會負擔方面能夠一視同仁，確保社會主體能機會均等地按照統一的規則，平等地步人社會，參與各種社會活動，承擔其行為的后果。公正中也包括正義，正義更多地是指社會制度的正義，羅爾斯認為正義是社會制度的首要價值，“正義的主要問題是社會的基本結構，或更準確地說，是社會主要制度分配基本權利和義務，決定由社會合作產生的利益之劃分的方式”。龐德認為，“在倫理學上，我們可以把正義看成是一種個人美德或是對人類需要的一種合理、公平的滿足；在經濟學和政治學上，我們可以把社會正義說成是一種與社會理想相符合，足以保證人們的利益與愿望的制度；在法學上，我們講的執行正義(或法律)是指在有政治組織的社會中，通過這一社會的法院來調整人與人之間的理想關系。”顯然正義更多地是指社會制度的正義，它是制度在涉及利益配置時的公正平等的規范安排，也是要為解決現實生活中的不公平正義問題提供指導。

社會公正能否實現，關系到最廣大人民群眾的利益，關系到人心的向背與和諧社會建設的成敗，也關系到我們的政府是否是執政為民的政府。因此，社會公正的實現，需要法治保障，法治政府理當以實現社會公正為己任。為此，我們認為，法治政府建設必須做好以下幾個方面的工作：其一，政府要積極促成利益配置的正義原則法律化、制度化，為社會的正常運轉和切實保證社會成員的基本權利奠定必要的條件；其二，政府要努力提供機會，為每個社會成員提供大致平等的發展機會；其三，對社會利益和負擔的分配，要盡可能確保同等情況同樣對待；其四，要努力解決現實中存在的事實上不平等問題，諸如弱勢群體的利益保護問題等，著力縮小社會貧富差距，確保全體社會成員都能分享社會發展的成果，推動社會公正的全面實現。

第三，善的政府必須負有社會責任感。個體的善是社會主體通過履行義務實現自我完善，完成對自身自然本性的超越，達致真正意義的自我或超我。因而，義務是對人的自然本性的超越。同樣，在法治政府建設中，政府只有依據法治政府的普遍性要求，全面履行自己的應盡義務，才能實現政府的善。而義務與責任總是密不可分的，所以，一個盡義務的善的政府，也應該是一個負責任的政府，既要依據法定職責和職權，依法履行相應的義務，承擔法定的職責，又要在不能依法履行法定職責或者違法行使職權時承擔相應的社會責任。因此，政府機關及其工作人員都必須擁有高度的社會責任感。密爾指出：“每一種行政職務，不論高低，應該是委派給某個特定個人的職責，這對凡是做過工作并由于過錯而未完成某些工作的人說來應該是明顯的。當任何人都不知道誰應該負責的時候責任就等于零。甚至當責任真正存在時，如加以分割也不能不被削弱。要保持高度的責任，就必須有一個人承擔全部的毀譽褒貶。”一個沒有社會責任感的政府是無法成為一個有著良善價值追求的法治政府。

三、依法行政：政府善治的實現路徑

建設法治政府，確保政府是一個善治的政府，以人為本的政府，主要有兩個方面的途徑：一是進一步深入開展政治體制和行政體制改革，科學配置國家權力，積極推進依法行政，從制度上防止和杜絕異化為一個自利和“惡”的政府；二是進一步深入開展對各級領導干部和廣大公務員的思想政治和職業道德教育，樹立正確的政府善惡觀和權力觀，強化政府服務意識和責任意識，為法治政府建設和政府善治提供堅實的思想政治基礎。其中，思想政治教育和公務員職業道德教育是政府善治建設的基礎工程，而依法行政則是實現法治政府建設目標和建立良善政府的根本路徑。而實現依法行政必須著力解決以下幾個方面的問題：

第一，有限而有權威……現代政府的科學定位。政府的科學定位有兩個視角，一是指政府在國家政權體系中的地位問題，它通過政府與國家立法機關、司法機關的關系的建構而得以確立和體現。從這個角度來說，政府的定位與國家的政體具有密切的關系。如，美國是一個典型的三權分立國家，在美國憲法和政治結構中，作為行使國家行政權力的政府與國會、法院形成相互制衡的三權之一，與其他兩個機關形成了相互制約的關系。而我國的政體是人民代表大會制度，在我國的整體架構中，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會是國家權力機關，代表人民行使國家權力，而政府是行使國家行政權力的機關，是國家權力機關的執行機關。對此，我國憲法已作了明確規定。二是指政府與人民、與社會的關系的問題。這種政府的定位決定于國家政權的性質、一定社會的物質文化生活條件和一定的政治體制。在專制政治下，政府無疑是社會和人民的統治機關和壓迫機關；在計劃經濟和中央高度集權的政治體制下，政府負責配置國家和社會的生產資料和人民的社會資料，其權力范圍十分廣泛，幾乎包括社會生活的各個方面和各個領域；在近代資本主義社會，由于國家與市民社會的分離和對立，有限政府的觀念應運而生，政府的功能范圍是有限的，并且主要是消極的，即國家只是自由主義的“守夜人”，其主要職能是維護社會的安全和秩序。隨著我國社會主義市場經濟的發展，我國的社會結構正呈現出國家與社會相互分離又彼此互動的新的格局。新的社會結構對現代政府提出了新的要求，這一要求就是政府應當是“小而隆”的政府，所謂“小”就是指有限政府，這種有限性主要是指政府的職權范圍和行使其權力的方式和手段應當依據法律規定來確定。當然，現代政府的職權范圍和方式手段較之近代社會來說已經有了很大的發展，范圍要寬泛得多，除了近代政府的社會安全等消極責任和義務之外，政府還有四項新的重要職能：一是為市場經濟的發展提供一般的、平等的、公正的法制條件；二是對市場經濟的發展進行必要的干預，以保證宏觀經濟的綜合平衡、結構優化和持續發展；三是為社會的發展提供必要的公共產品，以滿足全社會的需要，彌補市場不足；四是實施社會保障和資源環境保護，實現社會的整體性公正和秩序，保證經濟社會的持續協調發展。盡管如此，但總體來說，現代政府的職權范圍仍然是有限的。所謂“隆”則是指政府應當享有很高的權威，其行政管理權力能夠得到社會的廣泛認同和普遍遵從，行政管理的目標和措施能夠得到強有力的法制保障。

第二，科學配置政府權力。有限而有權威的政府建設的基礎工程是對政府權力的科學配置，沒有科學的權力配置機制和法律保障機制就不可能建立富有權威、行為規范的政府。科學配置政府權力具有三個方面的總體要求：一是授權到位，確保政府能夠憑借行政管理的權力依法實現對經濟社會文化等各項事務的管理，政府行政管理的方法和手段足以應對經濟社會發展中所遇到的各種復雜問題，應對社會各種違法犯罪行為的挑戰，確保政府的政令暢通和有效實施，以確立和保障政府的權威；二是對政府權力的授予以政府能夠或者足以實現行政管理目標為限，需要授予政府的權力一定要充分授予，而不應當授予政府的權力則絕對不能授予，如果對政府的權力授予超出了其實現行政管理目標、履行其行政管理職能的必要限度，則實際上就是賦予了政府超越行使其職權的能力和資源，為政府侵害社會的獨立性和自治性領域、侵害公民的自由和權利提供了條件和手段；三是政府權力的結構性配置的合理性、科學性，使政府各部門之間既相互分工、又彼此配合，防止相互爭權奪利、彼此推諉，造成權力的“越位”和“缺位”。為了科學配置政府權力，我們認為，配置政府權力應當遵循以下基本原則：(1)以職責為本位，根據履行行政管理職責的需要賦予相關政府機關相應權力的原則；(2)明確行使權力的方式和手段的原則。根據這一原則，對任何國家行政機關授權都要明確其權力可以行使的方式和手段，凡是沒有明確授權可以運用的方式和手段，行政機關不得使用；(3)權力的行使應當受到監督的原則。根據這一原則，授予行政機關權力的同時就要規定權力行使的程序，規定權力行使的法律機制，建立權力行使的監督機制，以防止國家行政機關在行使權力的過程中處于監督的真空狀態，防止權力的濫用和任性。

第三，依法行使政府權力。依法行使政府權力是依法行政的必然要求。根據現代行政法的一般原理，我們認為，依法行使政府權力有以下基本要求：一是行政主體的合法性。行政主體的合法性是指行使國家行政權力的組織和個人都必須根據明確的法律根據而組建或者依法取得行使行政管理權力的資格。二是行政機關必須在法定職權范圍內行使國家行政管理權。任何一個依據憲法和法律而組成的國家行政機關都應當有其職權范圍，憲法和法律在授權國家行政機關管理職能的時候實際上也同時界定了國家行政機關的職權限度，因此，國家行政機關必須在法律規定的范圍和限度以內行使國家行政權，超越職權行使國家行政權力的，就是對行政權的濫用。所以，“‘越權無效’是行政法的中心思想和主要武器”。違法行使行政權力對公民、法人和其他社會組織造成損害的應當承擔國家賠償責任。三是合理行政。行政管理行為不僅要具有合法性，而且要符合行政管理和管理事項的客觀規律，符合社會主義的道德要求，符合人權保障的憲政和法治的價值目標，應當遵循公平、公正的原則，平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾；所采取的措施和手段應當必要、適當；行政機關實施行政管理可以采用多種方式實現行政目的，應當避免采用損害當事人權益的方式。四是行政活動應當嚴格按照正當法律程序進行，嚴格遵守公開行政、聽證制度、回避制度等程序正當的基本要求。

第四，有效監督政府權力。長期以來，我國高度重視行政監督法制的建設，但是，監督的有效性問題仍然是困擾我國法治政府建設的一個重要課題。在我們看來，我國行政監督制度建構中存在的一個制度建設中的思維誤區，即我們強調監督，就是要建立一個專門的監督機構專司監督工作。殊不知，監督者自身也面臨一個被監督的問題，近年來我國查處的大案要案中涉及到的諸如黨的紀律檢查機關負責人、檢查機關的負責人涉案的問題已經充分暴露出我國監督機制的“線性”思維方式的局限。故而，我們認為，只有將對行政權的職權設定與監督機制統一起來思考，通過不同機關相互的監督和制衡才是建立有效的政府權力監督機制的必然選擇，只有將監督制度建立在權力的擴張性基礎之上，并充分利用權力的擴張性，推動不同機關之間在相互協作、配合的過程中相互監督，才能有效監控政府權力。這種制度設計的總體思路應當具有三個特點：首先，改變主要依靠專門的監督機構的制度設計模式，而按照權力制衡的原理重新考慮我國政治體制的整體性制度安排，使立法、行政、司法在各自履行相應職能的過程中相互制約、相互配合，在權力運行過程中實現監督目標和監督職能；二是在推動政府行政行為公開化的過程中，實現政府權力行使的過程和結果的“陽光化”，同時規范新聞媒體的法律監督職能，提高社會監督的效率；三是將權力制衡與專門法律監督結合起來，形成對監督本身的多元化監控，切實解決監督不力、監督機關不作為的問題，使所有監督機構切實地履行自己的職責，真正“動起來”，真正做到不在于重罰，而在于監督的普遍性和不或缺性，消除行政執法過程中一部分人的僥幸心理。

第五，任何制度的實行效果都取決于執行者的思想品德素質和行為方式，善治政府的基礎乃是各級領導干部和廣大公務人員的職業素養和職業操守。如果各級領導干部和公務員沒有以人為本的行政執法和行政管理理念，沒有對社會主體基本人權的內心尊崇和深切體驗，沒有對現代管理和現代政府制度倫理和價值訴求的深刻理解和高度認同，沒有作為國家公務人員的圣神使命感和責任感，沒有公仆意識和服務觀念，再完美的制度設計、規范體系和監督機制都可能千瘡百孔，漏洞百出，無法實施。因此，法治政府建設，善治目標的實現必須以對各級領導干部和公務人員的職業道德和職業操守的教育為基礎，離開了對行政執法倫理的教育，依法行政不可能實現，善治政府不可能實現，法治政府的建設目標也不能實現。

責任編輯 錢國華