政府行為內部性與外部性分析的理論范式

摘 要：政府規制既是對市場失靈的回應，又需借助市場資源配置的機制按其規制的目標。政府作為一個擁有獨特的激勵結構的博弈參加者在交易過程中其行為具有內部性和外部性。無論內部性還是外部性都是由于產權未充分界定而導致的成本與收益的外溢，這種外溢對社會經濟效率產生重要影響。客觀地分析政府行為內部性與外部性的目的在于規范政府行為，提高政府規制的效率，矯正政府行為的負內部性與負外部性，為市場有效運行提供成本更低的制度保障。

關鍵詞：政府行為內部性；政府行為外部性；政府規制；范式

中圖分類號：F0626文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2008)03-0008-08

一、引 言

政府作為一個擁有獨特的激勵結構的博弈參加者，在交易(注:此處的交易是廣義的，既包括通常意義上的經濟主體之間的交易，也包括政府與微觀經濟主體、其他政府或非政府主體之間的交易，后一種意義上的交易概念外延更加寬泛，有利于對政府行為內部性問題的分析。)

過程中，因信息不對稱和不確定性的存在，交易成本高昂，限制了政府行為的理性化程度，促使不完全規制合約的簽訂，擁有信息優勢的一方就會攫取另一方的利益，導致政府行為內部性的產生。同時，由于政府主體的特殊性，其行為往往具有外部性：對不涉及交易的主體強加了不可補償的成本或給予無需補償的收益。政府行為外部性又是政府規制職能的表現。

美國經濟學家史普博（1989）最早研究了內部性理論。他在《管制與市場》中，獨創性地使用了“內部性”這一范疇，并對內部性的概念、產生原因以及解決途徑作了深入細致的分析，并以此為基礎展開對社會性規制的分析。^[1]國內對內部性理論的研究尚處于引入介紹階段。中南財經政法大學程啟智教授(2002a，2004)等人對史普博的內部性理論進行了全面客觀的介紹，并結合國內現實對內部性理論進行了創造性探索，認為不論外部性還是內部性，都是由于產權未充分界定而導致的成本與收益的外溢，二者唯一的不同是受損(受益)方不同：外部性是對不涉及交易的第三方造成的影響，而內部性是具有信息優勢的交易方對另一交易方造成的影響，二者可以統一到同一產權理論框架下。^[2]

外部性的范疇自從由馬歇爾在1890年提出后，經過100多年的發展，外部性理論日益豐富，包容性越來越強。邁金和布朗尼（1975）首次明確提出政府行為外部性，在《政府與非贏利部門的外部性》一文中提出“盡管政府與非盈利部門的特定的外部性很難預測，但理論上可以認為這些部門的行為同樣會產生外部性”，并對政府行為外部性做了較為詳盡的分類。他們認為，政府行為外部性不僅有正、負之分，在此基礎上，他們將政府行為外部性分為：政府項目的外部性；政府財產管理的外部性；政府間的溢出；國際間的溢出^[3]。對外部性有獨特見解的另一位經濟學家是A·愛倫·斯密德（1978）。他將外部性替換成“相互依存效應”或“人際間機會成本”，以區別于傳統意義上的外部性，表明外部性的必然性與一般性，并從技術、金錢和政治三個方面對外部性進行考察，認為“政治性的外部性既可以是技術性的又可以是金錢性的，但它源于政治的作用，在政府改變游戲規則或進行管理型交易時產生”，它是“政治權利的運用”的結果^[4]。查爾斯·沃爾夫（1988）在其著作《市場或政府》中用“派生的外在性”來表述政府行為外部性。認為政府行為外部性“無論是消極還是積極，它都是源于試圖彌補一種現存市場缺陷的公共政策”。他不僅論述了派生的外在性的源泉，而且還論述了派生外在性產生的原因。^[5]

國內學者對于政府行為外部性理論的研究，也處于引入與介紹階段，其中較為有名的是暨南大學的李郁芳(2003，2004)教授等人，對政府行為理論進行了介紹，并對轉型期我國微觀規制行為進行了較為系統的分析。

二、政府行為內部性理論范式

因信息不對稱、交易成本高昂、不確定性等因素所引起的通過市場中私人交易所表現出的有關產品質量、生產安全等內部性問題，也往往發生在政府這一個博弈參加者身上，政府盡管在信息的生產、提供方面有比較優勢，但信息不對稱問題的客觀存在導致政府行為同樣具有內部性。

1政府行為內部性的界定

史普博(1989)將內部性定義為“由交易者所經受的但沒有在交易條款中說明的成本或效益”^[1]。由于交易的本質是產權束的分割和轉移，是由舊的產權束向新的產權束的過渡，因此，還可將內部性概念表述為“在經濟交易參與者之間交換但沒有在交易條款中反映的商品束”。由于內部性沒有在合約中反映，不能用價格來衡量其大小。從本質上來看，內部性是在信息不完全的情況下低效率的產權交易所造成的成本。政府作為必要的市場主體，其行為不僅要受其自身規律的制約，而且要受到市場規律的制約。一方面，在涉及經濟交易時，政府同私人交易主體一樣，要在平等、誠實、自愿的基礎上簽訂合約（經濟性合約）。另一方面，政府作為公眾的代理人，按照公眾的要求，并以一定的規則、方式統一行使公眾賦予的權利，發揮公共管理職能。在這一過程中，政府與公眾簽訂的是一種社會性合約。政府在簽訂經濟性合約或社會性合約中，信息不對稱是其共同特征。因此，我們可將政府行為內部性定義為：政府在簽訂經濟性合約或社會性合約的過程中，由交易者所經受的但沒有在交易條款中說明的成本或效益，這種成本或效益不能用價格來衡量。政府行為內部性的存在會使交易雙方不能分享交易的全部損益。

2政府行為內部性的分類

政府作為博弈參加者，動態的處于信息強勢與信息弱勢中，所處地位與狀態不同，博弈結果有很大區別：既可能是靜態博弈，又可能是動態博弈；既可能是零和博弈，又可能是非零和博弈。結果不同，政府行為內部性對經濟效率的影響也就不同。為了更好地了解政府行為內部性，有必要對其進行分類。

（1）按其作用效果不同，政府行為內部性可分為正內部性與負內部性。政府行為正內部性是政府行為為對方帶來在合約中未說明的效益。如處于河流上游的地方政府為治理河流污染支付了大量成本，處于下游的居民和企業可以無償的享受清潔河水帶來的效益（包括物質上和精神上的效益），但這種效益無法在隱性合約中體現出來。政府行為負外部性是政府給交易對方帶來的成本。如政府的政績評估體系對政府建設“政績工程”有很強的推動力，而這種政績工程對公眾福利改善是否是必需的，以及由征地造成的耕地減少對農民利益的破壞等問題則是始料不及的。

（2）按其作用時間長短不同，政府行為內部性可分為代內內部性和代際內部性。政府行為代內內部性是在短期內或在有限次博弈中存在的、在長期內能夠消失的由政府行為引起的內部性。如在政府采購中，由政府承擔的由企業的敗德行為引起的內部性。政府行為代際內部性是指政府行為引起的、在長期內存在的內部性。如一項巨大的公共工程，當前居民從中獲得效益，但對于后代來說可能是有害的，這種由后代承擔的成本沒有在最初的社會合約中顯現出來。最明顯的例子便是阿斯旺大壩的建造，現在人們已為此付出巨大代價。

（3）按其作用方式的差異性，政府行為內部性可分為單向內部性和交互內部性。政府行為單向內部性是交易一方對另一方造成的未在合約中說明的成本或效益，這種內部性不具有反饋性。如在有限次政府采購中，政府作為內部性的承受者，在交易中對企業行為無法做出相機抉擇。政府行為交互內部性是指同一級政府既是內部性的承受者又是內部性的施加者。如在委托—代理鏈條中，在與下級政府的交易中，政府是內部性行為的承受者，而在與上級政府的交易中，政府是內部性行為的實施者。

（4）按其交易主體不同，政府行為內部性可分政府與企業之間的內部性，即在政府采購過程中企業利用信息優勢向處于信息劣勢的政府提供質次價高的產品或服務；政府與居民間的內部性，即由于居民相對于政府來說是弱勢群體，其行為具有“搭便車”的傾向，而政府作為小集體，行為具有明顯的內在性，因此，政府會利用強勢地位給居民帶來內部性，如政府向居民收取較高的稅收，但提供的公共物品數量卻嚴重不足，且質量普遍不高；不同政府主體之間的內部性，即不同政府主體之間的交易所帶來的內部性。這一內部性又可分為地方政府和中央政府間的內部性，此時，地方政府處于信息優勢；不同地方政府主體之間的內部性，典型表現就是“地方保護主義”；上下級政府之間的內部性，下級政府處于有利地位；本國政府與外國政府之間的內部性。

3政府行為內部性產生的原因

政府在進行策略選擇時，信息仍是主要的影響因子，在行政過程中同樣存在信息不對稱和交易成本問題。因此，不論是政府與企業、居民之間，還是不同級別的政府之間的產權邊界就得不到明晰的界定，必定會有一部分交易的潛在收益外溢到公共領域中，客觀存在攫取財富的機會。不論政府還是私人，只要存在信息優勢，便會攫取交易的潛在收益，導致交易雙方不能完全分配交易所產生的凈收益，內部性問題就產生了。具體說，政府行為內部性產生的原因可歸結為以下幾方面：

（1）不對稱信息。信息已逐漸成為一項稀缺的資源，擁有信息就意味著擁有一定的市場勢力。政府行為既可能消除或減輕信息不對稱的現象，又可能是信息不對稱現象的制造者；既可能獲得信息不對稱的好處（政治租），又可能成為信息不對稱的受害者（過高的財政支出）。在私人交易中信息不對稱使得交易雙方無法獲得交易的全部潛在收益，這種事后低效率意味著由政府利用自身優勢提供信息能夠產生福利所得，實現帕累托改進；同時由于信息具有公共產品的特性，其生產成本極高，而信息分散化卻能帶來很大的社會效益，因而政府便被賦予了信息生產之功能。一方面，政府在決策時，是以“經濟人”而非“道德人”的身份出現的，當政府手中握有信息這一稀缺的資源的配置權利時，由于產權與行為邊界沒有得到明確界定，會產生大量的租金外溢到公共領域。在缺乏足夠的約束時政府便會利用權力進行尋租、追租活動，直到其追租成本與追租收益相等時為止，交易另一方的利益便會受到損害，政府行為內部性就產生了。如：假奶粉事件、頻發的礦難中，政府被俘獲，其信息提供功能喪失，或為獲得政治租有意隱瞞重要信息，導致公眾利益遭到損害。另一方面，每個消費者和企業向政府提供信息是一項既費時又花費金錢的事情，個人、企業或地方政府行為又存在濃厚的機會主義傾向，即“信息的不完整或受到歪曲的透露，尤其是旨在造成信息方面的誤導、歪曲、掩蓋、攪亂或混淆的蓄意行為”^[6]，政府處于信息劣勢，其利益會受到個人、企業或另一政府主體的侵蝕。如：地方政府為了本地區利益（更明確地說是為了滿足地方政府的內在目標），用假信息換取國家的優惠和扶持，最典型的例子便是地方政府爭戴貧困縣的“帽子”，中央政府承受了很大的內部性，導致扶貧資金大量下撥，貧困人口反而增加的現象。同時，由于不對稱信息的存在，政府在制定規制和約時，會出現“棘輪效應”(注:“棘輪效應”是由于信息不對稱政府在制定規制和約時，只能做出有限承諾，在新的私人信息出現時，政府便會重新進行規制和約的談判。當被規制者通過一些提高效率的措施降低邊際成本時，在下一輪的規制博弈中，規制機構就會設法降低價格，甚至侵占企業的效率收益的一種現象。)“棘輪效應”的出現會加劇政府與被規制者之間的信息不對稱現象。，為避免這種效應，企業便會有意放慢信息顯示過程，使規制的制定不但出現政策時滯，而且出現信息時滯。因此，理性的企業會利用這種信息時滯來攫取政府利益，即政府行為負內部性的出現，突出表現是A—J效應。

（2）交易成本高昂。史普博(1989)在探討內部性問題產生的原因時，認為有三類“交易成本”是造成內部性的原因，即“(1)在存在風險的條件下簽訂意外性合約(contingent contract)的成本；(2)當合約者行為不能完全觀察到時所發生的觀察或監督成本；(3)交易者收集他人信息和公開自身所占有的信息時發生的成本”^[1]。同樣，在政府行政過程中，也存在很高的交易費用。政府行政過程有以下程序構成：首先是信息的收集，政府的一個主要活動是收集信息。信息化帶來了巨大的信息流，信息差別度即信息不對稱性加強，客觀增加了政府收集信息的成本。另外，由于機會主義的存在，信息的甄別、檢索成本高昂。其次是法規制定。政府首先要對擬制定的法規進行公告。公告之后，進入規則制定程序，舉辦聽證會，最后形成法規。在這一過程中，如舉辦聽證會手續繁復累贅，拖延時間較長，所涉及的與信息收集和交流的成本很高。最后一個程序是裁決。裁決是在利益相關人與政府之間的信息交流中進行的，正式的裁決由于各種證據需要通過漫長的聽證會獲得，另外政府也是利益一方，政府在行為中易被俘獲，成本依然很高。從政府行政過程來看，政府行為具有很高的成本。在如此之高的交易成本之下，期望政府明晰產權，在交易中明晰各交易主體的行為邊界是不現實的，政府行為內部性產生也就不足為奇了。

（3）逆向選擇和敗德行為。逆向選擇是當缺乏有關當事人各成員特點的準確信息時，一個通常的辦法就是，求助于我們所了解的有關人口平均狀況的信息，由此引起的以一種系統的方式出現資源配置失當的過程。它有時被稱作隱蔽形式問題。在現行政績評估體系下，政府本意是通過考察來監督地方或下級政府，提高政府效率與執政水平。但這種評估體系給了政府官員采取逆向選擇的動機：由于切實能改善公眾福利的項目投資量大，短期效益不明顯但遠期效益大，在較短任期內不能很好地體現其政績。因此，地方政府偏好于一些在短期內能獲得很大社會關注的“形象工程”、“政績工程”，這些項目既能帶來巨大的社會關注與績效評估項目，又能給其帶來大量的潛在收益，榮譽與利益雙豐收。但項目對公眾福利的改善是否有利，則有待商榷。敗德行為是由于觀察合約參與者行為所發生的觀察或監督成本太高而致使其行為不能被直接觀察到時，交易者“就不會服從于談判并不愿按合同條款進行合作”，這種情況就是所謂的敗德行為，它是交易合約達成后出現的一種現象。敗德行為可直接導致道德風險。道德風險是市場的一方不能觀察到另一方的行動這樣一種情形，它有時被稱為隱蔽行動問題。在道德風險發生后，交易一方會利用有利地位，采取隱蔽行動暗中破壞對方的利益，內部性就產生了。

（4）意外事件的發生。由于不確定性的存在，要詳盡說明每種可能性，成本非常高。訂立長期合同在某種程度上可以避免這種成本(Coase，1960)^[7]。長期合同是一種不完全合同，Macneil(1978)認為“長期合同的兩個共同特征是，在他們的計劃中存在缺口；出現了一系列的過程和技術，合同計劃者利用這些過程和技術來創造靈活性，以避免留有缺口或做出僵化的計劃”^[8]，即長期合同是一種狀態依賴性合同，屬于隱涵性合同。雖然長期合同能夠避免短期合同帶來的巨額交易成本，但由于它是不完全合同，對于許多意外事件來說，正確的解決方法并非顯而易見，對于意外事件的考慮，在交易者之間會牽扯進許多精力和相互了解，而合同的延緩也會引起很高的監督與強迫合約執行的費用，因此，在訂立合同時，常常會花費一定的成本來確定執行合同過程中對意外事件處理的條款，合同訂立成本大大增加。為避免這部分成本，擁有信息優勢一方在訂立合約時，會有意將合約訂立為隱性合同，避免或減少涉及意外事件的條款，當意外事件發生，具有信息優勢一方便會利用契約不完全性來規避責任。政府的權力是公眾賦予的，政府作為代理人，本質上與公眾簽訂的是長期合約，這種規制和約是一種不完全合約、隱性合約。現實生活中突發事件時有發生，而政府對此無法預料，要詳盡的在合約中說明每一種可能性，成本高昂也不利于政府規避責任，公共預警機制未能真正反映現實需要，由此給社會帶來的直接損失與間接損失，本質上是政府行為負內部性的反映。

（5）政府的多重委托—代理特性。公共部門的一個顯著特點是在幾個委托人之間分權特征。它們的權限都是有限的，由于每個規制機構都有自己的特定目標，所以它們很難超越自己的局部利益，只能以局部觀點來看待規制的成本與收益。每個機構只能在職責范圍內訂立規制合同，勢必會導致規制過程中規制機構的不合作行為。在這種多重委托—代理鏈條中，信息自下而上傳遞時，下級政府為顯示其政績，存在欺騙上級政府的道德風險問題。同時，由于缺乏相應的監督機制，各級政府在處理數據的時候，會以有利于本級政府的方式修改數據。到中央政府時，數據的真實性及可信性大打折扣，建立在這種信息上的政策，必然會形成不公平的制度環境，客觀上存在產生內部性的制度誘因；當信息自上而下傳遞時，普遍存在一種“蝴蝶效應”

(注:“蝴蝶效應”是指南美洲亞馬遜河流域熱帶雨林中一只蝴蝶偶爾扇動幾下翅膀，所引起的微弱氣流對地球大氣的影響可能隨時間增長是增強而不是減弱，甚至可能兩周后在美國得克薩斯州引起一場龍卷風的現象。“蝴蝶效應”喻指初始條件的十分微小的變化經過不斷放大，對其未來狀態會造成極其巨大的差別。在多重委托—代理鏈條中，由于監督機制的缺乏及信息優勢的存在，“蝴蝶效應”會更加明顯。) ，到基層時，政策原貌已經完全扭曲。

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三、政府行為外部性理論范式

依據市場外部性的定義，我們可將政府行為外部性定義為：政府在執行職能的過程中，在改變游戲規則或進行規制時產生的，對第三方強制性的施加了某種成本或收益的行為，并且這種成本或收益是在缺乏任何相關的經濟交易的情況下發生的。

1政府行為外部性的分類

政府行為外部性影響從不同角度看，從不同社會層面來把握，會對社會主體產生不同的成本與收益，為了更好地認知政府行為外部性，有必要根據不同的標準進行分類：

（1）按其影響效果，政府行為外部性可分為政府行為正外部性和政府行為負外部性。前者是指政府行為使其他經濟主體受益，但沒有或無法向后者收費的情況；后者是指政府行為使其它經濟主體受損而政府沒有或無法做出補償的情況。

（2）按其產生動機，政府行為外部性可分為政府行為有意識外部性和政府行為無意識外部性。前者是政府采取某種行為對經濟主體產生的影響，以實現調節經濟的作用，后者存在于實施一項新政策時，它的外部影響是不確定的，能產生政府所預料不到的副作用。

（3）按其作用時間，政府行為外部性可分為長期的外部性與短期的外部性。長期的外部性是指政府的一項政策給一個經濟主體所帶來的外部影響是長期的、穩定的，而短期的政府行為外部性是在短期內存在的、在長期內通過調整和理性預期的形成會消失的外部性。

2政府行為外部性的產生

政府行為外部性是政府在糾正市場失靈的過程中產生的，它與公共選擇過程中固有的缺陷相聯系。政府行為外部性產生的根本原因“在于缺少一種非市場機制，它能使決策者把私人的或組織的成本與收益同整個社會的成本與收益進行調節和計算”。具體考察政府行為外部性產生的原因可分為以下三點：

（1）政府行為外部性的產生與政府的主體行為特征有很大聯系。新制度經濟學十分注重對實際問題的研究，該學派對人的行為的假定進行了修正，使“經濟人”的假定更符合實際。這一修正體現在三個方面：一是假定人類行為的動機是雙重的，一方面追求財富最大化，另一方面人們又追求非財富最大化；二是涉及人與環境之間的關系，即有限理性；三是人的機會主義傾向，即在非均衡市場上，人們追求收益內在化、成本外化的逃避經濟責任，為自己謀求更大利益的行為。同樣政府官員的行為也符合這三個假定：政府官員總是出于自利目的而從事活動，各利益集團采取各種方式彼此進行博弈，以圖制定的政策能夠滿足自身利益，這樣政府官員的利益內部化為政府利益，而其外在表象卻是全民利益。因此，政府部門中的人們最有可能恣意追求個人利益最大化，最容易打著公共利益的旗號損害公共利益，這就必然導致政府行為的結果與公眾利益的偏差，導致外部性的產生。

（2）政府行為外部性的產生與政府需求與政府供給的扭曲有很大聯系。政府在提供服務時派生出外部性，與政府需求的扭曲狀況不無關系。隨著人們對市場經濟的認識不斷深化，對市場失靈的認識也逐漸深化，公共意識不斷加強，人們對市場失靈的忍耐程度大大降低，一旦出現市場失靈便會訴諸于政府，使得對政府的需求急劇膨脹；另一個因素是政治角色的高時間貼現率，即通常所說的“政治過程固有的近視”。這勢必會導致政府行為的短期利益與長遠利益產生明顯的脫節，未來的成本與收益被大打折扣或忽視，而短期的或當前的成本與收益卻會被夸大，使得政府在制定政策時容易忽視政府行為的外部性；第三個因素是政府負擔與義務的分離。即政府項目獲利一方與政府項目成本支付一方的分離。在收益與支付分別由不同的集團承擔的地方，政治組織和利益集團進行游說的動機將導致政治上有效而經濟上低效這樣一種狀況，導致外部性的產生。

政府供給的扭曲也會導致政府外部性的發生。導致政府供給扭曲的因素包括：確定和度量產出的困難。對于經濟物品，可以按照價格來決定產量和供給，而對于政府供給很難決定其價格并由此決定其供給量，這種供給量在很大程度上是政府主觀意愿的反映，因而會出現與公眾利益不一致的情況，外部性就不可避免地出現；政府作為自然壟斷組織，是政府供給的唯一來源，這使得政府行為缺乏競爭機制，同時政府供給的生產沒有確定的技術，生產函數難以確定，導致政府供給沒有硬的成本約束，官員行動時根本不必擔心成本問題，利用壟斷地位，提高服務價格，降低服務質量，變相的謀取個人利益，同時公眾作為服務對象，無法以“用腳投票”的方式對抗政府的壟斷地位，導致政府在運行過程中出現X低效率，對外部經濟主體形成額外的成本，產生外部性；政府供給缺乏有效的績效評價標準，使非市場供給缺乏硬的約束，其供給出現過剩，政府對經濟生活的干預過多，產生負的外部性；缺乏有效的監督機制。由于政府利用其強勢地位壟斷某些信息，同時監督者又不一定是政府所提供服務的消費者，因而公眾對鑒別政府的工作質量既缺乏熱情又缺乏經驗，處于一種“理性無知”的狀態，這樣來自消費者（服務對象）的監督便弱化。由于來自消費者的監督和反饋不足或不可靠，政府的內部標準（如控制成本）不可能從這方面獲得。而且由于不存在競爭性的生產者，由競爭所產生的發展內部標準（如改進技術、推進組織創新等）的積極性也被弱化了。在這種情況下，政府職能與公共要求不相一致，產生外部性。

（3）政府機構的內在特點促使外部性的產生。即政府機構的內在性（內部目標）與外部目標不一致而產生外部性。政府機構的內在性包括：預算增長。由于缺乏具體的績效評價標準和產出的度量方法，因此機構活動的規模和政府官員的規模便會發生扭曲，“集體選擇的內在傾向性就是制定和揭示一個憲法的規則，以盡量充分發揮憲法為得勝者的利益服務的功能—— 一種為擴大政府的職能提供程序上的合法性的傾向”^[9]。政府規模持續擴張會影響政府干預的方向和效率，提高社會公眾的稅收負擔，使政府干預的社會成本等于或高于市場缺陷所帶來的社會成本；政府可能將技術的“高質量”、復雜化作為其追求的目標。但技術越復雜，使用技術所需的交易成本也就越高，高質量的收益與成本并非完全對稱，其結果并非是高效率的。同時官員的動機是減少個人的成本，避免錯誤，減少風險，其方式是故意將決策的程序復雜化，以使一旦錯誤發生，責任不是由特定的個人承擔，而是由官員階層承擔，“權威制度的懲罰在教授反應者如何逃避他們的問題上，比起推動他們去做權威指示他們去做的事情來，有的時候更有效”^[10]。這樣，巨大的外部性便會產生；信息的獲得和控制。這種內在性在解決信息不對稱、提高政策效力方面有很強的作用。但同時信息容易“轉變成影響力或權力”。政府作為“經濟人”會充分利用其所掌握的資源來實現自身利益最大化，即稅收規模及租金的最大化。隨著影響力或權力的增強，政府必然會在其職權范圍內甚至突破這一職權范圍充分利用這種資源，以便增進政府的影響，但這種影響力的加強是否是必需的，是否有利于社會福利的增進是很難評價的。

3政府行為外部性的特點

第一，市場外部性是經濟主體進行決策和行為時所產生的無意識行為，而政府行為外部性具有一定的可控性，并且政府有時正是有意識的利用這種外部性為其宏觀調控創造條件。第二，市場外部性是“生產者獲取利潤或被迫繳納成本時，不能控制這種成本”^[11]，而政府行為外部性“并不在產生這些副作用的機構身上體現出來，因此這些副作用并不影響機構的籌劃和行為”^[11]，它是對政府規制對象以及相關經濟主體施加的影響，而不是對政府本身的影響。第三，由于“政治過程固有的近視”限制了人們仔細研究這些潛在的、不期望的副作用的動力和方法，同時，非市場需求與供給的扭曲使得“在有足夠的知識或時間來考慮潛在副作用之前，非市場干預的強大政治壓力就可能產生一種對行動的巨大需求”^[11]，因而會使外部性的發生更加滯后。第四，公共政策后果的難以預料性、效應的滯后性、間接性和復雜性，都會造成公共政策的目標遠遠偏離預期目標，使得政府行為外部性更加難以預料，限制了經濟主體穩定的理性預期的形成，從而加重政府外部性的影響程度。

四、政府行為負內部性與負外部性的矯正

1政府行為負內部性與負外部性對經濟效率的影響

經濟學中對效率的考察構成福利經濟學的主要內容。福利經濟學一般將經濟福利看作是消費者剩余和生產者剩余的總和。由于一般認為應將消費者福利（消費者剩余）的最大化作為主管規制當局的目標^[12]。因此，本文在分析時為了簡化分析，僅從消費者剩余的角度來分析經濟福利。不論是政府行為負內部性還是政府行為負外部性，都會對經濟效率產生重要影響。

（1）政府行為負內部性對經濟效率的影響。由于信息不對稱，交易雙方的博弈會更加復雜，博弈結果對經濟效率的影響將更加不確定。我們將以政府對自然壟斷企業的價格規制為例，討論在不對稱信息條件下，政府行為內部性對經濟效率的影響。

對于自然壟斷企業，由于自然壟斷企業的壟斷性，價格不同，經濟效率便會不同：在沒有政府干預的條件下，企業以MR=MC的原則定價，獲得超額利潤，與完全競爭定價相比，消費者剩余會有很大的損失；如果以帕累托最優方式定價，即以P=MC邊際成本定價原則定價，由于自然壟斷企業的規模遞增效應，邊際成本處于下降階段，企業會蒙受巨大的損失，在短期內，消費者會獲得較大的消費者剩余。如果由國家進行財政補貼，國家將承受巨大的財政壓力，最終這部分財政還是會以稅收的方式由消費者承擔，但若國家不進行補貼，企業就無法正常經營下去，這種產品的供給就會消失，消費者將承受更大的損失；而以平均成本定價，企業既能夠收回投資，獲得正常利潤，國家又不會有巨大的財政壓力，此時的價格水平會給消費者帶來福利改進。因此，對于自然壟斷行業的定價一般采取平均成本定價方法。

雖然平均成本定價能夠使企業獲得正常利潤，同時又使消費者獲得最大的消費者剩余，能夠實現資源的次優配置，但在進行價格水平的決定時，政府在了解企業成本時處于信息劣勢，只能以一種平均的狀態來決定價格水平，在這種條件下，企業就有采取逆向選擇的動機，會故意向企業傳遞高于實際成本的平均成本，以獲得超額利潤，這就是事前的逆向選擇。在政府決定了規制價格后，企業又會采取敗德行為，以圖1進行說明。

為簡化分析，假設企業在政府決策時不存在機會主義行為，即圖1中AC₀是企業成本的真實反映，政府采取平均成本定價原則，規定價格為P₀，企業提供的產量為Q₀。如果政府允許受規制企業彌補其生產成本，即在成本提高的情況下，政府允許企業提高價格，則企業就會預期：企業獲得的超額利潤取決于資本使用率的增加，因此企業必然有不選擇最小成本生產方法的偏好；另一方面，只要受規制企業在政府的保護下可以免受外部競爭的威脅，同時規制價格總能夠彌補總的成本，包括使用有利可圖的隱蔽補貼，企業就有提高成本的動機。表現在圖1中，企業會有意將生產成本曲線從AC₀向右上方移動至AC₁，此時價格升高到P₁，產量減少到Q₁，消費者剩余減少量為梯形P₁P₂DB，這就是政府內部性對經濟效率的影響程度，這一低效率是由于純粹的資源浪費，企業生產的技術潛力沒有得到發揮和消費者失去了更多的產品消費造成的。

如果考慮到企業為避免“棘輪效應”而在政府制定規制和約時，采取機會主義行為，政府制定規制價格的依據——AC₀會高于企業實際平均成本，從而消費者剩余的減少將更大。上述分析不但成立，而且圖1中低效率部分將更大，政府行為負內部性對經濟效率的影響更明顯。

（2）政府行為負外部性對經濟效率的影響。政府行為負外部性的產生，不僅會影響到微觀經濟效率，而且會影響到宏觀經濟效率。一般來說，應從三個角度對經濟效率進行考察：X效率、技術效率和動態效率。X效率涉及自由市場或其它機制在任何給定的技術條件下，降低成本，提高產量的能力，如：刺激組織改善，大范圍的進行經濟決策等實現的；技術效率著重于企業尋找和使用那種目前可能最好的，因而是能夠使產出成本降低或質量提高的技術的能力；動態效率涉及到自由市場或其它機制的能力，包括在較低的成本下，推進新的技術，改善產品質量或創造新的和適合市場銷售的產品，以及促使這些方面能夠在較其它方式更低的成本條件下進行。

政府活動的一個最終趨勢是明顯的多余成本（X低效率）：如果存在技術上的可能性來降低生產成本，提高產量或實現規模經濟，那么政府活動會比市場活動更加不注重或忽視充分利用這些機會。由于政府的自然壟斷性質，政府有動機擴大機構供給曲線——也就是說，提高機構成本，使其總成本上漲，成本函數不斷上升高于技術上的成本，導致多余的全部成本、較高的單位成本和比社會有效水平更低的非市場產出水平。政府行為外部性對技術效率的影響的過程和效果與政府行為內部性對經濟效率產生的影響是相一致的，其影響最終使企業不能充分利用企業技術潛力，使企業缺乏追求新技術以降低生產成本的動力，而導致資源配置效率的低下和浪費。對動態效率的影響則更加明顯，由于政府行為負外部性以非市場的方式給其它經濟主體帶來了沒有補償的損失，作為理性的“經濟人”，受影響的經濟主體就會逐漸減少這種經濟活動的生產和供給，導致其供給低于社會需求，直至退出這一生產領域。在這種情形下，受影響的經濟主體便不會有在低成本的條件下，推進新的技術，改善產品質量或創造新的和適合市場銷售的產品，以及促使這些方面能夠在較其他方式更低的成本條件下進行。因此，在政府行為外部性條件下，動態效率、技術效率和X效率都實現不了，經濟效率低下，這種低效率最終都會通過消費者剩余和生產者剩余表現出來。

2．政府規制對政府行為負內部性與負外部性的矯正

政府行為負內部性與負外部性本質上都是政府行為引起的，是由于產權沒有得到清晰界定、各行為主體的行為邊界模糊造成的，二者的不同就是影響對象不同：政府行為內部性是對交易另一方的影響，而政府行為外部性是政府行為對交易以外的相關經濟主體的影響。二者是政府行為的伴生品，具有客觀性，尤其在轉型加速期，表現更突出。為了給現代市場經濟提供有力的政府環境，要采取相應的規制來減輕二者的作用程度，避免政府部門由舊“雙軌制”滑向新“雙軌制”(注:所謂新“雙軌制”就是以公共權力為背景，自上而下的尋找和套取已經市場化的商品和服務價格體系和遠未市場化的資金、土地、勞動力等要素價格體系之間的巨額租金。新“雙軌制”的影響更隱蔽，后果更加嚴重。)。

（1）積極、穩健地推進政府轉型。使政府角色由經濟建設型向公共服務型政府轉變，政府職能由直接管理職能轉向監管職能，將政府職能限制在其核心職能內，由全能政府向有限政府轉變，減少政府尋租、創租、抽租的土壤，減少政府俘獲的幾率，使政府盡可能以“道德人”、“裁判員”的身份出現在經濟活動中。 

（2）加速政府治理模式的轉變。用市場治理來改進政府治理，在政府活動中引入市場競爭機制，通過市場治理使被規制者提供真實的信息，同時又將政府置于競爭環境下，降低政府的壟斷性，將政府的自由裁量權限制在合理范圍內，把市場與政府兩種治理模式融合在一起，建設市場增進型政府。將政府的公平優勢與市場的效率優勢結合在一起，共同改進社會福利。

（3）建立科學有效的政府體系。在政府體系中建立有效、實際的監控體系，為其建立硬的約束機制，強化對規制者的規制。建立順暢的信息傳遞機制，精簡不必要的政府部門，明確各政府職能界限，提高政府辦事效率。

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（責任編輯：楊全山）