美國憲法中的廉政條款述評

摘要：美國聯邦憲法中的廉政條款是美國聯邦憲法的重要組成部分，是構建廉價政府的經典。其中限制國家元首和國會議員工資報酬的規定，最值得世界各國學習借鑒。

關鍵詞：廉價政府；任期內不得增加；不得接受其他報酬

中圖分類號：D911 文獻標識碼：A 文章編號：1004—1605(2008)06—0064—02

介紹美國憲法的文章，一般都強調美國的三權分立、司法審查、人權保障等等，而美國憲法中的廉政條款則往往被忽略。其實，美國憲法中的廉政條款也是美國憲法的重要組成部分，是美國憲法不同于其他國家憲法的重要特點，具有極其重要的歷史價值和法律價值，是構建廉價政府的經典。下面，按照美國憲法自身的行文順序，分別介紹評述這些廉政條款。

A，美國憲法第一條第六款第一項規定：“參議員和眾議員應得到服務的報酬，這種報酬由法律確定，從合眾國國庫支付?！?/p>

根據這一規定，議員的工資不能由原單位支付而只能從國庫支付，這就避免了議員之間同工不同酬的問題，也避免了讓企事業單位直接為國家工作人員支付工資的不合理現象的發生。

我國的人大代表和人大常委的工資和津貼絕大多數是由原單位支付的，只有極少數沒有工作單位的代表才從國庫中支付一些誤工補貼。一個普通工人和一個省部級干部，都是代表甚至常委，原單位給的報酬卻大不一樣。這對于代表是很不公正的，對于企事業單位也是不公正的。這種不公正也會成為腐敗行為的誘因。

B，美國憲法第一條第九款第八項規定：“合眾國不得授予任何貴族爵位。凡在合眾國下擔任任何有報酬或有責任之職務者，未經國會同意，不得從任何國王、君主或外國接受任何禮物、報酬、官職或任何一種爵位?！?/p>

這一規定的目的是防止外事工作發生腐敗從而損害國家利益。在外事活動中，國家工作人員如果接受了來自外國政府或者組織的物質利益或者精神利益，不僅有損國家的形象，而且肯定也會損害國家的實際利益。當然，在外事活動中任何禮物都不接受有的時候也很難做到，為此，憲法要求必須得到國會的同意，這樣就可以使得接受禮物的行為變得公開透明，規范有序，有利于國會和民眾對受禮行為的監督。用我們中國人的話說，這一規定體現了原則性和靈活性的統一，既能防止腐敗，又不會耽誤正常的外事工作。

在我國的外事紀律中，也有一些預防腐敗的規范，也發揮了一定的作用。但是，相比之下，我們的規范是紀律不是法律，是規定在紅頭文件中的，而不是規定在法律中的，更不是規定在憲法中的，其權威性是要打折扣的。

C，美國憲法第二條第一款第七項規定：聯邦主席“在規定的時間內，應得到服務報酬，此項報酬在其當選擔任主席任期內不得增加或減少。主席在任期內不得接受合眾國或任何一邦的任何其他報酬”。

憲法明文限制國家元首的工資報酬，這在世界各國的憲法史上是罕見的。美國聯邦最高法院大法官約索夫·斯托里早在19世紀30年代就評論說：“該項條文的明智怎么贊揚都不過分”。

根據“主席在任期內不得接受合眾國或任何一邦的任何其他報酬”的規定，主席除了工資以外，就不能再獲得其他任何報酬，諸如獎金、津貼、剪彩費、稿費、講課費、潤筆、顧問費、戰爭津貼，等等，都不能領取。當然，他在銀行的存款利息不予取消，因為那是利潤不是報酬。

國家元首都不拿稿費、講課費了，其他政府官員當然也不能隨便拿。

在蘇聯，憲法對領導人的報酬未作任何限制，領導人可以兼職兼薪，“多勞多得”。此外還給領導人發紅包，數額比工資多。斯大林作為國家元首，同時兼任若干最高職務，如總書記、總司令什么的，各種報酬就多得不計其數，稿費多得數不清，辦公室里、臥室里堆滿了發霉的盧布。這不僅敗壞了社會風氣，還浪費了貨幣資源。

根據主席工資在“任期內不得增加”的規定，任何一個聯邦主席都是不能為自己漲工資的。如果聯邦主席向國會提出為聯邦主席增加工資的法案，即使獲得批準，該法案也必須等到現任主席任期屆滿之后才能生效。因此，歷屆聯邦主席很少提出漲工資的法案。忙了老半天，自己不能享受，純粹為繼任者謀利益，誰會有積極性呢?因此，兩百多年來，作為既是國家元首又是政府首腦的美國聯邦主席，工資增長幅度是很低的，如果考慮到貨幣貶值的因素，現在的聯邦主席與首任聯邦主席相比，工資是下降的。

“華盛頓當年的2.5萬年薪，大約相當于”2000年“的50萬”。2000年的聯邦主席是克林頓，年薪才20萬美元，相當于華盛頓年薪的五分之二。

克林頓在任時，制定法律，將聯邦主席的年薪翻了一番，漲到了40萬美元。但是，這一法案克林頓在任時不能生效，克林頓自己當然也就不能享受。小布什托克林頓的福，年薪漲到了40萬美元，但是仍然趕不上華盛頓的年薪。這是縱向比較，如果橫向比較，美國聯邦主席的年薪顯得更低。2007年，新加坡總理的年薪已經達到310萬新元，相當于240萬美元，也就是說，相當于克林頓年工資的12倍，小布什的6倍。

1998年3月，朱镕基同志在擔任總理后的國務院第一次全體會議上要求，國務院組成人員不得題詞、不得剪彩。2003年3月，溫家寶同志在擔任國務院總理后的國務院第一次全體會議上重申了前總理朱镕基的要求。在筆者看來，國家領導人題詞、剪彩也是對社會的貢獻，朱镕基、溫家寶當然也會同意筆者的看法。然而，朱镕基同志、溫家寶同志為何要禁止國務院組成人員題詞、剪彩呢?原因在于法律沒有禁止領導干部的勞務收入，一旦題詞、剪彩，潤筆和勞務費就控制不住了，規定“題詞、剪彩不要錢”恐怕難以做到，所以干脆要求“不題詞、不剪彩”。這一規定具有重要意義，然而其級別至多屬于行政紀律，與美國憲法上的禁止性規定不能同日而語。

D，美國憲法第八條修正案規定：“不得要求過多的保釋金，不得處以過重的罰金，不得施加殘酷和非常的懲罰。”

這是從英國法律中移植過來的，具體標準當然也有1688年以來英國歷史上的判例作為參考。

這一規定大大制約了國家機關通過罰款和保釋金創收的欲望。美國聯邦最高法院大法官約索夫·斯托里解釋說：這一規定作用是“作為告誡國家政府的所有部門，警告它們防止發生像斯圖亞特王室某些專制王朝期間在英國發生的如此殘酷的訴訟程序。在那些時代，經常向法院和法院的寵信者所厭惡的那些人們索要過多的保釋金；如果不交出，就將他們投入監獄。有時也會施加龐大的罰金和罰款，判處野蠻的和報復性的懲罰”。

這一規定也值得我國學習借鑒。

E，美國憲法第二十七條修正案規定：“改變參議員和眾議員工資的法律，必須等到眾議員換屆之后才能生效?！?/p>

這一規定的作用是抑制議員們自己為自己漲工資的沖動。美國國會除了立法權以外，還有征稅權、鑄幣權、國庫控制權、撥款權，如果不對“議員工資法”作出憲法限制，議員們自己為自己漲工資顯然比較方便。

第二十七條修正案的奇妙之處在于，它不是直接限制立法權，而是激勵議員尤其是眾議員們，在為自己漲工資的時候，要好好權衡權衡。眾議員任期兩年，如果一上任就修改法律為自己漲工資，很可能空歡喜一場。如果漲得合理，能得到民眾的認可，改選時可以連任，自然也就能夠享受到漲工資的好處。如果新工資法案不合理，工資漲幅過大，選民不認可，議員們就會失去選民的信任，改選時很可能落選，那么漲工資的好處就只有讓他人(繼任者)享受了。因此，議員們修改“議員工資法”的積極性一點也不高。因此，議員們的工資也不高。

到2008年，普通議員的年薪為16.93萬美元，比聯邦政府的正部長的年薪略低，大概少1萬多美元，與聯邦政府副部長的年薪差不多，相當于美國大學三流大學教授年薪的兩倍。但是，法律對于大學教授掙外快沒有總額限制，對于議員掙外快則有總額限制。

橫向比較，美國議員的年薪相當于新加坡政府部長年薪的十分之一，相當于香港政府司長年薪的五分之一。

更重要的是，議員們不能享受公家的住房和小汽車，也沒有車貼、房貼。議員們兩地分居，加重了家庭支出。還要與選民保持親密聯系，要經常往返于國會與選區，長途交通費雖能報銷，但要自己掏錢租房居住，自己掏錢購買小汽車，每天還要處理幾十封甚至幾百封選民來信，還要準備各種討論和辯論，也沒有時間掙外快，即使擠出時間來掙外快，議會規定議員工資以外的收入不能超過工資的三分之一。

因此，在美國擔任聯邦議員，意味著不能發財致富。

責任編輯 錢國華