論策略性經濟轉軌與財政公共化轉型

摘 要：本文研究權威主導型策略性市場化改革與財政公共化轉型之間的協同演化關系。通過一個基于我國改革實踐的動態分析框架，筆者得出：政府供給范圍的“越位”與“缺位”作為經濟轉軌中前期的一種策略性選擇具有一定的“條件合理性”。而這一條件就是權威主導型改革承諾的動態可信性。“職責同構”的“權威+官僚體系”執政模式有利于保障可信性問題，但不利于最優公共政策的競爭性發現和彈性調整。強化權威推動型的二次改革，從政府派生型“無形之手”到市場自發型“無形之手”，并完善橫向的黨內民主和競爭機制，理順縱向的政府內分工機制，才能真正順利實現經濟市場化轉軌與財政公共化轉型的協同演進。

關鍵詞： 經濟轉軌；財政轉型；協同演進；內生利益集團；政治權威

中圖分類號：F810．2文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2008)06-0090-09

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一、 引 言

政府在經濟發展中的作用一直是一個備受爭議且頗具哲學思辨的經濟學基本問題。本文無意于為這一問題劃上終結的句號，而是試圖提供一幅具有中國特色改革動態的歷史素描。在此之中，我們利用近乎“自負”的理性，嘗試著解釋從權威體制向“準”權威體制演變這樣一個特定歷史背景下，勵精圖治、致力趕超的政治權威如何協調市場深化與政府范圍之間的策略性互動，嘗試著分析政治權威、利益集團、政府組織和分工模式如何影響經濟市場化轉軌與財政公共化轉型的協同演化過程。如果這種解說能夠合乎理性地重塑歷史的主要線條，能夠延伸出當前所面臨問題的基本特征，能夠拓展出走向未來的改良路徑，那么這種解說就應該是成功的。

關于政府范圍的經典解釋是“市場失靈論”，即政府范圍的合理性源于市場機制的經濟可行性，分散決策的非合作市場協調機制無法發揮作用的領域就是政府行動的可能選擇集。相對于非合作均衡，政府協調能夠增進社會總福利的領域就是政府行動的應然選擇集。因此，公共物品、收入再分配、外部性等市場失靈領域為政府這一組織形態的經濟合理性提供了證據。這種理論洞見是建立在私人產權為基礎的自發演進型市場經濟形態之上的，增加市場的完備性很難解決它本身的“失靈”問題。但是，在轉軌國家和以“趕超”為目的的發展中國家，這種分析范式必然受到挑戰。這種情況下，政府擔當了不完備的市場做不到的任務，既然市場不是“穩態”的，那么作為市場競爭剩余的“市場失靈”也就無法確定。政府面臨著一個兩難選擇：放棄政府擔當，市場的自發成長能否擔當此任？政府繼續擔當，可能的市場永遠不會形成。劉尚希也指出了以“市場失靈論”判斷公共支出范圍具有局限性，他采用了一種實用主義的判斷方法，將公共風險作為政府支出范圍判定的標準，凡是最終風險歸宿到政府的，就應該作為政府支出的項目，于是在邏輯上就有了公共風險—公共產品—政府支出的順序，因此認識到公共風險是最重要的。“公共風險說”象“市場失靈論”一樣，都要找出一個不同環境下通用的政府職能范圍界定標準，我們認為對通用標準的尋找不是沒有意義，但也許正是對通用性的過份追求，而忽略了我國經濟漸進轉軌這一基本事實。^[1]

Hart、Shleifer和Vishny（1997）在一個政府公共服務（如監獄）是采取市場外包還是“自制”的兩元決策框架中，利用不完全合約理論解釋了政府合理范圍的經濟決定。外包合同始終是不完全的，這主要表現在服務或產品的質量界定和監督始終是不完全的。對于一個既定的承包合同，私人部門與公共部門相比，私人部門具有更強的成本節約動機，過強的成本節約動機會誘致“偷工減料”導致服務質量下降，如果社會成本降低不抵服務質量惡化，社會福利就會下降。公共部門具有較弱的成本節約動機，因而能夠保證服務質量的相對穩定，但要付出相對更高的社會成本。政府的合理范圍就是在成本節約與質量控制之間的權衡中得出的，質量易于控制的公共服務項目（如垃圾處理）可以通過市場外包以獲得競爭性低價，質量不易控制的公共服務項目（如外交）就不得不由公共部門來提供。這種理論洞見的政策含義是顯然的，為我們理解轉型國家政府范圍的階梯式演變（從生產的市場化到生產、提供的全面市場化）提供了一個新的視角。但是，這種分析除了具有跟“市場失靈論”類似的局限性之外，它本質上是靜態的。從動態的視角看，競爭性外包市場中的廠商不僅具有很強的成本節約動機，而且具有很強的產品和服務質量創新動機。私人部門的創新，尤其是工藝創新不僅不會增加成本，反而可能降低成本。公共部門的高成本換來的只是消極意義上的質量保障，而不是積極意義上的質量創新。因此，Hart、Shleifer和Vishny對政府合理范圍的界定標準更多地適合短期的靜態經濟決策，而不太適合包含改革動態和市場結構變遷的情形。

湯玉剛、趙大平沿用了公共選擇學派的實證經濟學分析傳統，將政府范圍的決定視為一個包括政治權威在內的利益集團或社會群體相競爭的政治均衡過程。^[2]在“有管理的競爭性政治市場”上政治權威通過管理“政治價格”追求政治支持最大化，由此形成的均衡政府供給結構與規范經濟學意義上社會福利最大化所要求的均衡結構往往會發生背離，而且政府供給范圍的公共性越小，這種背離產生的效率損失越大。他們的分析也是短期的、靜態的，側重于政治過程和政策形成過程，而忽略了20世紀70年代末以來我國改革過程中經濟基礎與生產關系之間的互動。

二、 權威主導型“趕超”及其“異化”

筆者認為，改革開放以來我國社會經濟改革的最重要特征是“權威主導”和“目標趕超”。這里所謂的“權威主導”不是指政治權威對社會經濟微觀事務的全面控制，也不是指歷史橫截面所體現出來的經濟分權—政治集權的社會治理模式，而是指歷史縱斷面上政治權威對策略性改革動態過程的方向性駕馭能力。下面將說明，正是這種策略性改革在短期內加快了市場深化的速度，同時，也正是這種策略性改革“異化”出了進一步經濟市場化和財政公共化的阻力。這里所謂的“目標趕超”體現在政治權威和各屆政府制定的發展規劃和戰略性目標上，我們假定市場深化和財政公共化既是實現趕超的目的，同時又是實現趕超的工具。基于改革初期的經濟運行模式和發展階段，政治權威的目標函數是實現市場經濟與公共財政在改革實踐中社會主義市場經濟與公共財政制度目標的正式提出都經歷了一個曲折的過程，這種假設省略掉了具體的歷史細節。市場深化與財政公共化之間的策略性互動并不像微觀經濟主體之間的策略性互動那么直接，但從忽略了改革細節的歷史過程來看，政治權威為實現“目標趕超”而設計的改革路徑確實呈現出一種“柔性”策略互動。這一制度組合目標的時間最小化。在轉型經濟中，市場與政府兩個變量都受到權威決策的影響，因此政治權威可以在經濟轉軌的前期、中期和后期策略性地控制市場深化與財政公共化的協同演進，從而實現其戰略目標實現時間的最小化。這種對中國經濟轉軌過程的認識與簡單的“漸進論”和“爆炸論”之爭具有明顯的不同，漸進到目標模式需要時間，“爆炸”后到目標模式同樣也需要時間，關鍵是不同的時間路徑對應的社會福利不同。

權威主導的動態優化過程必然充滿了各種策略性行為，具體而言，價格雙軌制、存量與增量改革、國有部門的策略性退出、多種形式的補貼或贖買以及地方政府（塊）和政府部門（條）直接參與市場競爭等等都具有很強的策略性安排的特點。在本文的經濟市場化轉軌與財政公共化轉型兩元分析框架中，我們僅僅考慮兩種特定的策略性安排：第一是經濟轉軌早期對部分國有部門的保護性發展，第二是經濟轉軌早期地方政府（塊）與政府部門（條）首先成為市場競爭的參與主體，政府派生型無形之手替代市場自發型無形之手筆者認為，很難用無形之手和有形之手來區分當前我國的市場治理和政府治理，政府推動市場化實際上是運用了無形之手的原理，而非顯性規則下的有形之手。，加速實現市場化目標。我們將說明為什么這兩種選擇是策略性的，以及它們各自產生怎樣的“異化”。

先來考察經濟轉軌早期對國有部門進行策略性保護的效率屬性。假定不存在意識形態上的障礙

意識形態上的爭論在特定的時期內可能是很重要的影響改革路徑的因素，這里我們僅從經濟理性決策的角度分析。，從純粹經濟效率的單一目標考慮，效率高者應該得到優先發展，整個社會的資源配置將得以改善，但現實中問題沒這么簡單。問題之一是在現實中效率高低幾乎不是理論界定的，而是經濟主體在相似的制度（規則）約束下競爭的結果，如果彼此競爭的制度約束不同，效率高低的評判就無從著手。因此，漸進轉軌過程是企業所面臨的競爭規則約束同質化的過程，也是在不斷趨同的競爭規則約束下“優勝劣汰”的過程。這種情況下，在轉軌的早期階段，有限信息、有限理性的政府無法通過“標尺競爭”來發現和判斷國有和私營部門的相對效率，從而有了國有企業的政策性負擔之說，^[3]這使得對原有及新生國有部門給予策略性保護具有了某種效率上的正當性。問題之二是同質性企業（這里主要指從事相同行業、經營相似產品或服務的企業）之間的效率高低理論上可通過競爭發現，但身處不同產業鏈條的企業之間的效率評價很難通過競爭關系來說明，相反，處于不同產業鏈的企業之間互補關系可能是問題的基本面。楊開忠、陶然和劉明興的論文觀察到中國改革成功的關鍵在于解除管制（表現為一般競爭性行業的政府退出），并通過體制外的增量改革來提高效率，同時又由于新興的最終產品生產部門（民營經濟）需要中間產品部門（存量國有經濟）為其提供中間投入和技術裝備，所以不僅避免了對存量的沖擊，甚至提高了上游國有部門的產出、就業乃至于技術效率，從而使經濟在提高效率的同時實現了平穩過渡

在適度保護原國有經濟的同時，逐步放開民間經濟，從而使高成本的國有企業成為經濟轉軌的一種“公共品”，在中央計劃者看來這種公共品是經濟平穩轉軌所必須付出的成本。但隨著改革的深入和民間經濟的市場秩序擴展，這種轉軌的“公共品”逐漸喪失其對整個社會而言的公共性，反而在某些情況下（如競爭性行業，非自然壟斷行業制造行政壟斷）這種公共品成為了市場經濟深化的“公害品”（Public Bads）。。^[4]從這一角度看，在民營經濟尚未成熟的轉軌期，策略性地發展某些關鍵國有部門具有增進宏觀經濟效率的作用，因此政府供給范圍的收縮僅限于一般競爭性行業，而并非從企業投資領域的全面退出。問題之三是作為政府主導型的轉軌過程和社會經濟發展模式，效率絕非政府追求的惟一重要目標，某些時候，政府對社會穩定的追求更甚于對經濟效率的追求。從規范的意義上講，企業主要是效率的追求者，政府主要是公平的維護者，這是社會分工自然演化的結果。但受到現有分工水平和分工格局的制約，在配套改革，尤其是社會保障網絡缺失的情況下，經濟轉軌過程中國有部門卻起到了“社會福利和公共物品提供者”的作用。^[5]盡管這里的“社會”和“公共”兩個詞絕非其本原意義上的，但這種臨時性的制度安排確實在一定程度上滿足了政府追求社會穩定的目標。因此，這里存在著效率與穩定的短期權衡，這種權衡關系將隨著民間主導型市場經濟的興起和政府職能的相應調整而同步變化。無論如何，以上三點背后的潛臺詞實際上是政府在企業投資領域的遲遲不肯退出是整個轉軌動態優化過程中的策略性安排，盡管跟標準的競爭性市場均衡相比，它們不是絕對最優的制度安排，卻具有動態效率。但是，這里有一個根本的前提：經濟市場化的動態優化過程必須按照理論設計的那樣實現成功轉軌，否則這些策略性行為不僅不是動態有效的，而且是很差的制度安排，是新的低效率的根源。換言之，這些臨時策略性安排之所以具有規范意義上的合理性，是因為對這種過渡性策略安排的效率評價必須與一個動態的經濟轉軌過程相結合。首先，如果這種安排在轉軌的前期階段能夠獲得較高的即期回報，而在轉軌的中后期階段又能規避早期策略性安排產生的路徑“異化”，從而實現較高的遠期回報，那么早期的策略性安排就不僅具有靜態效率，而且具有動態效率。其次，如果轉軌的前期階段只能獲得較低的即期回報，而中后期階段能夠規避早期策略性安排產生的路徑“異化”，從而實現很大的遠期回報，那么早期的策略性安排雖然不具有靜態效率，但卻是動態有效率的。再次，如果轉軌的前期階段獲得較高的即期回報，而中后期階段的發展路徑被早期策略性安排制造的“異化”力量所左右，從而無法達到社會計劃者所預想的轉軌目標，那么，早期的策略性安排雖然具有靜態效率，卻是動態無效率的。最后，這一種情形最糟糕，如果早期的策略性安排只能獲得較低的即期回報，同時中后期階段的發展路徑被早期策略性安排制造的“異化”力量所左右，從而無法達到社會計劃者所預想的轉軌目標，那么，早期的策略性安排既非靜態有效，也非動態有效。規范意義上的改革者所爭取的是前兩種情形，所盡力規避的是后兩種情形。

再來看政府派生型無形之手推動市場加速形成的策略性選擇。如果說計劃本位下的政府更像一個全能的社會計劃者，多種社會經濟目標，不論宏觀、微觀都集于一身，其主要缺陷是社會計劃者難以有效利用分散于社會各處的知識和信息，自發的社會分工秩序受到中央計劃的抑制，那么，轉型期中的政府角色則向另一個極端的方向快速突變。這主要表現在：第一，中央計劃協調能力加速衰減，政府各部門之間、各地區之間的經濟主體地位不斷得到強化，公共權力和經濟利益的“碎片化”格局很快形成。第二，地方政府和各政府部門由原來的社會計劃的執行者，由原本意義上的中央當局的多任務代理人，迅速調整為類似企業家職能的單一經濟目標追求者，這一單一目標又因為縱向官員政績評價指標的單一化和橫向地方政府之間的競爭而受到雙重加強。政府過分追求經濟增長的單一目標給予各級官員過強的“企業家精神”激勵。在資源有限或個人精力有限的約束下，從事多任務目標的行為人或從事具有多維屬性的單一任務的行為人，如果在某一目標或某一維度受到特別強的激勵，他必然會以犧牲其他目標或其他維度的努力程度而獲得更大的滿足。于是，資本追求增值的天然屬性與政府（官員）追求經濟增長的強烈動機相結合，數量目標受到全社會的關注，而質量目標則被忽視，有形指標受到重視，無形指標被忽視，結果受到高度關注，而過程則被忽視。轉型期我國政府的經濟角色定位完全不同于標準市場經濟體制中的“有限政府”，而是成為地地道道的市場競爭的參與者，當然，這里的市場也不是西方資本主義語境中的以私人產權為基礎的市場。何曉星將這種特殊的產權結構稱為“地方政府的內公外私”，即地方政府權力范圍內的資源對內都是公有的，具有非排他性，政府可以以社會計劃者的身份規定各種公共資源的價格和使用方式，以在對外（外地）競爭中取得競爭優勢，滿足其追求地方政府利潤最大化的目標。地方政府對外則表現出私人產權的屬性，在資源的使用和產品的交易中具有絕對的排他性。^[6]以上分析邏輯也同樣適用于政府部門主導的“條條”經濟。這種特殊的制度安排是我國經濟持續高速增長、投資比例居高不下和政府與市場邊界不清晰的根源之一，同時也是經濟增長質量不高、結構失衡、“有限政府”和服務型政府目標難以落實的根源之一。 事實上，地方政府（部門）已將市場機制的運用推向了極端，政府成為一家以盈利（如GDP）為目的的經濟單位，這不僅大大推遲了以民間資本為主導的公平競爭型市場經濟模式的形成，而且使得社會分工演化中政府與私人部門之間的分工被扭曲，政府從事了從長期來看并不具有動態比較優勢的市場競爭活動，而私人部門無法自發協調完成的公共事務卻被政府忽視。盡管政府日益認識到提供公共服務是公共部門的首要任務，但在政府主導型的市場經濟體制中這種改變是艱難的。

地方政府（部門）主導型市場經濟中政府與市場、政府與企業的邊界正變得越來越模糊，而不是越來越清晰。作為行政機關的政府（部門）與企業，不論是國有企業還是民營企業之間的關系正發生著微妙的變化。對于國有企業而言，改革初期就提出的“政企分開”目標至今仍然沒有取得實質性進展，或許在現有的政治架構內“政企分開”本身就是不可行的。另一方面，某些地方政府或政府內的行政官員又面臨著被巨大經濟利益俘獲的問題，這表現為政府與民營企業之間的特殊聯盟關系。顯然，這種格局的出現與政府作為市場規制者的角色定位是密切相關的，政府或官員被私人資本所俘獲，一種可能是政府規制本身存在問題，這誘使企業家投入資源進行各種形式的尋租或聯盟活動，另一種可能是政府規制本身沒有問題，而約束規制執行者的制度出現了問題，規制者面對市場機會和權力租金的誘惑而主動與私人資本妥協、聯盟。這一方面說明政府供給范圍有從提供投資（包括有形和無形公共品供給）向提供“公共”政策轉變的趨勢，另一方面也說明了政府的經濟活動有超越財政管理和監督的趨勢，政府，尤其是地方政府及其官僚機構越來越學會了利用“偽市場”手段來獲取源自于公共權力的部門或私人經濟利益。既然是“偽市場”，中央政府的宏觀調控也就難以僅僅運用所謂的經濟手段來實現，這恰恰印證了“偽市場”必然對應行政手段為主的宏觀調控。在地方政府（部門）主導的“偽市場”中政府部門很難成為公平經濟秩序的建設者和維護者，必然存在對不公平競爭行為的放任甚至縱容，從本質上講，政府主要還是經濟效率的追求者，還沒有真正成為社會公平的維護者。計劃經濟條件下中央決策當局對公平賦予較高的權重，最低公平設定（中央權衡的約束條件）高于社會最優值，在整個社會的公平和效率（主要體現為經濟發展）權衡過程中，效率始終低于潛在最優值。改革開放后，中央權衡中的效率權重明顯提高，但為了達到理想中的效率目標必須考慮路徑選擇問題，穩中求進的漸進改革策略使得在經濟分權中地方政府本位和部門本位控制了大部分的經濟資源，從而表現為經濟效率的追求者、地方政府及相關裙帶、部門及相關裙帶內可以很好地實現效率與分配公平的協調，但這些裙帶或圈層外的社會群體則只能是效率與公平的低層次權衡，實現效率的初始稟賦和發展機會對他們而言都處于絕對劣勢，因此，如果阻止裙帶或圈層的利益外溢，如果遏制公平競爭機會的拓展，社會效率只能是低水平的非均衡的效率，公平也只是既得利益者的公平，而不是全社會的普遍公平，兩者的權衡也是分割的、碎片化的低水平權衡。

可見，無論是轉軌早期對“關鍵”國有部門的保護性發展，還是地方政府和政府部門直接參與市場競爭，這兩種策略性安排交織在一起，客觀上起到了加速市場深化，增進短期（靜態）社會福利的作用。與自發演進為主的市場化方式相比，我們可以稱我國的市場化方式為策略性的。但是，這種策略性的市場化方式本身孕育著反市場化的力量——部分行業的行政性壟斷之弊和政府職能轉型難題。于是隨著經濟轉軌進入中后期階段，早期政府推動的策略性市場化方式“異化”出的力量則成為阻礙改革沿既定正確路徑演進的力量，從而可能將社會導向動態無效率的均衡。

無論是對國有經濟的保護，還是條塊競爭的政府主導型市場化，這些策略性安排必然是臨時性的，必將隨著轉軌過程而被放棄，從而轉向目標最優的制度安排。這里的問題是：早先權威主導型市場化轉軌的目標是否會因策略性路徑內生出的“異化”力量而改變？經濟轉軌的路徑和政府供給范圍的均衡區間是否會被鎖定到一個動態無效率的狀態？

三、 執政模式、政治承諾可信性與改革的路徑控制

公共政策是個人（關鍵政治人物、立法者）與社會群體(包括官僚集團、黨派、民間組織等)共同作用的產物，這些政治角色之間不同的作用模式則構成了不同的政治體制架構。我們可以設想兩種極端的情形：情形之一是，公共政策由全知全能的社會計劃者做出，其他人物僅是公共政策被動的適應者，這種假定在社會經濟結構相對比較簡單，人與人之間的同質性較強的環境中更接近現實。情形之二是，不存在所謂的社會計劃者，政治家是見風使舵的機會主義者，他（們）對社會群體制造的政治壓力高度敏感，以此來迎合大眾偏好，獲取最大的政治支持。這種假定在社會經濟關系高度復雜，民主政治體制相對完善，人與人、集團與集團之間的異質性較強的環境中更接近現實。現實是兩種情形的混合物，而我國轉軌的過程蘊含著一個公共決策模式從更偏向情形一向更偏向情形二的漸進轉變。正是這種漸變使得權威主導型的動態優化過程可能受到威脅和削弱。

西方政治經濟文獻中對利益集團的討論已相當深入，但那里的利益集團大多指的是有組織的集團（organized groups），因而研究的焦點集中于利益集團是如何形成并達成集體行動的，利益集團是如何通過民主政治這一舞臺對關鍵政治人物及官僚系統施加影響以爭取有利于自身的政策或再分配的，以及利益集團之間是如何沖突和妥協的。從我國的實際情形來看，真正意義上以爭取特殊政治經濟利益為目的有組織的利益集團只存在于有限的范圍內，普遍存在的是另一種形式——未經組織的社會群體（unorganized social groups）。前者具有明確的組織和行動方案，通過游說活動影響政府決策，具有較強的政治影響力，后者大多沒有統一的組織，但卻自發地表達同樣的政治經濟呼聲，以此來引起政治家或政府的關注。兩者之間可能相互轉化，所以對它們的區分也不得不帶有時間特征，從目前的情況看，粗略地分類，屬于前者的主要包括地方政府、政府部門、因各種理由而被保護的國有部門和壟斷性行業等等，屬于后者的主要包括相對強勢的擁有社會保障的城市職工、教師、公職人員，相對弱勢的城市失業工人、失地農民、農村進城務工人員和農村基本公共服務的需求者等等。兩者都能夠對公共決策產生壓力，從而影響政治均衡的結果，但由于制造壓力的方式不同，因而制造相同的壓力，不同集團或群體付出的社會成本不同。這里我們需要考察的過程是：漸進轉軌的初期階段，競爭性的有組織的利益集團尚未形成，權威主導型的動態優化設計在公共決策中占有相當的權重，這同時也意味著其他社會力量對公共決策者的影響相對較小。這一階段，政府供給中對國有經濟部門的保護性支出，對相關群體的補貼性支出在客觀上起到了推動社會經濟平穩轉軌的作用，這主要是社會計劃者為實現動態優化過程而做出的策略性安排，但是次要的方面，計劃經濟條件下相對受益的部分群體出于自身利益考量而對改革持有懷疑和猶豫態度，他們的要求與社會計劃者的動態最優化策略性安排擬合在一起，從而形成了轉軌初期階段政府供給范圍的均衡區間。隨著經濟轉軌的深入和市場經濟的逐步滲透，相關利益集團浮現出來，與之相對應的具有某種社會經濟特征的群體也浮現出來。我們將利益集團或社會群體浮現的渠道分為兩類：第一類是由于收入差距收入差距是造成財產或財富差別的最直接原因，作為古典經濟學家亞當#8226;斯密、卡爾。馬克思以及政治學家和政治家大都把財產作為劃分集團或社會群體的標尺。Widen對政府經濟分析中的“集團”本位做了系統的綜述。^[7]而造成的，這種差距或為市場競爭所誘發，或為市場競爭的機會不平等所導致。第二類是政府基于某些規范性考量而給予某些目標群體以保護，但這種保護在時過境遷之后卻難以消除，反而使當初的目標群體演化為有相當政治經濟話語權的利益集團，這一類渠道可稱之為“異化”——當初有助于轉軌的策略性安排成為當今阻礙實現轉軌目標的力量。新生的利益集團會影響公共政策結果，也就會影響整個轉軌的路徑，并有可能使原有的動態優化過程半途而廢。由此也很容易地看出，原先作為政治權威控制轉軌進程工具的政府供給，現在正被轉軌過程中的各種力量所內生決定。

前面我們提到，政策結果是關鍵政治人物（類似于社會計劃者）與利益集團或社會群體交織作用的產物。利益集團之間競爭的結果可能接近于社會計劃者最優化決策的結果，但一般情況下兩種均衡存在很大差異，尤其在有組織的利益集團與非組織化的社會群體之間沖突顯著的時候。第一類渠道形成的利益集團有可能具有推進市場化轉軌進程的動機，第二種渠道形成的利益集團一般都是反對進一步轉軌的力量。這個時候，所謂的政府供給中的“越位”與“缺位”現象才真正成為一個顯性的問題，在此之前，“越位”與“缺位”還只是一個潛在的問題，并因轉軌過程中的策略性安排而具有合理性。這個時候，市場化的轉軌進程能否最終完成在很大程度上取決于執政黨關于經濟改革的政治承諾是否具有可信性。在其他條件既定的情況下，一般而言，兩黨或多黨競爭輪流執政的情況下，在位者很難做出可信的長期（至少多于一個選舉周期）政治承諾，從而使政府難以通過策略性行為尋求跨期（選舉周期）投資最優化，也就是說政府將偏向于收益快、見效明顯的短期社會供給，而忽視本期低回報，而下一期高回報的社會供給，如各種人力資本投資。^[8]相反，一黨長期執政的好處就在于政府可以做出相對長期的政治承諾，一方面可以實現象經濟轉軌這樣的跨期動態優化，另一方面可將有限的公共資源投入到關系社會發展的戰略性領域。而現實中我們發現，兩黨或多黨輪流執政的政體中戰略性政府投資并不一定太少，而一黨長期執政的政體也不一定進行更多的戰略性政府投資。這不是上面的分析邏輯有問題，而是由于存在更為重要的約束條件在發揮著相反的作用機制。社會財富存量和政府財力約束是一個重要的作用機制，社會財富和政府財力越充裕，政府進行戰略性投資的可能性越大。另外一個可能的作用機制是，競爭性執政條件下選民約束（通過代議制）更強，從而迫使政府做出更富遠見的投資和公共供給，進而有可能抵消了不可信政治承諾帶來的低效率。而一黨長期執政條件下，往往是官僚體系的惰性和腐敗使得政治承諾在執行中走樣變形，從而難以收獲可信性政治承諾帶來的好處。因此，要繼續推進轉軌進程，首先，需通過執政黨強化市場化改革的政治承諾，使之在公共政策形成過程中繼續發揮主導角色（至少要在市場化轉軌基本完成之前）。其次，可能是更重要的，更有前景的取向是讓來自集團或群體的不同“呼聲”公開透明化，公共政策的制定過程置于社會監督之下。最后，需改革執政黨與政府系統的政策執行力，盡量縮小政治承諾與政策效果之間的差距，而要做到這一點就不得不繼續推進市場化進程，使政府的職能分工逐步收斂到其核心領域，使政府職能的收斂與市場吸納功能的拓展相協調。

“職責同構”所謂“職責同構”，是指在政府間關系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構設置上的高度統一、一致。通俗地講，就是在這種政府管理模式下，中國每一級政府都管理大體相同的事情，相應地在機構設置上表現為“上下對口，左右對齊”。（朱光磊，張志紅，2005；周振超，2005）^[9-10]的“權威+官僚系統”單一政黨執政模式有利于增強跨期改革承諾的可信性，這種模式相當于提供了一種類似“規則”，而非“相機抉擇”的機制，從而減弱了政治決策時間不一致性（Kydland，Prescott，1977）可能帶來的宏觀動態效率損失。當同質性社會偏好占主導的時候，尤其是權威、官僚和一般居民偏好趨同的時候，上述執政模式不僅具有較高的政治承諾可信性，這保證了宏觀動態效率的獲取，而且公共資源配置效率損失較小。^[2]當異質性社會偏好占主導的時候，這種執政模式雖然仍然具有較高的政治承諾可信性，但公共資源配置效率損失很大。隨著社會偏好異質性的增強，最優公共政策的競爭性發現機制和彈性調整機制就成為最為迫切的需要。原有的執政模式如何改變才能適應這一新趨勢？如何才能以最小的效率損失實現這一改變？我們在最后一部分再回到這一具有前瞻性的話題上來。

四、 策略性經濟轉軌和財政轉型：兩期離散時間的情形

基于以上分析，本部分致力于將經濟轉軌與財政轉型置于一個統一的理論分析框架之內，并在這一框架內比較策略性與非策略性行為導致的社會福利時空分布。首先，我們考慮一個離散時間的兩期經濟轉軌和財政轉型情形。

前面筆者已對“策略性”安排的兩種形式——對國有部門的保護性發展與政府參與型加速市場化做了分析，與之相對的是“非策略性”安排，這里的“非策略性”安排可以理解為經濟轉軌的另一種路徑：實行一次性存量資本均等化分配，從而使社會經濟進入一個原始的自然演化軌道。這種假想雖然有些極端，但能夠抓住“非策略性”安排的最主要特征。另外，“非策略性”安排在當時是否具有政治可行性則是另外一個問題，我們只是將其作為一個參照系與實際的和將來可能的轉軌路徑做比較。

表1列出了第一期（轉軌的早期階段）與第二期（轉軌的中后期階段）的可比之處。從公共決策的類型來看，轉軌的早期階段類似于社會計劃者的動態規劃過程，這時政治權威推動改革的作用非常重要，轉軌的中后期利益集團、社會群體以及政府（執政黨）本身的多元互動成為公共決策機制中的主要特征。

表1中的市場深化是指公平競爭的市場經濟的發育程度，分值越高說明市場經濟的質量越高，分值越低說明市場經濟中的不公平競爭、政府不當干預、行政性壟斷等問題越嚴重。財政制度指的是財政公共化轉型的程度，同一時間，財政公共化程度越高，則分值越高，轉軌中的策略性政府供給會降低財政公共化的程度。非策略性轉軌中的市場深化和財政制度初始賦值為2 ，第二期轉軌目標實現，賦值為10。以此為基準，策略性轉軌第一期的市場深化賦值為5，這意味著轉軌早期對國有部門的策略性保護和市場化進程中的政府推動會產生較高的即期社會回報，但緊接著的問題是如果策略性行為導致的內生利益集團（“異化”力量）掌握了公共政策的決策權或在很大程度上影響公共決策，那么社會有可能被鎖定到非社會計劃者原先預期的低效率狀態（賦值為2），轉軌將半途而廢。當然，如果在推動改革上仍然具有一定權威的政府以及贊成繼續深化改革的利益集團和社會群體能夠更有效地影響公共決策的最終結果，社會將繼續優化公共資源與私人資源的配置比例，優化公共資源配置的決策程序，從而在第二期達到與轉軌目標設定相一致的社會狀態（10）。另一方面，就財政制度而言，第一期，早期的策略性政府供給必然導致財政制度的賦值（1）低于“自然”狀態下的賦值（2）。第二期，財政制度的演化面臨著上面同樣的難題，與經濟轉軌的過程相對應，一種可能是推進改革，完成轉型， 實現公共財政制度（10），另一種可能是改革半途而廢（5），“公共”財政成為既得利益者通過公共方式進一步攫取私人或集團利益的工具。

策略性轉軌中，規范意義上的改革者追求的是社會福利的5+10模式（策略性安排具有靜態效率和動態效率）和財政制度演化的1+10模式（策略性安排雖然靜態低效率，但有動態效率）。從整個轉軌過程來看，早期政府供給的策略性選擇——“越位”與“缺位”是靜態低效率的，如果他們具有動態效率，即轉軌的過程能夠平穩實現，那么所謂的“越位”與“缺位”就具有合理性。但是，如果他們不具有動態效率，并在轉軌的中后期不斷制造出新的“越位”與“缺位”，那么潛在的問題就變成了真正需要面對的問題。

五、 策略性經濟轉軌和財政轉型：連續時間的情形

第四部分對兩期離散時間情形的分析雖然簡單明了，但它忽略了我們第二部分提到的“目標趕超”特征，即在政治權威看來，采用怎樣的策略性安排才能盡量節省趕超的時間？這一部分，我們利用一個連續時間情形的圖形說明策略性經濟轉軌和財政轉型可能遇到的問題，解決問題的出路和社會福利我們將社會福利看作市場深化程度與財政公共化程度的雙元函數，市場深化和財政公共化程度越高，社會福利水平就越高。同時，市場深化與財政公共化之間又存在策略性互動，這種互動會如何影響社會福利的時間分布是一個值得繼續深入研究的問題。的時間分布，見圖1。

有策略（下圖）行為的經濟轉軌

圖1的上圖描述的是非策略性轉軌下的市場深化程度演變趨勢圖，早期階段社會福利的增進相對較慢，但隨著各種配套制度的健全市場深化會自動加速，并最終在t2時間達到市場化轉軌的穩態水平和穩態的市場深化程度W*。圖1的下圖描述的是策略性轉軌下的市場深化程度演變趨勢圖，早期階段市場深化的速度相對較快，這主要是政府供給的策略性安排和市場化過程中政府的策略性參與造成的。在時間t1處我們可以清楚地看出W1>W′1，但接下來可能會出現三種情況（當然也有若干中間狀態）：第一種情況是在原有計劃者權威的積極推動下很快實現了整個轉軌的動態優化過程，從而在時間t3處就逼近了穩態的市場經濟和市場深化水平，圖中曲線3描述的就是這種情況，這種情況下“目標趕超”得到最好的實現。第二種情況可能是早期策略性選擇內生的“異化”力量主導了改革進程，從而使轉軌過程半途而廢，社會被鎖定到一個低效率的市場化和社會福利水平W′*，如曲線1所示，顯然W′*

與經濟轉軌過程相對應，我們來觀察財政轉型過程。圖2的上圖描述的是非策略性轉軌下財政制度演化的趨勢圖。S*表示與標準的穩態市場經濟相對應的公共財政制度，這一狀態在t2時間達到。圖2的下圖描述的是策略性轉軌下財政制度演化的趨勢圖。在轉軌的早期，公共財政制度建設是滯后的，這主要是因為經濟轉軌中的策略性選擇減慢了政府供給朝市場經濟內生型公共財政轉換的速度，顯然，在時間t1處我們可以清楚地看出S1