雪災(zāi)考量政府應(yīng)急管理

危機(jī)管理實(shí)質(zhì)是對(duì)整個(gè)國民應(yīng)對(duì)能力的綜合考驗(yàn)。“911”中美國人表現(xiàn)出了勇敢、鎮(zhèn)定和凝聚力，事發(fā)兩天，美國就重開航班。他們表現(xiàn)出來的內(nèi)在秩序和恢復(fù)能力，不僅僅源于法治化程度，也取決于政府對(duì)全民危機(jī)教育的管理。

“這是中國有氣象記載以來最嚴(yán)重的一場雪災(zāi)。”2008年的第一場雪在這樣的評(píng)語中逐漸遠(yuǎn)去。但這場雪災(zāi)持續(xù)時(shí)間之長，影響范圍之廣，又適逢春運(yùn)，給受災(zāi)地區(qū)的生產(chǎn)生活帶來嚴(yán)重影響，造成了一系列重要問題：交通癱瘓、旅客滯留、電力中斷、物價(jià)上漲、能源緊張……

大雪也是“大考”，通過這場幾十年不遇的雪災(zāi)，中國的災(zāi)難應(yīng)急模式暴露出哪些問題？有哪些需要總結(jié)之處？

預(yù)警機(jī)制：效率與流程

這場始于2月中旬的雨雪，延續(xù)時(shí)間不可謂不長，但是不僅老百姓沒有得到警告，相關(guān)部門也沒有作好準(zhǔn)備。

自然災(zāi)害預(yù)警機(jī)制的缺位致使交通、電力、車站、群眾都沒有任何準(zhǔn)備，還在悠哉悠哉地過著和以往一樣的生活。有的居民家中斷電，斷水，防寒物資缺乏，有的地方蠟燭賣到一塊錢一根，有的電廠發(fā)電的煤都成了大問題。可以說就是猝不及防。

此外，大雪也暴露出了我們的協(xié)調(diào)機(jī)制沒有發(fā)揮作用，有的省一方面供電緊急，另一方面發(fā)電廠缺煤停止運(yùn)行。

雪災(zāi)非一夜形成，做足準(zhǔn)備并非絕無可能，防范勝于救災(zāi)。假設(shè)這場雪災(zāi)到來的前幾天，我們得到了預(yù)警，老百姓就可以多儲(chǔ)備些糧食、蔬菜和水等生活用品，老年人就可以不出門，就能減少摔傷和支氣管方面疾病的發(fā)生，電廠就可以多存些煤，不至于天寒地凍的時(shí)候沒有電力供應(yīng)。

政府的應(yīng)急管理工作一定要有前瞻性、指導(dǎo)性，要從事中控制轉(zhuǎn)變到事前預(yù)防與事中控制相結(jié)合。建立危機(jī)預(yù)警機(jī)制就是要使危機(jī)預(yù)警成為政府日常管理中的一項(xiàng)重要職能，對(duì)可能發(fā)生的各種危機(jī)事件事先有充分的估計(jì)，選擇最佳的應(yīng)對(duì)方案，最大限度減少政府和公眾的損失。

思考：建立輔助政府決策的各類專家隊(duì)伍，建立對(duì)外發(fā)布危機(jī)信息的科學(xué)流程。關(guān)鍵要做好信息收集與分析、從而識(shí)別危機(jī)，并且提前告知公眾，做好物資、人力、搶險(xiǎn)等多項(xiàng)準(zhǔn)備。識(shí)別危機(jī)要做到專家決策與領(lǐng)導(dǎo)決策相結(jié)合，確定的預(yù)警信息要有應(yīng)急管理部門對(duì)外統(tǒng)一發(fā)布。發(fā)布危機(jī)預(yù)警時(shí)還要要注意讓老百姓看得明白，知道要采取什么相應(yīng)措施，現(xiàn)在的什么“橙色、紅色預(yù)警、一到四級(jí)災(zāi)害響應(yīng)體系”，不要說老百姓聽不懂，就是政府工作人員也有很多說不清的。

應(yīng)急系統(tǒng)：統(tǒng)一與實(shí)踐

我國大部分省份均已經(jīng)成立應(yīng)急管理辦公室，各區(qū)縣也被要求成立相應(yīng)機(jī)構(gòu)。但真正發(fā)揮高效統(tǒng)一的指揮作用還需培訓(xùn)和實(shí)踐。

像這次雪災(zāi)中關(guān)閉高速公路、機(jī)場等一些不利于化解危機(jī)的決策都應(yīng)該由應(yīng)急辦統(tǒng)一批準(zhǔn)才能實(shí)施，不能片面強(qiáng)調(diào)安全因噎廢食。這種情況部分省份在雪災(zāi)中就發(fā)生過。好在當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)有了不能輕易關(guān)閉高速公路的明確指示。

此外，災(zāi)害發(fā)生后抗、救、援幾個(gè)環(huán)節(jié)是一個(gè)綜合管理的過程，集中、統(tǒng)一、高效的指揮系統(tǒng)是實(shí)施有效管理的保障。在通訊、網(wǎng)絡(luò)這么發(fā)達(dá)的今天，是完全可以做到的。這次雪災(zāi)，移動(dòng)、聯(lián)通、電信等部門不可能自發(fā)地去發(fā)布一些相關(guān)信息，氣象、交通、民政部門又不可能指揮通信部門，這時(shí)候政府應(yīng)急部門應(yīng)該緊急部署通訊部門支持政府工作，負(fù)責(zé)免費(fèi)傳遞短信和電話提醒。危機(jī)管理中信息往往是決定性因素，無論是災(zāi)情匯集，救援指揮乃至個(gè)人安危都不可或缺。

在這方面一個(gè)典型的例子是安徽休寧。2006年，休寧縣委縣政府專門對(duì)副科以上干部進(jìn)行了應(yīng)急管理培訓(xùn)，并建立了很好的應(yīng)急信息系統(tǒng)。此次雪災(zāi)發(fā)生后，當(dāng)?shù)乩习傩帐謾C(jī)上從1月29日就收到8次救災(zāi)提醒短信，有動(dòng)員上街掃雪，幫助身邊老、弱、病、殘、孕婦等內(nèi)容，也有安全用電、不要駕車出行、橋上積雪易滑等內(nèi)容。這些短信時(shí)時(shí)刻刻提醒著群眾，讓人們在寒冬中感受著黨和政府的溫暖，而在其他地方就很少見到這種溫馨提示。

思考：危機(jī)發(fā)生時(shí)應(yīng)有像110、119、120一樣可以聯(lián)動(dòng)的一個(gè)公眾信息公告平臺(tái)，負(fù)責(zé)告知天氣、交通信息和災(zāi)害情況，引導(dǎo)老百姓正確應(yīng)對(duì)。同時(shí)，應(yīng)急指揮部門要提高協(xié)調(diào)意識(shí)和能力，要掌握安全信息，要協(xié)調(diào)各部門信息共享，要協(xié)調(diào)各部門落實(shí)救災(zāi)資金和物資，科學(xué)調(diào)度本區(qū)域人、財(cái)、物，協(xié)調(diào)各部門落實(shí)救助，協(xié)調(diào)政府職能部門支持救災(zāi)。

政府動(dòng)員：意識(shí)與能力

雪災(zāi)是對(duì)社會(huì)整體能力的綜合考驗(yàn)，也是對(duì)政府動(dòng)員能力的挑戰(zhàn)。

中部某市在第一場雪到來時(shí)，有8000多名環(huán)衛(wèi)工人夜以繼日掃雪，第三場雪到來時(shí)，不少機(jī)關(guān)干部參與了其中，但市民發(fā)動(dòng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，甚至有的部門，門前雪都不掃。盡管當(dāng)?shù)卣k公廳也下發(fā)了掃雪通知，但積雪處理，如何分工負(fù)責(zé)保證主干道全部清掃完畢不留死角沒有詳細(xì)規(guī)定，不少道路，小區(qū)都沒有清掃，不少單位連一把鍬都沒有。

其實(shí)這種現(xiàn)象并非特例。在此次雪災(zāi)中，不少車輛人員滯留在公路上幾天幾夜，僅貴州公路滯留人員高峰時(shí)就達(dá)10萬多人，湖南公路、鐵路滯留需救助8萬人，滯留車輛綿延幾十公里，有的旅客滯留幾十小時(shí)，他們亟需幫助。雖然相關(guān)部門做了大量工作，但苦于人員有限，饑寒交迫的乘客大有人在。而同時(shí)，卻是有很多市民想?yún)⒓訏哐┗蛳嚓P(guān)救助，但大部分卻不知道哪里最需要，也沒人組織和個(gè)人去組織。我們大多數(shù)市民沒有被動(dòng)員起來。

思考：雪災(zāi)中的“事中管理”階段要求所在區(qū)域政府要迅速采取應(yīng)急措施，快速救助民眾的生命。如何做到，就得依靠沿途縣鄉(xiāng)政府發(fā)動(dòng)群眾送水送飯，組織巡回醫(yī)療隊(duì)伍。當(dāng)然政府可以用購買服務(wù)的方式解決所需物資資金問題。例如在此次雪災(zāi)中，安徽黃山歙縣就組織了上萬名干部、群眾上徽杭高速公路掃雪保證了道路的通暢。而在美國一些城市，市政府要求房主必須在雪停后第二天中午把雪掃干凈，否則被罰100美元，連續(xù)三次不掃，監(jiān)禁90天。

全民應(yīng)對(duì)：素質(zhì)與NGO

天災(zāi)難避，人禍可防。在危機(jī)關(guān)頭，除了政府提高應(yīng)急救助動(dòng)員能力外，民眾的自護(hù)、互助等抗擊災(zāi)害意識(shí)公德意識(shí)也亟需普及和提高。危機(jī)管理實(shí)質(zhì)是對(duì)整個(gè)國民應(yīng)對(duì)能力的綜合考驗(yàn)。“911”中美國人表現(xiàn)出了勇敢、鎮(zhèn)定和凝聚力，事發(fā)兩天，美國就重開航班；日本如遇車禍，不會(huì)有車輛投機(jī)取巧加塞，從而保證了道路交通不堵。他們表現(xiàn)出來的內(nèi)在秩序和恢復(fù)能力，不僅僅源于法治化程度，也取決于政府對(duì)全民危機(jī)教育的管理。這次雪災(zāi)不僅考驗(yàn)了我們政府應(yīng)急能力，也在考驗(yàn)著國民的精神和素質(zhì)。

一是開展群眾性的危機(jī)教育和應(yīng)對(duì)危機(jī)訓(xùn)練。這是提高公眾自身危機(jī)意識(shí)、危機(jī)預(yù)防能力和危機(jī)應(yīng)對(duì)水平的關(guān)鍵。全民受災(zāi)，就要全民救災(zāi)。

前幾年在東北一起酒店火災(zāi)中，燒死的都是中國人，20多個(gè)日本人卻全都安全脫險(xiǎn)。這是因?yàn)槿毡緩男W(xué)到中學(xué)都有關(guān)于地震、洪水、火災(zāi)、核戰(zhàn)爭等危機(jī)應(yīng)對(duì)必修課，每個(gè)學(xué)生都必須過關(guān)，他們各地還專門有抗災(zāi)救災(zāi)商品出售，國民還會(huì)被組織到“抗災(zāi)救災(zāi)預(yù)防救助中心”去接受訓(xùn)練，日本國民的憂患意識(shí)和處理危機(jī)的能力值得我們學(xué)習(xí)。

因此，我們必須借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，高度重視全民防災(zāi)減災(zāi)指導(dǎo)，在各級(jí)學(xué)校、村鎮(zhèn)、社區(qū)將防災(zāi)減災(zāi)列入教育內(nèi)容，提高廣大群眾在發(fā)生災(zāi)害時(shí)的自救和施救能力。這樣一來，民眾在惡劣天氣中哪怕戰(zhàn)爭發(fā)生時(shí)就不會(huì)再處于等待救援的被動(dòng)狀態(tài)，而知道如何自救或相互救助，同時(shí)也會(huì)減輕政府的負(fù)擔(dān)。

例如，黃山風(fēng)景區(qū)除了有10余人專業(yè)醫(yī)護(hù)隊(duì)伍外，幾年前就組建培訓(xùn)了包括防火隊(duì)員、保安、賓館服務(wù)人員等100多人共同參加的急救組織，收到很好的效果。

思考：教育等相關(guān)部門要有制度性安排，防災(zāi)減災(zāi)從學(xué)校抓起。

二是鼓勵(lì)其他組織發(fā)揮作用。每當(dāng)處理緊急棘手問題時(shí)，我們習(xí)慣于沿用過去熟悉的工作方法和手段，利用行政系統(tǒng)來強(qiáng)力的推行公共政策，當(dāng)然這些措施在一定的時(shí)期是必要的，但是，如何利用市場機(jī)制來解決危機(jī)，是我們要學(xué)習(xí)的一個(gè)重要問題。

國外救災(zāi)是除政府全力抗災(zāi)外，可以見到許多非政府組織（NGO）的身影，包括基金會(huì)、慈善組織、宗教組織以及各種志愿組織。志愿者協(xié)會(huì)、社區(qū)組織、紅十字會(huì)等公益組織和民間團(tuán)體，他們反應(yīng)靈敏，尤其在救災(zāi)初期，省去了政府組織研究決策等過程。

這次各地共青團(tuán)組織在雪災(zāi)中就組織了多支突擊隊(duì)抗災(zāi)救災(zāi)，他們在寒冷的冬日里譜寫著青春之歌，為黨和政府分了憂，為風(fēng)雪中的老百姓解了愁。除了臨時(shí)救災(zāi)外，這些組織還可以在危機(jī)發(fā)生后通過募捐、充當(dāng)志愿者等方式為受災(zāi)地區(qū)車輸送大量人員、資金、技術(shù)和其他物資。現(xiàn)在安徽也有很多此類組織，他們也愿意做公益事業(yè)，關(guān)鍵是政府要組織好、鼓勵(lì)好、引導(dǎo)好。

思考：在一個(gè)健全的公民社會(huì)中，非政府組織的作用不可小視。