三權(quán)分工

摘要：現(xiàn)在國(guó)內(nèi)學(xué)界在解讀美國(guó)憲法的時(shí)候，往往用“三權(quán)分立”；來(lái)概括美國(guó)憲政的運(yùn)行形式。事實(shí)上，從美國(guó)憲法的英文原義，孟德斯鳩的思想本義，與“人民主權(quán)”憲法原則的切合程度，是否符合美國(guó)憲政的實(shí)際運(yùn)行狀況等方面來(lái)看，“三權(quán)分工”更符合美國(guó)憲法的精神。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分立；三權(quán)分工；美國(guó)憲法

中圖分類號(hào)：D911 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1004—1605(2008)06—0066—03

國(guó)內(nèi)法學(xué)界在論述美國(guó)憲法或憲政制度的時(shí)候，傾向于用“三權(quán)分立”來(lái)概括美國(guó)政府的組織形式：政府的權(quán)力分為立法、行政和司法三大部門(mén)，任何人只能在其中一個(gè)部門(mén)任職。三個(gè)部門(mén)的人員由獨(dú)立而不同的方式在不同的時(shí)間和不同的范圍內(nèi)產(chǎn)生，因此，具體負(fù)責(zé)的對(duì)象各不相同。權(quán)力劃分后，各部門(mén)都具有憲法的和政治上的獨(dú)立性。《辭海》的解釋即是：“立法、行政、司法三種國(guó)家權(quán)力分別由三種不同職能的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使、互相制約和平衡的學(xué)說(shuō)和制度”。而從表面上看美國(guó)憲法的規(guī)定，似乎也是如此：憲法第一條第一款明確規(guī)定立法權(quán)歸國(guó)會(huì)，國(guó)會(huì)由參議院和眾議院組成。憲法第二條規(guī)定行政權(quán)歸總統(tǒng)。憲法第三條規(guī)定司法權(quán)屬于最高法院和國(guó)會(huì)隨時(shí)規(guī)定和設(shè)立的下級(jí)法院。司法權(quán)的適用范圍包括憲法本身和其他合眾國(guó)的法律、條約、涉外案件以及以合眾國(guó)為一方的訴訟和州際訴訟等。甚至有學(xué)者認(rèn)為：“從議會(huì)至上到三權(quán)分立的過(guò)渡也是從法治到憲政的過(guò)渡——議會(huì)制定的法律必須符合‘更高的法’。”而事實(shí)真是如此嗎?

一、“三權(quán)分立”不符合英文原義

the separation of the three powers，這是“三權(quán)分立”在英文中的對(duì)照表達(dá)方式。“Separation”，我們通常對(duì)它的翻譯是：分開(kāi)，離開(kāi)間隔；距離別離，分離。這些翻譯里面，沒(méi)有一個(gè)和我們目前通常所采用的：分立相對(duì)應(yīng)。這是很讓人費(fèi)解的，也許惟一比較合理的解釋就是：我們用“三權(quán)分立”來(lái)表達(dá)英文中的“Separation of the three powers”，是不準(zhǔn)確的。

二、三權(quán)分立的表達(dá)不符合孟德斯鳩的思想本義

學(xué)者們一般都認(rèn)為是孟德斯鳩系統(tǒng)地提出了“三權(quán)分立”的思想。那就讓我們看看孟德斯鳩到底是怎么論述這個(gè)問(wèn)題的?孟德斯鳩在1748年出版的《論法的精神》中說(shuō)：“每一個(gè)國(guó)家有三種權(quán)力：(1)立法權(quán)力；(2)有關(guān)國(guó)際法事項(xiàng)的行政權(quán)力；(3)有關(guān)民政法規(guī)事項(xiàng)的行政權(quán)力。”“我們稱后者為司法權(quán)力，而第二種權(quán)力則簡(jiǎn)稱為國(guó)家的行政權(quán)力。”他認(rèn)為：“政治自由是通過(guò)三權(quán)的某種分野而建立的。”他這樣寫(xiě)道：“當(dāng)立法權(quán)和行政權(quán)集中在一個(gè)人或同一個(gè)機(jī)關(guān)之手，自由便不復(fù)存在了；因?yàn)槿藗儗⒁ε逻@個(gè)國(guó)王或議會(huì)制定暴虐的法律，并暴虐地執(zhí)行這些法律。”“如果司法權(quán)同立法權(quán)合而為一，則將對(duì)公民的生命和自由施行專斷的權(quán)力，因?yàn)榉ü倬褪橇⒎ㄕ摺Ｈ绻痉?quán)同行政權(quán)合而為一，法官便將握有壓迫者的力量。”如果同一個(gè)人或是由重要人物、貴族或平民組成的同一個(gè)機(jī)關(guān)行使三種權(quán)力，即制定法律權(quán)、執(zhí)行公共決議和裁判私人犯罪或爭(zhēng)訟權(quán)，則一切便都完了。一大段話，其核心就是：政治自由必須靠分權(quán)來(lái)保證。也就是說(shuō)，孟德斯鳩他在《論法的精神》中，想要表達(dá)的主要是一種“三權(quán)分工”或“三權(quán)分割”的理念，而不是我們通常所理解的“三權(quán)分立”。英國(guó)學(xué)者M(jìn).J.C.維爾，在他的名著《憲政與分權(quán)》中也是這樣認(rèn)為的：“博林布魯克強(qiáng)調(diào)，權(quán)力在三個(gè)部門(mén)間的分割是這一結(jié)構(gòu)的精華。如果國(guó)王擁有立法權(quán)與執(zhí)行權(quán)，他就是絕對(duì)君主；如果兩院的任何一院擁有兩種權(quán)力，我們就有一種貴族制或民主制。‘就是因?yàn)檫@種權(quán)力的分割，即將這些不同的特權(quán)歸于國(guó)王、貴族院和平民院，才構(gòu)成了一個(gè)有限君主制’。”E3168博林布魯克與孟德斯鳩非常熟悉，孟德斯鳩關(guān)于權(quán)力分割的學(xué)說(shuō)的許多知識(shí)無(wú)疑都是從博林布魯克和博士著述那兒獲得的。在《憲政與分權(quán)》中，M.J.C.維爾還區(qū)分了分權(quán)學(xué)說(shuō)與均衡政制理論，他認(rèn)為，在美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)以前，這兩種理論在美國(guó)社會(huì)中處于爭(zhēng)執(zhí)不休的兩難境地。“只是在美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)并開(kāi)始勝利以后，人們的不滿——既對(duì)極端的權(quán)力分割不滿，又對(duì)制約平衡不滿，而且在對(duì)聯(lián)邦和州層次上發(fā)展起來(lái)的這兩種理論結(jié)合的不滿——才逐漸成為一種巨大的呼號(hào)，它反對(duì)這兩種理論關(guān)于權(quán)力劃分的理論假設(shè)，而制度發(fā)展和政制理論也都轉(zhuǎn)入一個(gè)新階段，在這一階段，‘和諧’逐漸成為社會(huì)的占主導(dǎo)地位的旋律”。也就是說(shuō)，美國(guó)最終確立的是一種：分權(quán)與制衡相統(tǒng)一的政治制度。美國(guó)憲法對(duì)政府三大部門(mén)間的制衡規(guī)定得甚為為詳盡：在總統(tǒng)和國(guó)會(huì)之間，總統(tǒng)有權(quán)否決國(guó)會(huì)的立法，但是國(guó)會(huì)兩院又能以2／3的多數(shù)否定總統(tǒng)的否決。總統(tǒng)有權(quán)提名聯(lián)邦法官和部長(zhǎng)候選人以及締結(jié)條約，但是都必須經(jīng)過(guò)參議院的批準(zhǔn)。國(guó)會(huì)可以通過(guò)彈劾將總統(tǒng)或法官免職，但必須達(dá)到2／3的多數(shù)。眾議院獨(dú)操?gòu)椲罊?quán)，參議院獨(dú)操審判彈劾案之權(quán)。若總統(tǒng)受審，必須由最高法院首席法官主持審判。彈劾的結(jié)果只是免職，但被定罪的人，仍可依法受起訴、審判、判決和懲罰。除彈劾案外，總統(tǒng)有權(quán)對(duì)危害合眾國(guó)的犯罪行為發(fā)布緩刑令和赦免令。這已經(jīng)超出了孟德斯鳩的“三權(quán)分割”思想，應(yīng)該說(shuō)是分權(quán)學(xué)說(shuō)與制衡理論的混合產(chǎn)物。美國(guó)事實(shí)上不僅堅(jiān)持了權(quán)力分立原則，還以古羅馬共和國(guó)為范例增加了三權(quán)相互否定、牽制的制衡原則，從而“提供了一個(gè)新的、獨(dú)一無(wú)二的權(quán)力分立與制約平衡的美國(guó)式的結(jié)合”。

三、“三權(quán)分立”不符合

美國(guó)“人民主權(quán)”的憲法原則

法國(guó)思想家盧梭以其“人民主權(quán)”理論開(kāi)創(chuàng)了政治權(quán)力合法性討論的歷史先河，并吸引人們以無(wú)所畏懼的自我犧牲精神為此浴血奮戰(zhàn)，在歷史上留下了空前絕后的影響。到今天為止，“人民主權(quán)”已經(jīng)成為世界上大部分國(guó)家公認(rèn)的憲法原則。“主權(quán)在民”，是她的一般表達(dá)。它認(rèn)為：權(quán)力來(lái)源于權(quán)利，用盧梭的話來(lái)講就是：權(quán)力來(lái)源于權(quán)利的讓渡；權(quán)力行使的目的是為了保障權(quán)利，而為了防止權(quán)力對(duì)權(quán)利的侵犯，要限制權(quán)力。人民作為權(quán)力的源泉和擁有者，是現(xiàn)代憲政國(guó)家區(qū)別于以往政權(quán)形式的根本特征。“人民主權(quán)”也是美國(guó)憲法的基本原則。美國(guó)憲法前言第一句話就是：“我們合眾國(guó)人民，為建立更完善的聯(lián)邦，樹(shù)立正義，保障國(guó)內(nèi)安寧，提供共同防務(wù)，促進(jìn)公共福利，并使我們自己和后代得享自由的幸福，特為美利堅(jiān)合眾國(guó)制定本憲法”。它明確地告訴我們：美國(guó)聯(lián)邦國(guó)家的主權(quán)屬于全體人民。全體人民才是真正意義上的主權(quán)擁有者。權(quán)力來(lái)源于人民，基于人民的委托而歸屬于政府。從這個(gè)意義上說(shuō)，立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)只是對(duì)政府權(quán)力的內(nèi)部分工而已，他們相對(duì)于人民主權(quán)而言，都不是處于一種獨(dú)立的地位。因而，在這個(gè)意義上來(lái)講，美國(guó)憲政制度稱其為“三權(quán)分立”的架構(gòu)是不合適的。更合適的表達(dá)應(yīng)該是“三權(quán)分工”或“三權(quán)分割”。

四、“三權(quán)分立”不符合美國(guó)憲政的實(shí)際運(yùn)行狀況

在美國(guó)，三權(quán)：立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)，并不是一種截然分立的狀態(tài)在運(yùn)行。任東來(lái)就認(rèn)為：“9·11事件過(guò)后，美國(guó)總統(tǒng)喬治·W·布什在加強(qiáng)國(guó)內(nèi)治安和對(duì)外用兵方面的權(quán)力，甚至超過(guò)了第二次世界大戰(zhàn)時(shí)期的總統(tǒng)羅斯福。不過(guò)，話又說(shuō)回來(lái)，布什總統(tǒng)的這一權(quán)力也是國(guó)會(huì)通過(guò)法律授予的，完全是一個(gè)愿打一個(gè)愿挨的關(guān)系。美國(guó)學(xué)者杰羅姆·巴倫在《美國(guó)憲法概論》一書(shū)中也認(rèn)為：“憲法中所規(guī)定的很多含糊其辭和結(jié)論不明的行政權(quán)力是與國(guó)會(huì)分享的，總統(tǒng)的主動(dòng)行動(dòng)一般只是得到國(guó)會(huì)的默認(rèn)，而法院往往避免對(duì)行政行動(dòng)進(jìn)行司法審議，尤其是外交和國(guó)家安全方面的行政行動(dòng)。”在“揚(yáng)斯敦鋼板鋼管公司訴索耶案”(1952年)(《鋼鐵廠接管案》)中杰克遜大法官所發(fā)表的贊同意見(jiàn)特別具有恒久的價(jià)值。他說(shuō)，“總統(tǒng)的權(quán)力不是一成不變的，它是隨著與國(guó)會(huì)權(quán)力的脫離或結(jié)合而變動(dòng)的。”當(dāng)總統(tǒng)在國(guó)會(huì)授權(quán)下采取行動(dòng)時(shí)，他的憲法權(quán)力達(dá)到了最高點(diǎn)；而一旦他的行動(dòng)與國(guó)會(huì)的意志背道而馳，他的權(quán)力則降到了最低點(diǎn)。當(dāng)總統(tǒng)必須依靠他自己的權(quán)力時(shí)，他是在“半陰影區(qū)中”采取行動(dòng)，“他和國(guó)會(huì)在這種區(qū)域中或者有著一致的權(quán)力，或者權(quán)力的分配并不確定”。在這種共享權(quán)力的半陰影區(qū)中，“事件的緊迫性和當(dāng)代不可思議的事情而非抽象的法律論點(diǎn)決定了分權(quán)的含義”。這就告訴我們行政權(quán)力與立法權(quán)力之間的壁壘并不是“三權(quán)分立”原則所表達(dá)的那樣涇渭分明，而是存在兩者共享權(quán)力的模糊地帶。現(xiàn)代行政法一個(gè)突出的發(fā)展趨勢(shì)，就是“授權(quán)立法”的迅猛發(fā)展。美國(guó)學(xué)者理查德·B·斯圖特爾在《美國(guó)行政法的重構(gòu)》一書(shū)中這樣寫(xiě)道：“關(guān)于立法權(quán)的必要性，當(dāng)前已經(jīng)達(dá)成普遍的共識(shí)；真正的問(wèn)題在于如何使此種立法與民主協(xié)商過(guò)程、嚴(yán)格審查過(guò)程和控制過(guò)程保持協(xié)調(diào)一致。”這也就意味著關(guān)于行政立法是否必要和符合憲法的爭(zhēng)論已經(jīng)休止并達(dá)成共識(shí)：行政立法必不可少。行政立法，雖然是通過(guò)立法機(jī)關(guān)授權(quán)或委托的形式，但毫無(wú)疑問(wèn)，它是標(biāo)志著行政機(jī)關(guān)分享了立法機(jī)關(guān)的立法權(quán)。他還寫(xiě)道：“現(xiàn)如今，行政自由裁量權(quán)的行使無(wú)法避免地被認(rèn)為在本質(zhì)上是一個(gè)立法過(guò)程：對(duì)受行政決策影響的各種私人利益之間相互沖突的主張進(jìn)行調(diào)節(jié)的過(guò)程。”同樣，美國(guó)從1887年設(shè)立州際商業(yè)委員會(huì)開(kāi)始，特別是從1914年根據(jù)授權(quán)設(shè)立聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)以后，數(shù)十個(gè)屬于行政系統(tǒng)的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)有了準(zhǔn)司法職能，即行政司法的職能。專司其職的官員稱主審官，1972年改名為行政法官。為保持行政法官的相對(duì)獨(dú)立性，對(duì)行政法官的管理也由該行政機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)到文官委員會(huì)。1978年，美國(guó)從事行政司法的行政法官已達(dá)804名。根據(jù)美國(guó)行政法的權(quán)利救濟(jì)窮盡原則，管理相對(duì)人在未向行政機(jī)關(guān)提出申訴以前，不能向法院提起訴訟。這就代表了行政機(jī)關(guān)在事實(shí)上也分享了一些司法權(quán)力。1801年，美國(guó)最高法院大法官馬歇爾以其天才般的才智，煞費(fèi)苦心的通過(guò)“馬伯里訴麥迪遜案”為最高法院爭(zhēng)到了對(duì)法案進(jìn)行違憲審查并解釋?xiě)椃ǖ臋?quán)力。從此以后，聯(lián)邦最高法院擁有了眾所矚目的“司法復(fù)審權(quán)”。美國(guó)最高法院也成為了世界上最有權(quán)力的法院。以至200多年后美國(guó)學(xué)者羅伯特·麥克洛斯基感慨到：“美國(guó)最高法院顯然是世界上最有權(quán)勢(shì)的法院，也沒(méi)有任何的理由認(rèn)為這一事實(shí)會(huì)在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)改變。”同時(shí)，由于美國(guó)是個(gè)判例法國(guó)家：基本原則是“遵從前例”，即法官在審判中應(yīng)該遵守以前同類案件中法官判決所確立的規(guī)則。最高法院的判決的判決不可避免地要對(duì)下級(jí)法院的適用法律產(chǎn)生影響，這樣在某種意義上，司法機(jī)關(guān)行使了某些立法權(quán)能。這些現(xiàn)象都不是我們用“三權(quán)分立”的表達(dá)所能概括的。

結(jié)語(yǔ)

三權(quán)分立的表達(dá)，比較符合一種純粹分權(quán)學(xué)說(shuō)的理念：第一，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該區(qū)分為三個(gè)范疇：立法機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)；第二，政府具有三種具體的職能：立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)；第三，三個(gè)機(jī)構(gòu)的人員絕對(duì)分離；第四，政府的每個(gè)部門(mén)都將成為對(duì)其他部門(mén)行使專斷權(quán)力的制約，以及，因?yàn)橹幌抻谛惺蛊渥陨淼穆毮埽鞑块T(mén)便無(wú)法對(duì)其他部門(mén)行使不當(dāng)?shù)目刂苹蛴绊憽?/p>

但維爾在他的書(shū)中批評(píng)了純粹權(quán)力分立學(xué)說(shuō)，認(rèn)為：“實(shí)際純粹的權(quán)力分立從來(lái)也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)過(guò)，即使可能，事實(shí)也不可欲，因?yàn)樗鼘⑸婕罢顒?dòng)的中斷，而這是無(wú)法容忍的。”。這就告訴我們純粹的分權(quán)學(xué)說(shuō)：三權(quán)分立，事實(shí)上是不存在的。那我們使用這個(gè)概念，就是對(duì)美國(guó)實(shí)際政治運(yùn)行的嚴(yán)重誤讀。

學(xué)者趙心樹(shù)在他的《選舉的困境》一書(shū)中，也認(rèn)為：“中國(guó)學(xué)者傳統(tǒng)上用三權(quán)分立來(lái)概述美國(guó)的政治制度，是有失偏頗的，更確切的表述是三權(quán)分工：政府三權(quán)分工合作，為最廣大的人民的利益服務(wù)。”

三權(quán)分立側(cè)重表達(dá)了三權(quán)間的對(duì)立和制約，三權(quán)分工側(cè)重表達(dá)了三權(quán)間的分工和配合，兩者在語(yǔ)義上具有較大的差別。從上文的分析來(lái)看：三權(quán)分工才是比較好地表達(dá)了美國(guó)憲政制度的實(shí)際運(yùn)行狀況。

責(zé)任編輯 錢(qián)國(guó)華