“蜀官”是怎樣煉成的

從1998年步云鄉直選迄今，四川漸進式改革已整十年。十年間，其改革創新如此密集，以至于夾裹其中的個性官員之多，足以被看作一個群體。問題是這個群體、這群行動者為什么會出現在四川？他們是如何煉成的？是什么在背后推動他們走過十年的歷程？又將走向何方？

在中國，地方政改沖動背后通常都站著一位“卓爾不群”的官員，四川也不例外。

從1998年步云鄉直選到雅安、新都政改，再到城鄉統籌改革，四川“快半拍”的漸進式改革迄今已整十年。十年間，其改革創新如此密集，以至于夾裹其中的個性官員之多，足以被看作一個群體。

有人認為他們很有改革創新意識，有人認為他們非常精準地反映了中國漸進式改革的內在邏輯與背后精神，但也有人認為他們與其他改革試點地的官員并無不同，甚至認為“他們”這個群體并不存在。

盡管如此，有一點卻可以肯定，在四川十年改革歷程中，他們是具體措施之外最耐人尋味的篇章：正是由于“張錦明們”的探索，四川乃至中國的基層民主才不斷開創出新局面；而當人們慨嘆其已行至上限時，在城鄉統籌領域，另一個群體開始浮現，讓蜀地再次迸發改革的沖動，并最終為成都戴上“新特區”的桂冠。

顯然，社會轉型的起點在于行動者的出現。那么，這些行動者、這個群體為什么會出現在四川？他們是如何煉成的？是什么在背后推動他們走過十年的歷程？又將走向何方？

悄然登場

在四川，“張錦明們”是隨著《村民委員會組織法》更迭的契機登場的。

1998年，原《村組法》在試行10年后修改并正式頒布已不可避免，對村民自治的總結與反思迅速成為一個熱點波及全國，這其中包括四川。1998年3月，四川在巴中召開現場會，總結推廣該地公推公選鄉村干部的經驗。

“正是在這次會議上，四川提出可以將公推公選的做法擴大運用到鄉鎮上去。”四川省社科院政治所所長郭丹向《決策》分析道，盡管這只是一個提法，卻為“張錦明們”登場提供了政策空間，即便在全國這也是第一次。

此后，四川繼續在成都召開相關會議，對改革鄉鎮領導干部選任制度進行部署。不久，遂寧即成了第一個吃螃蟹的地方——1998年6月，遂寧保石鎮選出中國第一位公選鎮長。

保石鎮的出現帶有一定偶然性，按照此后媒體的解讀：由于該鎮干部集體挪用公款，讓時任遂寧市中區區委書記的張錦明決定通過公選來“規避挑戰與風險”，但其做法卻暗合了四川高層的意圖。當年9月，張錦明在一次會議上介紹保石鎮公選經驗時，立即引起四川有關部門與領導的重視，并得到鼓勵。這對其他官員的刺激與鼓舞可想而知。

而就在9月，四川公布的《鄉鎮黨政領導干部選拔任用工作暫行辦法》徹底解除了“張錦明們”的后顧之憂，該辦法明確規定“推薦鄉鎮的某些領導職位人選時，還可以采取組織推薦、群眾推薦、個人自薦與考試考核相結合的方法。”接下來，四川基層官員引領的鄉鎮民主選舉改革在各地漸次出現也就顯得水到渠成了。

在1998年剩余的那幾個月里，巴中公選了鄉鎮領導干部1812人，綿陽也在11個鄉鎮進行了相關試點，而南充南部縣更是將全縣79個鄉鎮的178個副鄉鎮長職位全部公開，采取組織推薦、群眾舉薦與個人自薦相結合的辦法，產生初步候選人，再經演講答辯確定優勝者。至年底，這些改革漸趨高潮與成熟，形成了遂寧“混合投票”公選、巴中與南充“量化淘汰”公選、綿陽“代表直接投票選舉”等多種模式。

就在此時，歷史又回到了它的起點：遂寧。1999年初，張錦明在遂寧步云鄉導演了一場鄉長直選的大戲，將四川基層民主改革推上了最高點。步云直選的成功得益于此前中組部在眉山南城鄉進行的直選試點，“正因為有城南鄉的直選試點在前，四川才對步云鄉采取默許的態度。”世界與經濟研究所所長李凡告訴《決策》。

盡管如此，其爭議并未因此而減少。在直選引起巨大爭議之后，四川開始守口如瓶，眾多改革舉措及背后的官員被掩蓋起來。2003年，四川平昌縣公推公選鄉鎮黨委書記經新華社內參曝光后，平昌縣委組織處處長周國慶笑說：“我們是在1998年就開始搞了，前幾年一直沒往外說，現在到處都打電話來要材料，我們又得倒過來再回憶。”

就這樣，這個群體在1998年前后悄然登場。

“沒有天生訓練也有職業要求”

當時，類似的改革并不獨現于四川。1999年初，深圳大鵬鎮即在換屆中試行了“兩推一選”的選舉方式。在此前后，見諸媒體的還有河南新蔡、福建莆田與龍巖等地的改革。

“當時一個大背景是十五大提出要‘擴大公民有序的政治參與’，鄉鎮選舉改革成為重要途徑，所以全國均有試點。”中央編譯局當代馬克思主義研究所研究員賴海榕分析道，“這其中四川的發展尤為顯著，沒有哪個地方像四川那樣如此大面積地悄然試驗，其他地方均是極少而分散的試點。”

那么，為什么是四川？為什么會在四川出現如此多的基層官員推動大范圍的基層民主選舉改革？

四川省委黨校黨建研究室主任彭穗寧教授當年在天全縣的調研經歷也許可作一個注腳：“當時我觀摩了一次鄉鎮公選，發現在投票結束后，當地農民寧可中午吃方便面也不愿離開，直到組織方當面把票撕開，點了。我問他們為什么不走，他說‘我怕你們搞歪的（作假的意思）’。”

“在當時，四川農民與沿海等地農民最大的不同就在于，他們沒有沿海的那一套經營經驗，沒有市場、沒有人脈，農村改革后，他們又在事實上變成了單個個體。作為弱勢群體，他們想要實現自己的利益就必須尋找一位好的代理人，這對他們而言至關重要。”彭穗寧教授向《決策》分析道。

現實中，他們對由傳統方式產生的鄉鎮干部的認可度正在下降，一個典型的案例是南部縣當時就發生過多起群眾告狀或靜坐要求撤換干部的事件，其中最嚴重的是1996年，該縣14名鄉鎮長候選人中有4名居然被鄉鎮人大否決，前所未有。“在這種情況下，他們肯定希望能選自己熟悉、甚至與自己吃過飯或喝過酒的能人來做他們的代理人。”彭穗寧笑道。代理人涉及利益、選舉涉及代理人，這對他們來說是一個簡單的邏輯。

因此，選舉的政策空間一旦出現，四川農民自然會生成強烈愿望去推動，為官員推動選舉改革提供了順應民意的充分理由。“四川農民對選舉沒有天生的訓練，也有職業的要求。”彭穗寧教授說。

而有這種職業要求的不僅是農民，還有那些行動起來的官員。

保石鎮貪污案直接觸動了張錦明推動公選改革，但在這批官員的行為邏輯中，這種在矛盾激化下進行選擇的情況并不具有普適性。“過分激化的矛盾更有可能會使穩定成為地方政府的頭等大事，進而阻礙改革的出現。”賴海榕分析道，“在適度的矛盾外一個更為重要的原因是這些官員的現實需求：現實中大量的矛盾在基層，但由于體制內的資源有限，基層急需通過新的選舉方式，把部分社會責任分配到體制外去。”

例如在1998年，南部縣一個巨大的現實是總投資6.5億元的水電站如何才能開工建成。“由于縣財政財力有限，南部縣當時決定向全縣居民借款，農民每人500元（均攤至3年），干部與職工每人1200元（均攤至3年）。”賴海榕說：“因此，在緊接著的鄉鎮換屆選舉中，縣委縣政府就期待通過公推公選上來的干部能有能力、有新思維和新方法完成籌集資金工作。其邏輯就在于：通過競爭性選舉，將基層干部的、普通群眾的積極性與主動性調動起來，才有可能在體制內沒有財政資源的條件下，調動體制外的資源。”

據中央編譯局相關專家在四川的調查，這一現象并不止于南部縣，雅安比南部縣更希望通過選舉改革提高鄉鎮汲取資源的能力，并試圖借此重新分配經濟建設與社會事業責任。而正是這種坊間與官員“職業需求”的結合，使得四川有別于其他地區在1998年前后出現大批基層官員踐行民主選舉改革，并走得更遠。

傳統與文化的影響力

云貴川，從這個簡稱中已足見三省地緣的相近性。1998年，在“職業需求”的驅動下，四川相較沿海等地出現了大批行動起來的官員，那么，這批官員為什么僅現于四川，而非地緣相近的云貴呢？

追本溯源，非獨現實條件，四川悠久的改革傳統與文化傳承，應該也是催生改革官員產生的要素之一。

四川從不乏改革者。

30年前，四川廣漢金魚公社在全國率先推行聯產承包責任制，向陽公社則第一個摘下人民公社的牌子。“這是四川人吃的第一只螃蟹，與安徽小崗村一起推動了中國農村改革的發展。”四川省社科院政治所副所長涂秋生向《決策》梳理道，“此外，在1979年，四川寧江機床廠首先打破‘生產資料不是商品’的思想禁錮，把一則向國內外訂貨的商業廣告，悄悄登在了《人民日報》上，成為全國改革的排頭兵。”

涂秋生分析道，這是中國1956年以來的第一則生產資料廣告。后來，薄一波同志專門講，這條廣告在中國工業經濟體制改革中立了功，與其他5家企業共同拉開了國企改革的序幕。“這是四川人吃的第二只螃蟹。”

在基層民主選舉上，四川也曾走在前列，具有優秀的傳承。

據四川省委組織部2003年完成的一個專題研究報告顯示，四川基層民主選舉改革的歷史可以追溯到1988年，改革的“第一次高潮是在1988年至1989年。主要在川東的達縣、川北的南充等地區的部分縣市展開，地縣黨組織按照黨的十三大關于引入競爭機制、發展基層民主的精神，在部分鄉鎮進行了公開競聘鄉鎮黨委書記、鄉鎮長和副鄉鎮長的試點工作。”

這一說法在遂寧得到了印證。遂寧市委組織部部長雷世界說，遂寧從1988年就開始進行了公選縣處級干部的改革，而且在此后長時間保持了公選鄉鎮黨委領導人的傳統。

這些或相關或不相關的改革傳統，足以對此后的官員形成心理與行為上的暗示與慣性。而在文化上，這種暗示更多地表現為文化的包容性。

“巴蜀文化具有很強的包容性，‘天下未亂蜀先亂、天下已治蜀未治’、‘盆地即天下’用這兩個具有明顯差異性的語言來形容一個地方，就足見其包容性之強。強烈的包容性導致的一個傾向就是異質的產生。所以盡管在外界看來，四川文化具有安逸求穩的一面，但其中有部分人清醒地意識到這種文化特點的消極作用，矯正意識比較強烈。”四川大學蔡尚偉教授告訴《決策》。

這種矯正行為在四川似乎從未停止過，其中較近的幾次包括：上世紀80年代四川省委省政府發起的“反思盆地意識”，以及其后成都對農耕文化、麻將作風的討論。而巴蜀文化的包容性使四川對于這些矯正行為給予了一種難得的寬容。

這樣，在保守、矯正、寬容的相互撞擊中，矯正行為與“拔尖”人物贏得了一個難得的文化背景。

同時，四川尤其是成都文化是強烈的市民文化，具有一定的現代意義。另一方面，四川自古就有“西部大省”的情結，這種情結使當地公眾與媒體樂于把當地的“英雄”推出去。“所以，在四川做出令人震驚的舉動也就不讓人奇怪了。”中央編譯局研究員楊雪冬告訴《決策》。

歷史留給四川人的改革傳統與文化傳承，培育了四川這批官員群體性出現的土壤，但這批官員能一躍成為一個群體并逐步成長的歷史緣由卻不止于此。

開放的組織系統

2001年，這個群體走到了一個命運的轉折點。

由于直選突破了現行選舉法，全國人大常委會對步云鄉直選明確表態不予支持。2001年，中共中央向全國轉發了全國人大黨組關于作好鄉鎮換屆選舉工作的意見，即12號文件，其中明文規定各地在換屆中，不得對鄉鎮長進行直接選舉。

“這個文件被大多數地方政府理解為反對鄉鎮選舉改革試驗。”賴海榕分析說。四川的這批官員與其改革本身一樣走到了十字路口。

就在此時，一直隱身于改革背后的組織系統，走上前臺。2001年9月，四川省委組織部下文要求除少數民族地區，至少1/3的鄉鎮在當年換屆選舉中要采取“公選”的方式。因為這個文件，四川政改及其背后的官員獲得了與深圳等地完全不同的發展路徑：深圳大鵬鎮等地在換屆中回歸至原有方式，而四川的選舉改革則繼續發展。

由于有省委組織部的文件在先，在當年的鄉鎮換屆中，四川雅安市委、南充市南部縣委、巴中市委、遂寧市市中區委均頒布了指導換屆選舉工作的專門文件。這些文件明確規定，在縣委組織部門確定一個鄉鎮領導班子成員的候選人之前，必須進行一道對候選人預備人選進行公開選拔的過程。候選人預備人選通過公開報名產生。

到2002年初，四川除3個少數民族自治州外，有近一半的鄉鎮“公推公選”出了5447名鄉鎮領導，1/3是黨政一把手——787名鄉鎮黨委書記與942名鄉鎮長。其中，巴中、瀘州、雅安等地所有的鄉鎮黨委書記均是通過公推公選產生。四川基層民主選舉改革的第三次高潮形成。

“其實，在1998年那次高潮中，就已經閃現著組織系統的身影了。當年選舉改革的起源是省委組織部給出的政策空間，在整個過程中，組織部也一直采取‘允許看’的態度，這對調動各地官員的積極性，使改革大面積的鋪開起到了重要的作用。”四川省委黨校副校長李錫炎告訴《決策》，“更重要的是，在步云鄉直選引起爭議后，組織部及時將各地的改革掩蓋了起來，很好地保護了這批官員。”一個典型的例子是張錦明：在步云鄉直選之后，張錦明不僅沒有被問責，反而調任遂寧市副市長。

此后，四川省委組織部更是開始打造開放的組織系統，與中組部等國家部委在川的試點形成呼應，共同推動著四川政改的腳步。

不過在賴海榕看來，“12號文件”雖然沒有抑制四川選舉改革在數量上的突破，但抑制了選舉開放性與競爭性的深度發展。更重要的是，由于這個轉折點以及組織系統在改革中作用的強化，四川政改開始呈現漸進式的特點，其背后官員也逐步演變為“體制內的變革者”。

不斷尋找騰挪的空間

經此前數年的積累與鋪墊，2003年以后，在慣性的推動下，四川這批官員開始在政策空間內突破條件限制，尋找新的改革著力點。這其中官員個性因素也因部分擺脫條件限制而顯得尤為突出與重要。

2002年，張錦明調任雅安市委常委、組織部長，在黨代會常任制試點的基礎上重操選舉，僅一個月，雅安下轄的雨城區、滎經縣就實現了中共歷史上的第一次縣級黨代表直選。此后，她又將選舉擴展到權力體系中的黨委、人大、政府、政協，甚至連婦聯亦未錯過。同時，由于新都區區委原書記李仲彬的強力推動，“新都政改”開始浮現于四川政改版圖。

不過值得注意的是，由于這些人的推動，四川基層民主逐漸從前段的選舉轉向后段的監督。

從2003年開始，新都每半年進行4個層面的“民評官”，“不稱職”票超過30%的組織部門將依法啟動罷免程序。當年8月，新都各部門、各鎮與人民團體等的代表對區黨政領導班子分“好、中、差”三個檔次進行了民主測評。測評結果向全區公開，刊登在次日的《新都報》上。2005年李仲彬調任巴中市市長后，更是將測評的民主監督作用發揮到極致。

而張錦明則將這種方式運用到政府決策中，在雅安發起“你心中的新農村”大討論，引導農民在各鄉鎮討論新農村建設方案，然后在市一級平臺對這些方案進行討論、評選，以確定雅安新農村建設的重點。

四川官員尋找到的另一個著力點就是城鄉統籌。

2003年，在四川省委常委、成都市委書記李春城的推動下，成都從規劃開始推進城鄉一體化改革。此后不久，成都周邊旋即出現錦江區委原書記白剛打造的“五朵金花”、雙流縣委原書記冷剛探索的“三集中”模式。這不僅讓蜀地再次迸發改革的沖動，而且最終為成都戴上“新特區”的桂冠。

2007年末，成都市新都區委副書記麻渝生調任成都市委組織部副部長。在“‘新特區’是否包括民主試驗”的疑問聲中，這位“新都政改”參與者的上任給外界留下眾多想象的空間，其中之一即是四川自發的基層民主改革與城鄉統籌改革能否在新特區這個國家平臺上會師？會師后，四川這批卓爾不群的官員能否突破現在的上限說？所有的這一切都值得期待。