行業邊界模糊與產業政策調整

摘要：以計算機技術和通信技術為代表的技術進步導致了行業邊界模糊以及行業間的互相滲透與融合。部分發達國家和地區政府做出了快速反應，適時調整產業政策，促進了企業創新和經濟快速發展。我國政府目前的產業政策相對滯后，對企業、產業的發展造成了不利影響。文章在綜合分析產業政策現存問題的基礎上，提出了相應針對行業邊界模糊現象的產業政策調整建議。

關鍵詞：行業邊界模糊；產業融合；產業政策

一、 行業邊界模糊的趨勢和特征

在工業化進程中，經濟發展的主要推動力量是制造型企業的成長。各種不同工業產品的原材料、生產工藝和核心技術存在著非常明顯的差別，因而產業分工能夠顯著提高整個社會的生產效率。然而，自20世紀90年代以來，隨著計算機和互聯網等信息技術迅速發展，全球興起了一股信息化浪潮， 信息化已經成為現代經濟發展的主要推動力。數字技術的發展使各種信息表現形式發生融合，互聯網技術也逐漸兼容了傳統的各種信息傳遞方式。這種技術上的融合導致了許多行業之間的邊界由清晰走向模糊，推進了信息、文化、傳媒、金融、醫療衛生、零售、物流、旅游等許多行業之間的相互滲透，在全球形成了大規模并購和重組的浪潮。諸如此類的行業邊界模糊現象最開始出現在以信息作為主要產品載體的產業，進而波及到對信息技術有廣泛應用的各種傳統產業。下面僅就幾種典型的產業融合現象加以論述。

1． 信息產業與文化產業之間交叉融合。數字技術為所有的信息產品提供了一個統一平臺，技術融合同時也導致了文化產品傳播渠道的融合。由于新聞出版、廣播電視和音樂娛樂等文化產品最終表現為信息形式，信息技術的發展促進了文化產品的創新。例如數字技術和互聯網技術的發展，使網絡游戲成為青少年群體中的一種新興娛樂形式。紙張作為書籍等出版物的傳統載體逐漸被電腦和互聯網所替代，電子書的出現對傳統出版和印刷行業造成了巨大沖擊。在數字化條件下，電視和電影的傳統網絡很大程度上與互聯網發生了融合，數字電視也已經成為我國電信運營商和傳統廣電傳媒企業爭奪的焦點。

2． 金融服務業在信息技術支持下融合。信息技術的發展提高了銀行、證券、保險等傳統三大金融部門之間的信息共享程度，各種金融信息能夠利用先進信息技術更為全面迅速的披露。同時，經濟發展帶動了金融產業的需求增長。在這兩方面的推動下，金融產品的創新加速，大量新型金融衍生產品得以應用，而這些衍生產品實際上很難沿用傳統的銀行、證券和保險三大類標準進行劃分。金融服務業在信息技術支持下發生了邊界模糊。

目前西方商業銀行幾乎全部都是全能銀行，為客戶提供綜合服務。例如花旗集團就把所有業務劃分成九個核心類別，包括信用卡、消費者融資、消費金融、資本市場、交易服務、私人客戶服務、保險及年金、私人銀行以及資產管理。這種廣泛的跨業務經營能力是花旗集團競爭優勢的重要基礎。

3． 家電業與信息產業之間交叉融合。Alfonso Salvatore（1998）的研究表明，20世紀80年代~90年代期間，計算機、通信、半導體以及其他電子產品行業發生了較明顯的產業融合現象。與其他融合現象不明顯的產業相比較，該產業的績效得到了明顯的提高，且產業績效與技術融合狀況存在正相關關系。

最初發源于歐美的這種產業融合趨勢已經蔓延到我國家電與信息產業。2006年初，英特爾在中國推出了新一代家用電腦平臺歡躍（VIIV）。英特爾試圖借此整合硬件、軟件和內容供應，以構建統一的數字家庭解決方案。在新的價值網中，不僅包括傳統的PC廠商，還容納了像海爾、長虹朝華、TCL、海信等一大批家電廠商。

4． 新的業態形成。行業邊界模糊以及產業之間的交叉融合必然引起新產品與新服務的出現，并且會進一步導致形成新的業態，其中最為典型的一個例子是現代物流業。在20世紀末，由于計算機和數據處理技術的商業化以及通信技術的發展，現代信息技術使分散在不同部門和地域之間的物流信息實現交流和共享，從而實現了對各種物流資源進行有效協調和管理的目的。早在20世紀80年代，物流企業已經開始應用條形碼和EDI技術將顧客和供應商連接起來。20世紀90年代末，互聯網的快速發展大大降低了數據通信成本，進一步推動了物流資源的整合。今天，現代物流企業已經與20年前的運輸企業完全不同，其經營與發展需要充分利用信息技術，整合存量物流資源，并構建一個以信息系統為基礎的供應鏈體系。

二、 部分發達國家和地區的反應與產業政策調整

行業邊界模糊對傳統產業組織理論提出了新的挑戰，同時對基于這種理論的政府管制工作提出了新問題。由于市場邊界的不確定，傳統判定產業集中度和壟斷的方法已經不再適用。因此，基于“結構—行為—績效”的產業組織分析框架基礎已經開始動搖，基于這一基礎而制定的一系列政府管制政策也應隨之調整。

西方發達國家是信息技術革命的發源地，也是調整產業政策的先行者。早在20世紀70年代開始， 以施蒂格勒（V.Stigler）等為代表的一批西方學者就指出，傳統政府管制模式壓制技術革新，導致企業低效率運行，引發工資和價格相繼上升，是資源無效率配置的重要原因。面對行業邊界模糊的趨勢，伴隨著學術界的強大呼聲，同樣支持自由市場經濟的英國前首相撒切爾夫人和美國前總統李根分別在1979年和1980年贏得大選。隨后，西方發達國家紛紛大刀闊斧的改革傳統管制機制。這些政策調整措施有效促進了產業結構的調整，推動了企業重構。在這一輪產業調整的過程中，美國是最早實行放松管制的國家，其后是日本和歐洲部分國家。

1． 美國政府放松管制促進產業融合。從20世紀70年代開始，美國已經開始對金融、鐵路、航空貨運、天然氣、有線電視、原油、電氣等行業實行放松管制（Deregulation）。到1988年，管制行業所提供的產品產值占美國GNP的比例從1971年的17%降到了6.6%。從20世紀90年代開始，美國政府針對通信、金融和物流等發生邊界模糊的行業，通過修訂法律和改革管制機構等一系列措施，調整了管制體系。

1996年美國政府將電信和媒體統一立法管理，新電信法打破了傳統電信、廣播和電視業之間的行業邊界，允許電信公司以多種方式提供原來只有廣播和電視業才擁有的業務。這一調整導致美國媒體企業和信息服務企業的規模迅速擴大。

在金融業，美國政府于1982年通過《加恩—圣·杰曼存款金融機構法》，準許商業銀行進入證券市場，擴大了銀行資金籌措范圍和金融機構的資金運用范圍，放松了針對銀行在地域上和業務上的管制。1999年，美國政府又進一步通過了《金融服務現代化法》，允許企業以金融控股公司的方式進行混業經營。這標志著美國金融業分業監管的時代已經過去，進入了混業經營的全能銀行時代。

一系列的產業改革措施對美國經濟產生了巨大的推動作用：（1）顯著降低了電信、金融和物流等行業的價格水平。（2）許多行業的新服務類型大量增加。（3）企業效率和服務質量有了很大改善。

2． 歐洲各國以協商為基礎，實施管制改革，促進產業融合。與美國企業受國會法案的管制不同，指引歐洲各國金融業管制改革的是協商基礎之上的歐盟相關文件。1993年歐共體各成員國通過協商，全面推行全能銀行制度。1997年，英國金融服務管理局（Financial Services Authority）的成立有力地推動了一體化金融監管模式的發展。2002年后，德國、奧地利、愛爾蘭、比利時和荷蘭等國也相繼成立了類似的一體化金融監管機構。然而，這些一體化的監管機構的監管要求和監管責任有較大差別，它們的監管方式也不盡相同。

另外，順應電信和廣播電視業產業融合的趨勢，歐洲電信業也發生了巨大的變革。1997年歐洲委員會“綠皮書”（Green Paper）針對三網融合，提出了電信、廣播電視和出版三大產業融合不僅僅是一個技術性問題，更是涉及到服務以及商業模式乃至整個社會運作的一種新方式，并把產業融合視為新條件下促進就業與增長的一個強有力的發動機。在“綠皮書”指導下，歐洲各國政府紛紛加大管制改革的步伐。

3． 日本改革相對滯后，20世紀90年代開始加大力度。從20世紀80年代開始，日本開始在通信、航空、銀行和運輸等諸多行業實行放松管制的政策，但日本放松管制所帶來的效果并不是非常突出。植草益（1992）認為日本在產業管制改革中，部分產業雖然名義上實施了放松管制的措施，但實際上仍然存在著諸如行政指導等方式，限制了實質性競爭。20世紀90年代中后期開始，日本學者重新反思為何日本在20世紀80年代中后期以來的信息產業等領域的競爭中，會被美國遠遠地甩在后面。不少學者指出，對于目前日本IT產業的相對落后狀況，政府產業政策的失誤難辭其咎。政府對新興產業管制過多，限制競爭，直接導致企業缺乏創新動力，抑制了高科技產業的發展。痛定思痛之后，日本政府進一步加大對通信業管制政策的放松，極大促進了日本通信服務市場的飛速發展。在2004年1月舉行的日本政府經濟財政咨詢會議上，日本首相小泉純一郎做出決定，責成有關部門立即研究組建信息產業省。該省將合并原總務省和經濟產業省有關的信息技術的政府部門，組成一個統一的政府機構，專職促進日本信息產業國際競爭能力的提高。

三、 對當前我國產業政策現狀的思考

我國現行產業管制政策建立在產業分立理論基礎之上。在行業邊界模糊的條件下，現行產業管制政策將由于不同產業間關系的復雜化而逐漸失去原有的效力，并可能阻礙企業重組、產業調整升級和經濟發展。我國現行管制模式調整較慢，不利于技術創新，不利于企業做大做強，不利于國家競爭力的提升。集中表現在以下三個方面：

1． 部門分割、業務分割和地域分割阻礙企業做大做強。目前我國管制政策造成許多產業在業務方面和地域方面被人為分割成許多部分，導致企業難以獲得規模經濟性與范圍經濟性，資源效率難以充分發揮。例如物流企業需要在信息技術支撐下，整合空運、水運、鐵路運輸、公路運輸、倉儲等業務活動，其所涉及的業務部門多、地域廣、整合難度大，但是現有管制政策致使大多數物流企業存在經營規模小、服務功能少、網絡分散等問題。另外，由于財稅體制和地方利益的緣故，一些行業或地方存在著許多保護性政策，大部分企業難以通過跨地域多元化經營獲取規模經濟性，實現做大做強。

2． 新興業態難以形成。目前的部門分割體制阻礙了新興業態的形成。信息技術發展是行業融合的主要推動力，由于以信息技術為支撐的一些產業屬于壟斷性行業，因此當滲透與融合涉及到這些行業時，發展進程中遇到的阻力相對更大。典型的例子是我國為實現“三網合一”所面臨的協調困難。大量嚴格的管制措施限制了整個新興傳媒產業鏈上各個企業的成長，電信部門和廣電部門之間的博弈阻礙了數字電視這一新興業態在我國的發展。

3． 不利于參與國際競爭。為了適應新技術環境下持續發展的需求，許多發達國家和地區的產業政策已經及時調整。大量跨國公司在新環境中，加快了創新步伐，重新整合業務。相對而言，我國企業在現有管制框架下難以實現創新，競爭能力逐漸衰退。例如金融業，歐美銀行早已發展成為混業經營的“全能銀行”。但在我國近10年的“分業經營、分業監管”體制下，各種金融企業一直保持著分業經營的狀態。業務范圍上的不平等將使中國金融企業的服務能力在激烈競爭中處于不利境地，這不僅嚴重制約了國內企業競爭力的發展與提高，而且也將危及我國金融產業的持續發展。

四、 產業政策調整建議

我國現行的產業管制政策仍然建立在產業分立理論基礎之上，因此其有效性集中在各個細分產業的內部。在行業邊界模糊的環境中，由于不同行業間企業競爭合作關系趨于復雜化，現行產業管制政策將逐漸失去原有作用。因此，面對不同行業之間相互交叉、相互滲透、相互融合的趨勢，應該結合我國不同產業的現實情況，借鑒發達國家的改革措施，對舊有產業管制政策進行及時調整，進而推進產業變革與社會生產的發展。

1． 深入調查、研究、評估信息技術進步對各傳統產業的沖擊。由于信息技術在許多傳統產業中的作用越來越強，行業邊界模糊的趨勢已經在通信、傳媒、金融、能源以及運輸等多個產業呈現。然而不同產業之間的邊界變化情況具有各自的特點，也存在著許多不同的管制模式，這根源于各個產業管制的動機。例如政府對傳統通信產業的管制主要是針對自然壟斷現象，而針對金融產業的管制主要是為了防止信息不對稱以及由此所產生的各種風險。技術發展使得傳統的產業劃分規則發生了改變，部分發達國家與地區已經適時調整產業政策。許多大型跨國公司也進行了相應的技術創新和管理創新，建立了新的行業標準和競爭優勢。因此，有必要盡快成立由各方面專家組成的機構針對不同產業進行評估和研究，以尋求有利于參與國際競爭的產業融合對策。

2． 逐步放松某些行業內的分業管制。大量事實證明，放松管制已經成為發達國家管制改革的趨勢。放松管制有利于促進新產業的發展。各國經驗表明，很難找到一種有效保持對各產業內不同業務獨立管制的方式。在金融領域方面，可以逐漸對銀行、保險、證券等業務實施統一監管，鼓勵混業經營，以幫助我國金融企業更好的獲取規模經濟性和范圍經濟性。針對各個通信運營商，可以通過新牌照的發放，讓企業實現對移動、數據、固話等業務的統一經營。針對物流業，應盡快整合各相關部門的物流資源，尤其是加快整合物流信息資源，鼓勵具備先進信息技術的物流企業盡快做大做強，提高競爭能力。

3． 調整條塊分割的產業政策，加強信息披露。經濟政策和產業政策的目的是促進我國整體國民經濟健康快速發展，而不是保護某個部門或某個行業的利益。產業政策調整要求政府打破部門分割，特別是針對發生了產業融合現象的領域，要對原有的部門設置和審批流程實施大刀闊斧的改革，以開放、公平、公正的行業政策促進各行業的融合和發展。

行業邊界模糊和產業政策調整將導致許多新產業快速發展，并且使部分傳統產業的利益轉移到新產業。而由于發生邊界模糊現象的行業都具有較強的壟斷特征，產業政策調整所帶來的利益轉移勢必遇到較大阻力。為了防止某些部門為了維護既得利益，首先需要一個公平開放的環境，因此加強信息披露是調整產業政策和促進新產業發展的重要條件，特別是要規定傳統產業部門全面、及時、準確地公布信息。

4． 扶持新興產業，加大知識產權保護力度和利用力度。信息技術發展所帶來的新興業態，其成長需要有良好、規范的市場環境。為此要加大知識產權方面的保護力度，營造健康的市場環境。如對知識產權的尊重、對知識產權的合法利用、電子交易的法律保障、個人隱私的保護等，以保障新興業態的形成和發展。新興產業在形成和發展之初，如信息技術、新材料、新能源等，往往投入較大，周期較長，國家通過制定鼓勵發展的產業名冊，引導投資和技術創新，完善基礎設施建設，調整稅收政策，加大推廣力度，全力扶持新興產業的成長，使之盡快產業化，形成規模效益。

5． 鼓勵技術創新，加強信息支持與披露。產業融合的基礎是技術融合， 技術創新是促進產業融合和發展的動力。技術標準之爭是未來最主要的競爭， 我國已經有了VCD、DVD標準的教訓，也有3G標準的經驗。在參與技術標準競爭的過程中，我國需要加強各種標準委員會的建設和管理，緊跟國際最前沿技術，保護民族工業發展，維護國家利益。在新技術標準推出之后，應輔以相關信息支持與披露工作，實現廣泛的信息共享。標準的建立需要建立在廣大企業和用戶的參與基礎上，而充分的信息共享有利于企業迅速做出反應或開發新產品，將標準的建立工作落到實處。

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作者簡介： 毛蘊詩，博士，中山大學管理學院教授，博士生導師；周皓，中山大學管理學院博士生。

收稿日期：2008-04-16。