中央銀行分支機構設置的國際比較

摘 要：中央銀行在貨幣經濟理論當中的地位相當重要，而其分支機構的設置則更多地是一個實踐問題。本文以英、美及歐元區中央銀行的發展歷史與近期變化為考察對象，從分支機構的設立方式、組織定位、功能與角色三個方面研究其成功的理念和做法，以期對我國的中央銀行體制改革提供有益的啟示。

關鍵詞：中央銀行；分支機構；美國聯邦儲備銀行；歐元區中央銀行；英格蘭銀行區域代表處

中圖分類號：F830．31文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2008)02-0060-05

中央銀行的分支機構對于有效地推行貨幣政策，實現宏觀經濟管理發揮著重要的作用，因此各國中央銀行普遍重視分支機構的設置。由于中國是一個地域廣闊、經濟總量較大的國家，而且在中央銀行體制改革方面一直重視英美等發達國家的經驗。因此，本文主要以美聯儲、歐洲中央銀行和英格蘭銀行為考察對象，研究中央銀行分支機構設置方面可資借鑒的成功理念。

一、設立方式

以英國、美國和歐盟為代表的發達國家中央銀行的形成都經過了相當長的歷史時期，是經濟發展逐步演進的必然結果。它們在分支機構設立過程中體現出來的特點主要有兩個方面：

1．分支機構的設立都經過較為充足的論證

（1）美國聯邦儲備體系（FED）。由于美國歷來崇尚自由競爭，公眾對任何形式的中央集權體制安排一直抱有懷疑和敵對的態度，所以，在英國中央銀行制度確立之后的近半個世紀，美國仍沒有自己的中央銀行。直到1907年美國爆發銀行危機才最終促使公眾確信，只有建立中央銀行才能保證金融的穩定。美國聯邦儲備體系的結構是精心設計的結果。在決定建立中央銀行之前，國會的貨幣委員會專門赴歐洲考察不同類型的中央銀行體制安排，美國國內也對建立中央的各種原則和方案開展了廣泛的討論。最初在議會上提出的方案主要內容是成立統一的全國儲備協會，實行總分行的組織結構。但是，來自西部和南部的立法者堅持中央銀行權利的分散化結構。一些代表平民黨人的國會成員建議建立50個或更多有自治權利的地區聯邦儲備銀行，因為金融狀況的地區差異要求在國家的不同地區使用不同的金融政策^[1]。最終在各方利益折衷平衡的基礎上形成了建立若干地區聯邦儲備銀行和聯邦儲備委員會的設想，并通過1913年的《聯邦儲備法案》得以確立。此后，國會成立了組織委員會，在全國各地及各行業部門廣泛征詢意見，對7 417家國民銀行和16 000余家州銀行進行問卷調查，并舉行大量的聽證會。然后，組織委員會下屬的預備委員會對這些情況進行了整理和評估，在考慮業務、交通、地區資本及其它因素的基礎上提出了4套可供選擇的方案。組織委員會最終通過投票確定了12個區域及其地區儲備銀行的所在城市，并于1914年4月公布了地區儲備銀行的組建方案，經過咨詢及細微調整后，聯邦儲備體系于1914年年中正式運轉。

（2）歐洲中央銀行體系(注：這里主要指歐洲中央銀行和歐元區各國中央銀行所組成的中央銀行體系，也即所謂的“歐元體系”（Eurosystem）。)（ESCB）。雖然ESCB與FED在體制結構上有相似之處，但形成過程截然不同。FED的各級機構是作為一個整體誕生的，而ESCB中相當于“分支機構”的各成員國中央銀行歷史都比較悠久，相當于“總行”的歐洲中央銀行則是一個新生兒。當然，歐洲中央銀行的設立也經過了漫長的研究和論證。歐共體建立后不久，即著手通過經濟手段推動政治一體化的進程。早在1971年，歐共體委員會就通過了《維爾納計劃》（Warner Plan），準備建立超國家的財政、貨幣決策機構，并預計在1980年建立歐洲經濟與貨幣聯盟。只是隨著布雷頓森林體系的解體和國際金融秩序的混亂，《維爾納計劃》才被迫擱淺。在啟動歐洲經濟與貨幣聯盟（EMU）之前，歐洲各國都進行了大量相關的研究。例如，1988年6月歐共體成立了由有關專家組成的經濟與貨幣聯盟委員會（即德洛爾委員會），并于次年提交《德洛爾報告》（Delors Report）。該報告提出的分三個步驟來實現歐洲貨幣聯盟的構想，可以說是1991年《馬斯特里赫特條約》和后來歐洲經濟與貨幣聯盟的藍本。根據《馬斯特里赫特條約》，1998年歐洲中央銀行正式成立。

（3）英格蘭銀行。早在1826—1828年，英格蘭銀行為處理各地區發鈔銀行無法順利發送鈔票的問題，開始設立第一家分行。到1994年為止，在5個中心經濟城市，即伯明翰、曼徹斯特、利茲、紐卡斯爾、布里斯托爾設有分行，分行之下設有4個代表處，負責地區性事務。1994年英格蘭銀行對組織結構進行大幅調整，關閉各地分行，紛紛改設為區域代表處（Regional Agencies），并正式開始按月向貨幣政策委員會（MPC）簡報經濟動向與市場資訊。1995—1996年在重新檢討英格蘭銀行的區域范圍后，該行決定關閉5家分行，全部改為區域代表處。此外，還在大倫敦地區、威爾士和中東部地區設置區域代表處。到2000年，部分區域代表處雖經合并或新設，但隨著北愛爾蘭自治區代表處的設立，英格蘭銀行在全國已有12家區域代表處^[2]。

2．分支機構設置大都依據經濟區劃

美國聯邦儲備區的劃分反映了1913年美國的地理和經濟特征。在那以后，這種地區劃分只發生過微小的變化。由于FED的體制框架是事先精心設計的結果，起初各聯邦儲備區的經濟規模基本都為全國GDP的1/12，至今各地區的經濟發展仍比較均衡。此外，還有25個分支機構，從聯邦儲備區的地理分布中可以看出，分支機構的設置明顯依據聯邦儲備區管轄范圍的大小，在那些地域面積較大的儲備區分支機構較多。與此相反，歐元區內多數國家的經濟總量較小，而三個最大的國家（德國、法國和意大利） 則占歐元區GDP總額的70%以上（見表1）。

英格蘭銀行區域代表處的管轄范圍劃分，主要依據經濟地理狀況和官方行政區劃，并考慮各區域在全國GDP中所占的比率（見表1）。至于代表處的辦公處所則分布于全國主要城市或商業中心。

二、組織定位

根據中央銀行組織結構的劃分，英格蘭銀行屬于一元式體制，而美國和歐元區則屬于二元式體制，與此相適應，其分支機構在組織定位上也分為兩種類型：隸屬于總行的派出機構和有一定決策權的地方性機構。

1．隸屬于總行的派出機構

一元式中央銀行體制下，分支機構是總行的派出機構，只能完成總行交給的任務，因此其組織結構相對簡單。英格蘭銀行區域代表處隸屬于英格蘭銀行貨幣分析統計局，其機構及人員設置相當精簡，通常一家區域代表處配置1位代表，1—2位副代表，以及1—3位職員，其總人數最多不超過6人。

2．有一定決策權的地方性機構

作為二元式中央銀行體制的典型代表，美國12家聯邦儲備銀行技術上歸會員商業銀行“所有”。會員銀行按照其資本的一個固定比例認購它們所在地區的聯邦儲備銀行的股票，擁有獲取紅利和選舉地區聯儲董事會成員的權利。但這種所有權并不像私人所有權那樣包括財產所有權，而且這一股份不能轉讓。由于12家儲備銀行是私有的公司實體而非政府機構，它們總體上要接受聯儲委員會的廣泛監督，但其日常進行的中央銀行業務活動基本獨立，不受聯儲委員會的干預。聯邦儲備法案規定儲備銀行董事擁有制定本地區貼現率的權力，并有權決定或者界定合格票據的性質，而聯邦儲備委員會對它認為與國家經濟需要不符的任何利率變動都有否決權。事實上，聯儲委員會與作為其分行的12家儲備銀行同屬一個主權國家，在制定貨幣政策時，有5名聯邦儲備銀行的行長參加聯邦公開市場委員會的投票，其決策結果基本能夠適應各地區的經濟發展狀況。因此，在貨幣政策的執行過程中，各儲備銀行與聯儲之間的矛盾相對較小，貨幣政策的貫徹實施相對比較容易。近幾年，儲備銀行董事制定貼現率的權力已經變得名存實亡^[3]。

與美國不同，歐洲中央銀行體系的地區性機構就是成員國原來各自的中央銀行。它們在組織結構上原本就存在差異，例如德國中央銀行曾是典型的二元式體制，按經濟區劃設立的9個州中央銀行設有理事會和咨詢委員會，州中央銀行在處理與本州有關的事務時，具有相當大的獨立性；而其它成員國的中央銀行基本上都是一元式。目前加入歐元區的12國中央銀行作為歐洲中央銀行的分行，其管轄范圍并不是根據經濟區域或經濟發展狀況劃定的，而是從屬于12個獨立的主權國家，歐洲中央銀行則是一個超越國家主權的機構。盡管按照《馬斯特里赫特條約》的要求，12個成員國中央銀行作為歐洲中央銀行的分行要貫徹執行歐洲中央銀行統一的貨幣政策，包括利率和匯率政策，以及按照歐洲中央銀行的指令管理外匯儲備。但由于各國在經濟周期和金融體制方面的差異仍很明顯，因此，實施統一的貨幣政策并非易事。

三、功能與角色

由于法律賦予的權力和地位的不同，中央銀行分支機構的功能和角色也有差異，但不可否認的是，它們在眾多經濟體中扮演了非常重要的角色。一方面，地方中央銀行的行長們把真實的市場信息和分析上的多樣性帶到了貨幣政策委員會；另一方面，通過向公眾解釋中央銀行政策目標和策略，有助于貨幣政策的順利實施。

1．分支機構大都在貨幣政策決策過程中發揮重要的作用

在二元式中央銀行體制下，分支機構代表通常直接參與貨幣政策決策。如美國12家聯儲銀行行長都參加聯邦公開市場委員會（FOMC）的討論，從而能夠使各地區的情況在所有與會者中間進行廣泛的交流。盡管在決定貨幣政策時，只有作為委員會成員的5名聯儲行行長才可以就政策決議投票，與聯儲委員會成員相比占少數，但FOMC在最終決定貨幣政策時能夠很好地考慮到各地的實際情況。Meade and Sheets（2002）的一項實證研究證明，美國貨幣政策確實反映了各地區經濟情況的影響^[4]。而歐元區各國中央銀行行長都是歐洲中央銀行管理委員會的成員并且占據了大多數，由于他們依據各國法律任命，因此更能夠表達和辯論多樣性的政策觀點。中央銀行總部的官員們往往依靠總體經濟數據來分析宏觀經濟形勢，更關注于貨幣區總體的經濟情況，而中央銀行對經濟的特殊責任又要求他們必須與實際經濟部門保持一定的距離，這樣就容易忽視各地經濟實際發展的情況，給人造成故意疏遠公眾的印象，并難以獲得人們的廣泛支持。地區性中央銀行正好可以彌補這方面的缺陷，使中央銀行的貨幣政策等決策更為科學有效。如果在委員會成員間的討論沒有不同點，就會使市場喪失有效信息，也會使公眾在理解貨幣政策上處于永久的劣勢。

相比之下，一元式中央銀行體制中的分支機構通常并沒有直接參與決策的權力，但其依然可以有效地發揮輔助決策的作用。英格蘭銀行區域代表處在歷史上主要扮演經濟研究和參考的角色，隨著英格蘭銀行1997年取得獨立性，其在制定貨幣政策過程中的重要性與日俱增。12家區域代表處中的4位代表與3位副代表出席每個月MPC會前會，這4位代表中有3位是固定來自英格蘭北部、中部和南部地區的區域代表，另由蘇格蘭、威爾士及北愛爾蘭三家區域代表處推舉一位代表。每次參加會議的4位代表中有2位代表全國的區域代表處向MPC作簡要報告，其中一位負責特殊議題報告，另一位負責最新商業情況報告。

2．中央銀行分支機構普遍重視研究工作

美國各聯邦儲備銀行的研究部門平均由15名左右的經濟學家組成（紐約聯儲銀行的研究部門是其它聯儲行的2倍）。各儲備銀行雇傭國內一流的經濟學家運用最新的分析方法研究宏觀經濟和金融政策。在FOMC會議前，各聯儲研究人員將為行長出席會議進行準備，他們對經濟問題的分析主要包含在兩份文件中，即主要研究國內外當前及未來經濟走勢的《綠書》和提供相關政策建議的《藍書》。各聯邦儲備銀行的研究還具有專業化分工的特點。例如，從理論專長來看，克利夫蘭、圣路易斯、明尼阿波利斯和里士滿聯儲的研究帶有貨幣主義和理性預期學派的色彩，理論研究程度較深，芝加哥和堪薩斯城聯儲的研究更多地關注地區性事務，紐約、舊金山和達拉斯聯儲專長于國際問題的研究，而支付體系和金融市場則是亞特蘭大和紐約聯儲的專門研究領域。從各地區經濟發展的特點來看，紐約聯儲致力于跟蹤金融市場的情況，芝加哥聯儲則跟蹤日用品市場及重工業，達拉斯聯儲銀行重點跟蹤石油產業及墨西哥的經濟發展等等^[5]。一方面，中央銀行體系內各大區行的研究有助于制定審慎全面的貨幣政策，這對于日益復雜的現代經濟意義非常重大。而且，研究各自地區實際經濟情況對于金融穩定也有特別的價值，因為一旦發生金融危機，中央銀行就能夠迅速清楚地知道實際經濟部門的問題所在；另一方面，各具特色的研究也促進了各大區行之間的競爭，有利于產生具有創新性的理論和政策，并有助于中央銀行體系的完善。

歐元區各國中央銀行對本國經濟研究的意義也在于此。歐元區各國中央銀行的研究力量要比各聯邦儲備銀行強大，因為他們很大一部分人原先就負責各自國內貨幣政策的研究（見表2）。

另外，為了順利實施歐元體系的某些政策，歐洲中央銀行還成立了13個專門的委員會負責貨幣政策、金融市場政策和支付體系政策等研究，其成員主要由各國中央銀行的研究人員組成。與聯邦儲備銀行一樣，各國中央銀行的研究人員在理事會討論貨幣政策之前，都為本國行長準備相關的材料。盡管歐洲各國中央銀行間的研究還沒有聯儲那樣的專業分工，其各自的研究領域十分廣泛且存在著交叉和重復，但專業化分工的趨勢已經開始顯現。例如，意大利、芬蘭、荷蘭和西班牙等國的中央銀行專門研究包括宏觀經濟模型、貨幣傳導機制和分析模型等在內的各種經濟模型，荷蘭中央銀行是第一個運用完整的歐洲經濟模型進行經濟分析的中央銀行^[6]，包括荷蘭中央銀行在內的少數幾家中央銀行還定期公布對經濟走勢的預測分析及相關的經濟數據。

英格蘭銀行區域代表處的研究工作也獨具特色。這些代表處的主要工作就是通過直接登門拜訪（最主要的方式）、電話訪查、問卷調查以及研討會的方式對所在區域的企業進行抽樣訪查。訪查的對象覆蓋面廣，包括制造業、農林漁牧業、礦業、水電瓦斯、交通運輸業、旅游業、金融服務業和大眾服務業等，并以前一年各業別占GDP的比重決定當年的訪查企業樣本。全國12家區域代表處每年平均查訪的企業多達8 000家左右。而且，為了在MPC會前會中報告最新經濟動向與企業信息，代表處大多會在一個月內作最短期的調查。由于區域代表處隸屬于英格蘭銀行貨幣分析與統計局，其匯集的數據資料可以通過計算機網絡直接傳入總行的資料庫。貨幣分析與統計局在綜合各區域代表處的報告以后，即可提供完整、均衡的總體經濟分析報告。這樣，總行就能夠在官方統計資料發布之前及時獲得所需的經濟信息，并且也可以用各代表處的訪查結果（第一手資料）驗證官方的統計資料，這種制度保證了英格蘭銀行能夠占有信息優勢，對于正確制定貨幣政策相當重要。

3．分支機構在加強中央銀行透明度方面也發揮著重要作用

美國12家聯邦儲備銀行及其分支機構的職責之一是：向本地區會員銀行和廣大公眾提供有關貨幣政策、經濟狀況、金融部門的發展及其它信息的資訊。所有的聯邦儲備銀行都出版定期性刊物、新聞信件以及統計刊物等。每次FOMC會議結束后，各聯邦儲備銀行還要向本地區公眾傳達美聯儲的決策情況，對公眾進行經濟教育，甚至還向學校的師生解釋當前的貨幣政策。

與美聯儲相比，歐洲中央銀行目前的透明度狀況遭到許多學者的質疑，因為按照法律規定歐洲中央銀行無須定期向歐洲議會匯報情況，也無須公布討論的會議記錄以及對某一項措施的投票率等。由于法律規定的透明度要求不高，歐洲中央銀行為了向公眾證明自身的透明度在不斷提高，近來不僅披露比法律要求更詳盡的相關信息，還加快了公開披露的頻率，變季報為月報，以歐共體11種官方語言出版，刊載理事會對經濟形勢的評價和對物價發展展望的具體細節。

英格蘭銀行區域代表處在訪查企業的同時也負責向訪查對象解釋貨幣政策措施，讓企業充分了解中央銀行的貨幣政策意圖，使其與中央銀行在低通貨膨脹目標上達成共識。有時，區域代表處也會安排MPC委員直接與受訪企業接觸，直接聽取他們對貨幣政策的建議。可見，區域代表處的重要作用在于建立起了一種雙向溝通的機制。此外，英格蘭銀行將區域代表處的訪查結果剔除機密資料后刊載于英格蘭銀行季報以及各季度的通貨膨脹報告。這些做法有效地提高了貨幣政策的透明度。

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參考文獻：

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International Comparison on Setup of Central Bank Branches

LIU Li-wei

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(Dongbei University of Finance and Enonomics，Dalian Liaoning 116025，China)

Abstract:Central bank theory occupies a very important position in modern monetary and economic theories，whereas the establishment of its branches is more of a practical issue．This paper reviews the development history and current evolutions of the British，U．S．and Euro-Zone central banks ，and studies the successful ideas and practices of those central banks from three aspects of establishment modes，organizational orientation，functions and roles of their branches，so as to supply an instructive enlightenment to the reform of Chinas central bank system．

Key words:central bank；branches；U．S．Federal Reserve Banks；Euro-Zone central banks；Regional Agencies of Bank of England

（責任編輯：楊全山）