雪災考量政府應急管理

危機管理實質是對整個國民應對能力的綜合考驗?！?11”中美國人表現出了勇敢、鎮定和凝聚力，事發兩天，美國就重開航班。他們表現出來的內在秩序和恢復能力，不僅僅源于法治化程度，也取決于政府對全民危機教育的管理。

“這是中國有氣象記載以來最嚴重的一場雪災?！?008年的第一場雪在這樣的評語中逐漸遠去。但這場雪災持續時間之長，影響范圍之廣，又適逢春運，給受災地區的生產生活帶來嚴重影響，造成了一系列重要問題：交通癱瘓、旅客滯留、電力中斷、物價上漲、能源緊張……

大雪也是“大考”，通過這場幾十年不遇的雪災，中國的災難應急模式暴露出哪些問題？有哪些需要總結之處？

預警機制：效率與流程

這場始于2月中旬的雨雪，延續時間不可謂不長，但是不僅老百姓沒有得到警告，相關部門也沒有作好準備。

自然災害預警機制的缺位致使交通、電力、車站、群眾都沒有任何準備，還在悠哉悠哉地過著和以往一樣的生活。有的居民家中斷電，斷水，防寒物資缺乏，有的地方蠟燭賣到一塊錢一根，有的電廠發電的煤都成了大問題。可以說就是猝不及防。

此外，大雪也暴露出了我們的協調機制沒有發揮作用，有的省一方面供電緊急，另一方面發電廠缺煤停止運行。

雪災非一夜形成，做足準備并非絕無可能，防范勝于救災。假設這場雪災到來的前幾天，我們得到了預警，老百姓就可以多儲備些糧食、蔬菜和水等生活用品，老年人就可以不出門，就能減少摔傷和支氣管方面疾病的發生，電廠就可以多存些煤，不至于天寒地凍的時候沒有電力供應。

政府的應急管理工作一定要有前瞻性、指導性，要從事中控制轉變到事前預防與事中控制相結合。建立危機預警機制就是要使危機預警成為政府日常管理中的一項重要職能，對可能發生的各種危機事件事先有充分的估計，選擇最佳的應對方案，最大限度減少政府和公眾的損失。

思考：建立輔助政府決策的各類專家隊伍，建立對外發布危機信息的科學流程。關鍵要做好信息收集與分析、從而識別危機，并且提前告知公眾，做好物資、人力、搶險等多項準備。識別危機要做到專家決策與領導決策相結合，確定的預警信息要有應急管理部門對外統一發布。發布危機預警時還要要注意讓老百姓看得明白，知道要采取什么相應措施，現在的什么“橙色、紅色預警、一到四級災害響應體系”，不要說老百姓聽不懂，就是政府工作人員也有很多說不清的。

應急系統：統一與實踐

我國大部分省份均已經成立應急管理辦公室，各區縣也被要求成立相應機構。但真正發揮高效統一的指揮作用還需培訓和實踐。

像這次雪災中關閉高速公路、機場等一些不利于化解危機的決策都應該由應急辦統一批準才能實施，不能片面強調安全因噎廢食。這種情況部分省份在雪災中就發生過。好在當地主要領導有了不能輕易關閉高速公路的明確指示。

此外，災害發生后抗、救、援幾個環節是一個綜合管理的過程，集中、統一、高效的指揮系統是實施有效管理的保障。在通訊、網絡這么發達的今天，是完全可以做到的。這次雪災，移動、聯通、電信等部門不可能自發地去發布一些相關信息，氣象、交通、民政部門又不可能指揮通信部門，這時候政府應急部門應該緊急部署通訊部門支持政府工作，負責免費傳遞短信和電話提醒。危機管理中信息往往是決定性因素，無論是災情匯集，救援指揮乃至個人安危都不可或缺。

在這方面一個典型的例子是安徽休寧。2006年，休寧縣委縣政府專門對副科以上干部進行了應急管理培訓，并建立了很好的應急信息系統。此次雪災發生后，當地老百姓手機上從1月29日就收到8次救災提醒短信，有動員上街掃雪，幫助身邊老、弱、病、殘、孕婦等內容，也有安全用電、不要駕車出行、橋上積雪易滑等內容。這些短信時時刻刻提醒著群眾，讓人們在寒冬中感受著黨和政府的溫暖，而在其他地方就很少見到這種溫馨提示。

思考：危機發生時應有像110、119、120一樣可以聯動的一個公眾信息公告平臺，負責告知天氣、交通信息和災害情況，引導老百姓正確應對。同時，應急指揮部門要提高協調意識和能力，要掌握安全信息，要協調各部門信息共享，要協調各部門落實救災資金和物資，科學調度本區域人、財、物，協調各部門落實救助，協調政府職能部門支持救災。

政府動員：意識與能力

雪災是對社會整體能力的綜合考驗，也是對政府動員能力的挑戰。

中部某市在第一場雪到來時，有8000多名環衛工人夜以繼日掃雪，第三場雪到來時，不少機關干部參與了其中，但市民發動遠遠不夠，甚至有的部門，門前雪都不掃。盡管當地政府辦公廳也下發了掃雪通知，但積雪處理，如何分工負責保證主干道全部清掃完畢不留死角沒有詳細規定，不少道路，小區都沒有清掃，不少單位連一把鍬都沒有。

其實這種現象并非特例。在此次雪災中，不少車輛人員滯留在公路上幾天幾夜，僅貴州公路滯留人員高峰時就達10萬多人，湖南公路、鐵路滯留需救助8萬人，滯留車輛綿延幾十公里，有的旅客滯留幾十小時，他們亟需幫助。雖然相關部門做了大量工作，但苦于人員有限，饑寒交迫的乘客大有人在。而同時，卻是有很多市民想參加掃雪或相關救助，但大部分卻不知道哪里最需要，也沒人組織和個人去組織。我們大多數市民沒有被動員起來。

思考：雪災中的“事中管理”階段要求所在區域政府要迅速采取應急措施，快速救助民眾的生命。如何做到，就得依靠沿途縣鄉政府發動群眾送水送飯，組織巡回醫療隊伍。當然政府可以用購買服務的方式解決所需物資資金問題。例如在此次雪災中，安徽黃山歙縣就組織了上萬名干部、群眾上徽杭高速公路掃雪保證了道路的通暢。而在美國一些城市，市政府要求房主必須在雪停后第二天中午把雪掃干凈，否則被罰100美元，連續三次不掃，監禁90天。

全民應對：素質與NGO

天災難避，人禍可防。在危機關頭，除了政府提高應急救助動員能力外，民眾的自護、互助等抗擊災害意識公德意識也亟需普及和提高。危機管理實質是對整個國民應對能力的綜合考驗。“911”中美國人表現出了勇敢、鎮定和凝聚力，事發兩天，美國就重開航班；日本如遇車禍，不會有車輛投機取巧加塞，從而保證了道路交通不堵。他們表現出來的內在秩序和恢復能力，不僅僅源于法治化程度，也取決于政府對全民危機教育的管理。這次雪災不僅考驗了我們政府應急能力，也在考驗著國民的精神和素質。

一是開展群眾性的危機教育和應對危機訓練。這是提高公眾自身危機意識、危機預防能力和危機應對水平的關鍵。全民受災，就要全民救災。

前幾年在東北一起酒店火災中，燒死的都是中國人，20多個日本人卻全都安全脫險。這是因為日本從小學到中學都有關于地震、洪水、火災、核戰爭等危機應對必修課，每個學生都必須過關，他們各地還專門有抗災救災商品出售，國民還會被組織到“抗災救災預防救助中心”去接受訓練，日本國民的憂患意識和處理危機的能力值得我們學習。

因此，我們必須借鑒發達國家經驗，高度重視全民防災減災指導，在各級學校、村鎮、社區將防災減災列入教育內容，提高廣大群眾在發生災害時的自救和施救能力。這樣一來，民眾在惡劣天氣中哪怕戰爭發生時就不會再處于等待救援的被動狀態，而知道如何自救或相互救助，同時也會減輕政府的負擔。

例如，黃山風景區除了有10余人專業醫護隊伍外，幾年前就組建培訓了包括防火隊員、保安、賓館服務人員等100多人共同參加的急救組織，收到很好的效果。

思考：教育等相關部門要有制度性安排，防災減災從學校抓起。

二是鼓勵其他組織發揮作用。每當處理緊急棘手問題時，我們習慣于沿用過去熟悉的工作方法和手段，利用行政系統來強力的推行公共政策，當然這些措施在一定的時期是必要的，但是，如何利用市場機制來解決危機，是我們要學習的一個重要問題。

國外救災是除政府全力抗災外，可以見到許多非政府組織（NGO）的身影，包括基金會、慈善組織、宗教組織以及各種志愿組織。志愿者協會、社區組織、紅十字會等公益組織和民間團體，他們反應靈敏，尤其在救災初期，省去了政府組織研究決策等過程。

這次各地共青團組織在雪災中就組織了多支突擊隊抗災救災，他們在寒冷的冬日里譜寫著青春之歌，為黨和政府分了憂，為風雪中的老百姓解了愁。除了臨時救災外，這些組織還可以在危機發生后通過募捐、充當志愿者等方式為受災地區車輸送大量人員、資金、技術和其他物資。現在安徽也有很多此類組織，他們也愿意做公益事業，關鍵是政府要組織好、鼓勵好、引導好。

思考：在一個健全的公民社會中，非政府組織的作用不可小視。