論新時期中國行政體制改革戰略

摘 要：如何在市場經濟的條件下，建設一個受人民群眾尊敬和擁戴的公共服務創新與治理完善的強有力政府，已經成為當前理論界和政府部門研究討論的前沿熱點問題。本文在對新中國成立后為了適應經濟、政治和社會發展的需要進行的行政體制和政府機構改革評述的基礎上，對政府行政體制改革的基本思路和重點領域進行了研究，著重分析了減少行政層級、形成三級政府架構及省級區劃、省直管縣和鄉鎮綜合體制改革的問題。

關鍵詞：政府管理；行政體制；三級政府

中圖分類號：D035文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2008）01-0003-10

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一、中國行政體制改革評析

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新中國成立以來，為了適應經濟、政治、社會發展的需要，共進行了八次大規模的行政體制與政府機構改革，不同程度地解決了一些問題，緩解了一些壓力和矛盾，行政管理水平和效率有所提高。值得注意的是前五次是在計劃經濟的框架內進行的，從1993年開始的第六次行政體制與機構改革是為了適應建立社會主義市場經濟的需要而進行的，改革的重點是轉變政府職能。從改革的目標來看，正在進行的第八次改革目標更加明確。^[1]

從建國以來行政體制改革方式、方法可以看出，前四次改革基本服務于計劃經濟體制和國家趕超戰略。國務院及其所屬部門的機構設置、職責權限迭經變遷，多次實行權力下放和上收，但卻只限于調整中央和地方、條條和塊塊的管理權限，其目的是保證中央大計劃的完成。表現形式是精簡—膨脹—再精簡—再膨脹，行政體制隨著國家經濟、政治設定的目標而調整和改革，行政體制改革和機構改革，與國家經濟漲落周期基本同步。

（一）中國行政管理體制改革的進展

20世紀90年代中期以后，為了適應和促進社會主義市場經濟的發展，同時也為適應和推進民主政治建設的進程，行政體制改革越來越多地具有為市場經濟和民主政治開辟道路的指向，逐漸向有限政府的方向發展。具體表現為減少了行政審批，決策更加注重民主化、科學化。在近幾年，按照決策、執行、監督相協調的要求，重點調整了宏觀調控、資產管理、金融監管、應急管理、安全生產、能源規劃、公共衛生、食品安全等領域的管理體制和機構設置。

第一，政府治理理念有了重大的調整。我們已經逐步認識到，政府的權力是有邊界的。計劃經濟年代政府包攬一切的做法，導致了許多不該管、管不了、管不好的問題。在市場經濟的條件下，為適應改革發展的需要，必須改變政府過去那種無限權力和無限責任的全能政府的弊病。^[1]要建立有限權力和有限責任的新型政府，重塑政府形象。這個有限權力和有限責任的新型政府不能越位、錯位、缺位，必須真正依法行政，切實履行好經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四大方面的職能。

第二，政府職能和公共治理發生重大轉變。基本建立了以經濟手段和法律手段為主的宏觀調控體系，市場在資源配置上的基礎作用日益明顯；政府不再直接管理企業，實行政企分開，企業自主經營、自負盈虧，政府對微觀經濟的干預大大減少；加強了對市場的規范和監管，努力完善市場準入和退出機制；加快了行政審批制度和壟斷領域的改革，推進公共服務創新；穩步推進社會保障體系的建設，更加關注社會的公平與公民權利，政府越來越重視社會管理和公共服務職能；建立了適應市場經濟體制的法律體系，發揮社會組織的調節作用。政府職能和公共治理的轉變，對于我國經濟發展和對外經濟技術交流合作都產生了積極的影響。

第三，政府更加注重維護國家安全和危機管理。在我國加入WTO和全方位參與全球化競爭的大背景下，影響國家經濟安全的風險因素逐漸顯現出來。風險和危機已經是國家經濟生活的常態，而不是遠離我們，與我們毫不相關的事情。近幾年中央政府及地方政府制定了一些預防風險和危機的應急機制，把風險和危機管理上升到國家戰略上來，這對強化政府對國家經濟安全和危機的管理起到一定的作用。^[2]例如，初步建立了國家宏觀經濟和各個行業、產業經濟監控預警系統，這其中，把金融、財政、就業作為重中之重，并建立了快速反應機制和人財物保障系統，政府把危機管理經費納入預算并建立國家反危機基金。“十五”期間，黨和國家采取了一系列措施加強安全生產工作，建立健全安全生產機制；“十一五”規劃把安全生產納入經濟社會發展的總體布局。

第四，政府自身建設和管理方式有了重大進展。在政府權力下放、行政審批制度改革、政務公開、廉政建設、擴大民主參與等方面采取了一系列改革措施。依法治國、依法行政已經成為政府運作的基本要求；政府決策機制日趨科學化、民主化；公務員制度逐步得到完善；政府管理走向公開透明化；行政審批制度改革取得重要階段性成果；電子政務推進加速；以人為本、執政為民的導向不斷增強，公民權利得到重視和尊重；政府績效優化，各地的公民評價政府績效、一站式辦公等探索取得了良好效果。同時，機構精簡也有階段性成果。國務院工作部門由100個減到52個左右，精簡約50%；人員編制由51 000人減到16 700人，精簡約67.3%。其間雖然有精簡—膨脹的循環，但反復幅度小于改革幅度，政府機構人員總數從長期來看是下降的。^[3]

（二）改革開放以來行政機構設置存在的問題

市場經濟體制下，政府各部門及公務員的利益被強化，如果沒有制度上的隔離措施，可能越來越與市場經濟的利益相結合，導致一系列的問題。

第一，政府各部、委、局、辦的審批和許可等對經濟發展不利的設置仍然很多，行政管制越來越細。一是一些部門中原來一個科、處、室、司可以辦的事（為了機構內部安排干部和權力利益均沾），現在分解為幾個科、處、室、司辦理，投資者和企業在每個環節都要攻關。二是一些部門設置很多特別許可和資格等，需要參加本部門組織的培訓、考試，最后由本部門評審，再發資格和特別許可證等，每個環節，都需要收費；一些本來可由行業協會辦的事，政府包辦。三是一些宏觀管理部門，本來應該管大事、管規劃、管戰略、管總量，但是在實際的宏觀調控中管理得太具體，管到某個產品的價格多少，對某個電廠的機組組織審批和指標，甚至對每一公里公路也要進行審批。項目投資者和企業認為，現在投資和建設，包括創業和經營，其辦事在某些方面所需要的環節增多，時間拖長，難度加大。

第二，政府部門的裁量權太大，權力沒有得到有效的制衡，國家權力和利益被部門化，部門權力和利益被小集團化，國家賦予公務員的公共權力被個人化。部門立法、條例和其他文件中，關于審批許可、收費罰款、檢查處罰、執法權力等設置太多；黨中央和國務院的一些政令被部門執行時，由于部門權力和利益作怪，在執行中被扭曲；有時國務院政令，往往被一個部門的處長否決。問題的根源在于，給予部門的立法權力，特別是制定法律實施細則和部門條例的權力太大。一個教訓是：政府各行政機構只是執行機構，不是決策和立法機構，但決策、立法與執行相結合，一定會導致混亂和腐敗。

第三，政府行政部門中行政和執法重復、交叉、相互矛盾的問題越來越嚴重。根據四川成都公布的權力清單，該市僅行政處罰權就有4 715項；而湖南省的權力清單則顯示，省直部門行政執法職權為5 700項；在北京，法制部門公示的清單表明，該市各部門擁有行政執法事項8 735項。^[3]主要原因是：政府各部門主導起草和自己制定的法律、法規和其他文件中，行政、執法、收費和罰款等等方面的分工邊界，沒有政府內部一個權威的機構來審核；人大對政府部門主導的法律的出臺，在其分工協調上沒有進行認真審查，走了形式，人大對其內部條例和其他文件規定，也幾乎沒有審查權力。于是，形成各部門爭搶和擴大自己行政執法管轄范圍的格局。

第四，由于許多行政、執法、司法部門設置機構，財政不全額供養，其體制實行差額撥款，甚至全部由收費罰款來解決，稱之為“設機構，給政策”；其渠道上或者為自收自支，或者為收支兩條線，超收獎勵、罰款分成，使得工商、質監、城管、公路和運輸管理、公安、檢察和法院，其行政、執法和司法與收錢和罰款相結合，行政、執法和司法已經在相當程度上商業化，行政、執法和司法的公正和正義性也在相當程度上被大打折扣，這已經嚴重影響到黨和國家的形象，老百姓對這些機構非常不滿。全國各級政府、政府各部門和行政事業性的各種收費項目仍然高達四千多項。筆者認為，這是我們改革開放以來，在機構設置的財政體制上實行所謂改革的最大失誤和教訓。國家的行政、執法和司法機構，一定要財政全額撥款供養起來，這樣才能形成清廉的政府各行政機構和國家各司法機構，否則，和諧社會中的公正和正義便沒有制度基礎。

第五，在國家統一方面，經濟上存在著分離的隱患：社保為各地統籌；轉移支付不透明和不規范；交通區域之間處處設卡，不統一，燃油稅到現在不能開征；地區經濟間重復建設仍存在，不是以市場經濟的關系形成分工和協作；一些地區對生態資源的利益和補償等意見很大；中央一些部門應該管的沒有管好，如地區之間煤電能平衡規劃不力，導致東南部火電大增，而鐵路運輸主要成為西北煤東南運的格局，鐵路運輸中煤炭運輸量從40%多上升到了近60%；而不應該管的卻管了不少，如個體勞動還要審批注冊登記，對一些項目有太細太多的審批等。

二、政府行政體制改革的基本思路和重點領域

深化政府行政體制改革的指導思想是：適應發展社會主義市場經濟、民主政治、科學文化的要求，以科學發展觀為指導，以提高黨的執政能力為著眼點，以構建和諧社會和小康社會為目的，以重塑政府形象和增強政府公信力為推動力，全面履行政府戰略規劃、經濟調節、市場監管、社會管理、安全保障、公共服務的行政職責，全面提高政府的行政意識和行政能力。通過新的行政管理體制和制度體系的構建與完善，使政府職能定位更加明確，政府機構設置更加科學，政府權力邊界更加細化，政府行為準則更加規范，政府運行成本更加合理，政府行政能力更加提高，建設具有中國特色的，職能明晰、管理科學、廉潔高效、依法運行的公共服務型政府。^[4]

（一）行政機構改革和職能設置的原則

界定和設置國務院和地方政府行政機構，首先要遵循一系列的原則：

一是要按照現代市場經濟國家治理結構的要求，設置國務院機構和地方政府的機構。我們改革的目標是建設和完善社會主義市場經濟體制。政府機構的設置，首先要適應市場經濟社會的需要，哪些需要政府管理，哪些由社會管理，讓企業提供，市場經濟的管制應當怎樣，管到什么程度，哪些管理可能阻礙投資、創業和就業，阻礙經濟發展，這些都要進行認真的研究，以此來設置政府的機構和職能。

二是政治上要適度集中，經濟上要分散決策，但要形成統一的市場。要用政治上適度的集中保證中央的權威，保證國家在政治上的統一；以分散決策但又有分工協作、緊密聯系的市場經濟，包括國家管理的社保、轉移支付等，保證國家經濟上的活力、統一和安全；市場經濟下，投資、創業、要素分配（包括土地）等等，是分散決策的，要交由市場選擇和企業決策，從前蘇聯的教訓看，經濟上高度集權，反而會導致各地政治上的分裂傾向。

三是宏觀調控不宜過細、過繁、過雜。宏觀調控主要是指中長期計劃、重大發展戰略規劃、重大政策制定，特別重要的用財政稅收和貨幣政策來對經濟進行調節。目前，投資者和企業仍然感覺到投資、創業和經營有許多行政環節需要攻關。有時開一個商場，需要蓋六十個左右的公章。投資者、創業者和企業的攻關成本這幾年并沒有降低，而是逐年上升；辦事效率并沒有提高，而是辦事時間不斷延長。因此，下一步改革，仍然需要大量地減少對具體項目和具體土地配置的審批和許可。

由于中國的就業形勢日益嚴峻，如果政府在創業和就業方面管制過嚴，將會造成極大的社會不和諧問題。特別需要強調的是，應當按照世界許多國家通行的規則，允許非正規個體經營戶、微型和中小企業發展，以降低它們與政府規制和行為有關的成本，增加非正規就業的容量。取消個體工商戶的稱謂，一部分劃為自由職業者，對于擦鞋修鞋、小商小販等勞動者，對于一些五人以下、銷售額和服務額在一定規模以下的微型企業，對于一部分銷售額、服務額和資本金規模不大，不需要特殊進行限制的中小企業，不再進行注冊登記。需要注冊登記的中小企業（包括目前少量的達到規模的個體工商戶），注冊登記時間規定在一個工作日之內，否則視為違法，并減少中小企業注冊登記的前置審批為不得超過三個環節；放寬對注冊資本金、場地、經營范圍等方面的限制；將目前工商管理部門中的個體私營企業監管司、處、科改為中小企業監管司、處、科。凡國家法律、法規無明令禁止的投資領域，都允許民營經濟進入；實施民間投資項目登記制，對符合產業政策、環保和安全生產要求，可自行平衡資金的中小民間投資項目，改審批為登記備案。

四是不能把政府市場監管等同于行政管制。市場統一是中央政府要管理的事務，而市場監管則是微觀的事務，市場監管不能由政府事無巨細全部管理起來，應當交給基層地方政府，并用人大、法律、社會組織、新聞輿論等綜合的方式監督和管理。市場監督管理機構，宜少不宜多，宜集中不宜分散，監督管理宜前置，不宜后置，執法不宜與收費和罰款相結合。目前，市場出了問題，就要加強管理，加強管理，就是組織落實，組織落實就是設置機構和機構升格，機構成立后，設置前置審批和許可，規定收費項目，擴大執法權力，成立執法機構，規定處罰項目和金額。于是政府的各機構都熱中于強調自己管理市場中的問題，以期獲得國務院給它們的更多的授權和重視。最后，到經濟社會中，政府市場監管之中的重復、交叉、矛盾執法現象非常嚴重，其收費和罰款使經濟發展的投資、創業、經營、就業等空間越來越狹窄。

五是行政、執法與利益相分離。目前，行政和執法中的一個令群眾、個體工商戶和企業非常不滿的問題是，政府的許多行政和執法機構設置了許多收費和罰款項目，而且其中絕大部分沒有進入財政預算，稱之為預算外資金。這種行政和執法中的收費和罰款，使行政和執法與金錢相結合，使得行政和執法失去了公正和正義性，并且形成了機構和公務員合法的腐敗。因此，行政、執法與金錢利益相分離，當是建設廉潔、公正政府的最重要原則。

六是政府機構改革要與編制預算相結合。為什么西方一些國家沒有組織、人事和編制部門，而機構設置和官員及公務員規模能在數量上控制住，其重要的原因就在于建立機構和增加公務員需要有預算，而預算需要議會批準。從法理上講，政府是人民權利的委托者，其所有的權利和義務都是受人民監督和預先約定的，其預算安排、編制設定、機構人員控制的權力在議會，政府是不能自我膨脹的。簡單地說，就是你給我辦多少事、我給你多少錢，或者是我給你多少錢、你辦多少事的代理關系，權利義務對等，相互制約。而中國機構和公務員數量、規模日益膨脹，主要是預算增加權與機構設置權全都集中在政府。政府在實現行政管理時感到編制不足、經費不夠，就可以隨意擴大編制，增加經費，缺少相應制約。其結果一則容易助長政府功能無限制擴大，一則公共財政使用率下降，甚至導致行政腐敗。目前各級政府行政和執法部門都可以自行設置、增編、進人，甚至一些政府及部門財政經費短缺，或者沒有經費，可以給政策，即差額撥款，自己通過收費和罰款解決一部分，或者全部自己收罰解決，這就導致預算不能控制機構和公務員數量。

七是行政機構設置要遵循大社會、小政府的原則。行政體制改革是從大政府、小社會向小政府、大社會轉型，未來發展的方向是進一步完善以政府、社會組織、企業、家庭為主體的社會治理結構。政企分開、政資分開、政事分開的改革步伐還要繼續深化下去。事業機構和事業編制是我國履行公共管理或準公共管理職能的特殊產物，對此，在政府與事業單位的關系方面，事業單位的職能要嚴格界定，減少行政和服務的兩重身份。事業單位的設置要按照綜合設置的原則，歸并職能相近或合并規模偏小的事業單位。政府要減政放權，加大事業單位的自主權。政府要盡量減少行政機構，特別是減少和合并執法機構，集中行政和統一執法。在擴大社會參與方面，提升第三部門組織的質量和數量，加強它們參與社會事務的程度；規范營利性組織的行為，構建公平的競爭環境，提高公共服務的質量；繼續推進政務公開，擴大社會公眾的監督和參與。

（二）政府機構的設置和改革方案選擇

機構設置和機構職能要探索新的實現形式。國家行政機構設置是國家治理的具體組織形態，需要適應國家發展，不斷進行調整改革。改革開放以來，我們進行了多次的機構改革，每次改革都有一個具體目標。歷史地看，這些目標大趨向都是為了保證經濟、政治目的的實現。現在，我們國家經濟和社會處于轉型之中，政府行政機構設置也一樣處在變化之中。這里既有我們對政府行政理解、認識問題，還有政治、經濟、社會條件的限制，不可能一步到位。在最近幾次機構改革中，提出了轉變政府職能的問題。政府要轉變職能，有一個相關職能向何處轉的問題。有些職能的設置實屬社會必需，但不是唯政府職能必需，這些職能必須由政府轉到相關部門，政府轉變職能的目標才能實現。我們以往的機構改革，存在一些問題，機構設置及其變動隨領導人的意志而轉移，隨領導人的變動而變動，隨領導人的好惡而變動，隨意性很大。要克服機構設置的主觀隨意性，增強其科學性和相對穩定性，做到職能設置、機構設立、人員編制依法管理、依法設立。近兩年理論界對政府機構設置和機構職能有一些新的研究。

一是大方案。政府部門逐步向大部制、寬職能、少機構的方向發展。根據這個思路，國務院所屬機構可考慮繼續整合，拓寬部委的職能和覆蓋空間，除外交部（整合新聞辦）、國防部、安全部、公安部外，逐步向大部制過渡。例如向大商務（整合商務、工商、質檢、價格、商標）、大建設（整合區劃、建設、規劃、土地、城管）、大農業（整合農業、糧食、林業、水利）、大交通（整合交通、鐵道、航空、公路、水運、郵政）、大能源（整合石油、電力、煤炭、核、現有的電監會）、大環保（整合環保、地震、氣象、海洋）、大民生（整合衛生、食品、藥品、煙草、安全生產）、大勞動人事（整合編制、勞動、人事和民政一部分，勞動就業、人事、外專、優撫、救濟等）、大文化（整合文化、廣播影視、新聞出版、體育、旅游、文物、社科基金）、大財政（整合財政、社保基金、海關、國稅、地稅）、大科技（整合科技、國防科技、信息、專利、知識產權、自然基金）、大司法（整合司法、監察、審計）、大民族宗教（整合民族事務、宗教事務）、大事務（整合港澳、臺灣、僑務、新聞、參事、機關事務）過渡。加強改革的統籌協調力度以打破部門利益，可考慮重建國家體制改革委員會，設置國家金融保險管理委員會（合并或統籌管理銀監會、保監會、證監會、人民銀行、外匯），繼續整合國家發展改革委員會、國有資產管理委員會，新設總理預算管理辦公室。這里的整合包括兩個方面的含義：一是在大部統一領導下，可分設負責相關專門業務的機構。二是合并有關機構，業務進行重新組合。

二是中方案。對國務院行政部門進行結構調整。撤銷信息產業部等工作職能、內容明顯簡單且規模較小的部，將一些監督管理機構予以合并，加強一些部，如商務部。新設一些職能日益重要的專業部門，如能源部。這一結構調整的方案，其利在于阻力較小，宜于推進；其弊在于，改革不徹底，機構職能重合、交叉、矛盾的局面得不到根本解決，尤其是下一級政府的條條延伸得不到控制。被整合和擴大的機構，公務員從別的機構中轉來，業務素質可能不高，工作熟悉程度較低。

三是小方案。政府現有的部門和機構基本不動，只進行人員增減調整，嚴格控制公務員總量。其利在于阻力較小，社會震動面不大；其弊在于行政管理體制改革基本沒有進展，因為根本性問題沒有解決，還可能出現新的反彈。

我們覺得，如果“國務院大部制—省直管縣—劃小省級行政區域”三大改革聯動，則在政府層級、大部制和省直管縣三個方面，改革將會一步到位；省直管縣和大部制改革后的地級領導干部和公務員以及中央各有關部的領導干部和公務員，可在一些新設的省級政府中得到消化，這樣整個改革的阻力就大大減少。三大改革聯動的方案，一攬子變動，一次改定，成本較低，改革的時間較短，并且能較快地壓縮政府層級，有利于加強中央政府的集權，因此，不失為可以考慮的方案之一。

三、減少行政層級與形成三級政府架構

國家“十一五”規劃中有兩處非常值得重視的新亮點：一是在完善財政體制內容中提到“理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級對縣的管理體制”。二是在推進政府職能轉變內容中強調“優化組織結構，減少行政層級”。這表明，政府改革開始從減人、減事、合并機構的行政職能調整，擴展到減少層級的行政體制改革。盡管這項改革還處于醞釀和鋪墊階段，但這確是是行政體制改革思路上的重要取向。可以看出，中央決策層不限于在原有體制上考慮行政體制改革問題，更關注從行政架構上尋找改革的突破。

（一）政權設幾層合適

政府為什么存在？從經濟學上講：一是社會和市場不能通過自治和市場機制解決一些問題，如公共產品、社會規則、違規的裁判和處罰、行為體之間沖突的調節、社會治安、國家安全，等等，需要有一個政府這樣的政體來解決。二是由政府統一來解決公共問題時，比由社會自行分散地解決這些問題，要節約大量的費用，降低了社會和經濟有序運行的成本。三是政府是降低公共事業和社會管理成本的一種組織形式。比如，各個家庭雇用保安，要比建立警察來維持治安成本高得多。再如，人們用分散的力量來解決相互之間的沖突，要比建立行政仲裁機構或者法院仲裁和訴訟成本高昂得多。因此政府能最大限度地提高公共服務效率，降低社會管理成本。同時政府也有一個控制行政成本的問題。四是政府是正義和公正的組織形式，保護每一個公民的權益（因為許多家庭即使不考慮成本，也因收入水平不高可能雇不起保安），政府為這部分居民提供同等的公共服務和社會管理。當一個政府的管理成本相當昂貴，效率十分低下，并且不能更好地提供公共服務，甚至損害公民的利益時，這樣的政府有違它存在的經濟學和社會學準則，就需要改革。

至于政權到底分設幾層合適，從經濟學上講，取決于較少投入成本和較佳管理結果的最優分層。即這樣一種狀態：設某一種最優政權分層狀態，當政權分層多于這一最優分層時，政權的成本加大，效率降低，管理的效果并沒有相應提高，或者說管理效果的提高效應遠遠小于分層成本的加大，這是不合算的；而當政權分層少于這一最優分層時，管理不到位，導致經濟社會秩序的混亂，雖然政權投入減少，但是社會混亂損失加大，也得不償失；只有這一數量的政權分層，政權的投入成本和管理效果才能得到最優的投入產出，這就是政權最佳分層的經濟學原理和經濟學選擇。

（二）中國五級政權體制的種種弊端

五級分層政權體制的設置，使政權各項事務運作的時間加長2/5，甚至更長。比如，一項國務院的法規，三級政權體制時，中央傳達給省，省再傳達到縣，到縣這一級就可以貫徹落實了。而五級政權體制，按照規則和政權運轉體制，中央傳達給省，省傳達給地級市，市傳達給縣，縣再傳達給鄉鎮，由鄉鎮去貫徹落實。這比三級政權體制多了兩個環節，本來三個月可以完成的事情，需要五到六個月的時間。審批、許可等等公務履行層次增多，由于每一個層次中有若干個周轉環節，周轉時間也更長。

五級政權體制使信息傳達放慢，信息量損失和信息失真的概率加大；使政權運轉的成本和機會成本大大上升，成為國民經濟的沉重負擔；使政權運作的效率越來越低。同時

五級政權體制自我膨脹、自制程序，增加了消耗，摩擦不斷。

五級政權體制中，鄉鎮一級政權直接增加了農民的負擔。

另外，五級政權體制，使中國各層次的精英幾乎都被吸收到了黨政部門，使工商業中缺乏高素質精英人才。

（三）三級政權體制的改革方向

從現代市場經濟國家來看，政府調節經濟和管理社會，一是依靠市場，政府補充管理一部分市場失靈的部分。二是依靠社會中介和自治組織，政府通過社會和中介組織管理和協調許多經濟和社會事務。因此，現代市場經濟國家，往往是小政府、大社會體制，一般是三級政權體制。目前我國經濟發展，政治穩定，政府職能調整加快，基本具備了省直管縣的改革條件。從這一層級展開，較有力度，對于我國行政區劃和行政體制改革都具有突破性的帶動和示范作用。

第一，市場經濟體制的建立和完善，為省直管縣提供了制度保障。計劃經濟體制下的政府是高度集權的全能政府，經濟與社會事務完全由政府包攬和經營。政府鞏固其高度集權，就必須加強計劃，增加管理層次。我國行政區劃層次過多，從根本上說是計劃經濟體制造成的。市場經濟打破了傳統體制下政府管理模式，資源配置由政府主導型轉向市場主導型，政府剝離了大量的微觀經濟管理工作而把主要職能轉向宏觀調控，這就為省直管縣提供了可能。

第二，經濟社會的發展，為省直管縣提供了技術條件。改革開放以來，隨著電話、電視的普及，特別是計算機、遠程通訊等現代技術手段運用水平的提高，政府間傳遞信息流程明顯縮短，信息的時效性和準確性大大增強。高速公路、國道、省道等基礎設施的改善，現代交通工具的發達，使得省域與縣域之間的空間距離變得越來越短。這些歷史性的變化，為政府扁平化管理創造了條件，也為省直管縣提供了可能。

第三，隨著市場經濟的發展，市級指導縣級發展經濟的可能性越來越小。國家統一制定大的經濟政策、社會政策。十六大提出了發展壯大縣域經濟的思想。市一級的職能范圍逐漸縮小，只能發揮中間傳遞的作用。而且，市同縣在發展問題上具有同質性。縣由省直管，市可以集中精力發展和治理城區，縣可以專心致志發展和治理鄉村。

第四，行政層級過多，也不符合國際上的政府改革發展方向。世界上絕大部分國家實行的是二級或三級制，有些國家實行的是一級制，實行四級制或以上的國家不到1/5。美國國土面積與我國相近，實行州—市二級與州—縣—鎮三級共存制；印度實行邦—縣—區三級制；日本為都、道、府、縣—市、町、村二級制。目前，我國已成為行政層級最多的國家，需要向扁平化過渡。

除了前面論述的中央政府大部制—省直管縣—劃小省級行政區域聯動改革外，如果不進行大改革，遠期宜采取分省、撤地的戰略，取消副省和地級政權層次。對民族自治州，實行特殊的保留政策。但是，要相應縮小州級政權的規模和權限，將深圳、西安、青島、武漢、大連等城市改由中央直轄，將一些人口和地域大省分開。一些地級政權干部和機關可往新建的省和直轄市一級合并或分流。目前來看，對地一級政權，應當采取三個嚴厲控制：嚴厲控制地級政權的機構設置和新增人員進入；嚴厲控制政府行政運轉預算經費；嚴厲控制各種加強地級政權各類機關審批權力的行為，并弱化地級政權對縣級政權的管理權限。近期內對縣黨政一把手，由省委考察、任用和管理，在人事和財政等重要環節實行省直管縣的體制。隨著基層民主的不斷擴大，完善和改革縣級主要領導產生機制，以納入相應省直管的體制。

對于目前市管縣的地級市，可以在剝離市管縣（縣級市）的前提下，只管市區的區，地級行政級別不變。其公安、建設、規劃等機構，可以實行市政府各部門派出體制。

四、省級區劃、省直管縣和鄉鎮綜合體制改革

（一）劃小省級區域，加強中央控制

現行的行政區劃是在計劃經濟年代逐步建立起來的，改革開放以后僅有小規模、小范圍的調整。現在來看，伴隨著市場經濟，特別是區域經濟的發展，區域合作和橫向聯合日益擴大，行政區劃管理體制改革滯后導致的矛盾和問題逐漸增多，對調整改革行政區劃管理體制提出了更高、更迫切的要求，而新形勢、新任務和新的發展觀也需要行政區劃管理體制有新的統籌安排。從各地的改革實踐和政策研究部門及專家學者討論的情況看，著手行政區劃改革的時機已基本成熟。

在民主政治往前推進的過程中，省區行政區域太大，其經濟總量、人口規模等因素過強，會對中央政權形成一定的制衡。并且，省級政府下再設地、縣、鄉，政令暢通也受到層級的影響。因此，需要通過行政區域改革來劃小省級行政區域的范圍。

鑒于行政區劃改革牽涉面比較廣，尤其需要循序漸進，逐步到位。因此，重點考慮先在中間層次進行突破性嘗試。其理由主要是：中央決策在中間層的落實面臨著比較嚴重的梗阻問題，宏觀調控等政策在一些地方也存在著打折扣的現象，政令不夠暢通。而經濟過熱難以抑制的原因雖然很多，但也多與此層面的投資熱情和沖動密切相關。我國政府管理層次多，隸屬關系復雜，管理半徑過長，行政分割嚴重，行政成本過多，也主要出自中間層改革滯后，多年沒有解決管理幅度和管理規模過大的問題。

調整中間層的行政隸屬關系，可以適當減少管理層次。主要改革內容可考慮：適當增設中央直轄市、省直管縣，縮小管理幅度。這樣做有助于打破行政分割，縮短管理半徑，節省行政成本，提高政府效能，促進區域經濟協調發展，對城市支持農村，改變長期以來農村失血過多的情況，保證中央加強基層公共服務扶持政策，使之落到實處，減輕縣鄉兩級財政壓力，加強城鄉統籌，也有實際作用。中間層領導能力比較強、經驗比較豐富，并且有重慶增設直轄市直管縣及浙江、湖北、河南等省在財政上直管縣和擴權強縣的改革實踐經驗，上下推動中間層改革的社會基礎已經形成，操作起來難度不會太大，不易出現大的震動和風險。即使出現一些局部問題，也比較容易控制和解決。從中間層入手，容易形成中間層之間的改革競爭機制，有助于發揮中間層推動改革的積極性和創造性，強化改革的推動力量和利益機制，便于中央因地制宜、分類指導，并以此推動行政區劃改革的起步。

我國省級政府的管理規模和幅度普遍較大，有些省級政府管理規模和幅度實在過大，不能適應經濟社會快速發展的需要，目前遇到的困難和問題越來越多。^[5]不少省級區劃內縣級單位有八九十個，多的一百多個，如四川、河北、河南等。省直管區劃行政單位有效管理大體應在五六十個左右，太多了可能也會出現問題。借鑒中國歷史和國外區劃的經驗，今后可考慮以增設直轄市（比如大連、青島、南京、武漢、深圳、西安、烏魯木齊等）、分拆和重組等方式適當增加省級政府的數量，至少應有十五到二十個省級單位的空間。縮小省級政府的管理規模和幅度，合理界定中央與地方的事務關系，合理下放和配置權力，減少和避免地方主義，發揮中央和地方政府兩方面的積極性。對這個問題的討論研究，社會非常關注，有些學者以及熱情的網民還提出了比較有特點的劃分省區的設想，甚至分省的理由和省名及區域范圍都有考慮。杜鋼建教授認為，未來十年，應增設至少八個直轄市，并把一級行政區擴大到五十個左右。

（二）推進省直管縣改革

從2002年起，浙江、湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省先后開始了強縣擴權和擴權強縣的改革，把地級市的經濟管理權限直接下放給一些重點縣，在經濟管理方面形成了近似于省管縣的格局。海南省由于土地面積和人口較少，已經完全實行了縣市分治，市只管理城市本身，縣則由省直接管理。重慶直轄后，也完全過渡到直管區、縣，為進一步推廣省直管縣積累了經驗。

從各地實際情況來看，省直管縣可以從財政方面入手，由省直接統管縣財政，逐步地讓地級市恢復到城市管理的職能上去。目前各地實施的擴權強縣，目的是在行政區劃不變的情況下，把部分權限下放給縣，以減少管理層次，提高工作效率，降低行政成本，推動擴權縣、市抓住機遇，加快發展，盡快形成一批經濟活力強、發展速度快、綜合素質高、帶動作用大的縣、市，促進城鄉經濟和區域經濟協調發展。這既是深化行政管理體制改革，積極推進制度創新的客觀需要，也是增強縣、市自主發展能力，實現全面建設小康社會目標的關鍵環節。

省直管縣和擴權強縣，在目前國情條件下，對于解決城鄉二元經濟結構，是最現實的選擇。不少地方總結經驗時，注意到了浙江經濟大發展的經驗，認為有省直管縣和擴權強縣的功效。擴權強縣無異于給條件好的縣、市進一步優化發展環境，使之擁有更大的自主權，為最后省完全管縣做好準備，具有不可忽視的重要作用。

在市管縣的體制下，市級機構實際上多是起著上傳下達的作用。縣里要解決實際問題，往往要直接找到省里的廳局才能真正解決。而省里的一些決定、措施，也要經過市級，才能貫徹到縣里。這樣多了一個環節，不利于政令的暢通。有人甚至說，在省和縣之間，加進一個市級機構，只有一個好處，就是可以多安排一批干部。這樣的說法可能有些極端，但這其中的利弊究竟如何，確實是可以討論的。

然而，在推進擴權強縣過程中，新的矛盾顯現出來。一是省轄市對擴權縣、市的支持力度減弱。比如，在省級直補政策尚未明確的前提下，在原市域范圍既定財政配套資金和轄區內區域性重點項目上，省轄市配套集中建設的力度減退，這樣就給縣、市發展帶來很大的資金制約。二是省直部門在擴權政策中定位模糊。這些部門對當地經濟發展具有舉足輕重的影響，但他們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴權政策在這種既成的事實面前顯得無能為力。三是擴權帶來的這部分縣、市事實上與原來隸屬的省轄市管理脫鉤，催生了與原來省轄市的矛盾。擴權縣既要主動維護對省一級部門的話語權，還要維護與市的領導關系，這就大大增加了這些縣、市主要領導進行協調的工作量。

理論界對改革市管縣體制提出了許多政策建議，出發點是使行政區劃和管理體制適應社會主義市場經濟發展的需要，提高行政效率，推動區域經濟發展，更好地統籌城鄉，解決三農問題。但行政區劃事關中央與地方關系、條塊關系、各級政府職能的合理設定以及未來民主體制、發展成本等重要問題，既要積極探索，有所創新，又要保持穩定，謹慎從事。實行省直管縣的改革，從目前的實踐來看，必須遵循一定的原則，理順各種關系，同時也要考慮后續的鞏固和進一步的改革。

省直管縣的改革，就全國而言，由于各省在經濟實力、地域面積、人口數量、社會關系等方面差別很大，面臨的問題也十分復雜，因此改革不能一刀切。其類型可以有三種：一是在已經形成區域經濟中心和積極構建區域經濟中心的發達地區，如北京、上海、天津、重慶直轄市以及廣州、深圳、西安、南京、武漢、沈陽、青島、大連、寧波、無錫等區域經濟中心城市，可重點加大推進撤縣建區的力度。為構建區域經濟中心，較發達的地級市也可適當擴大管轄范圍，改近郊縣全部或部分為市轄區，或將幾個近郊縣部分區域劃歸市轄。二是在西部面積比較大的欠發達地區，如青海、新疆、西藏、內蒙古等省、自治區，在區劃沒有調整的情況下，仍維持目前的行政管理格局，但可向縣級單位下放一些權力，可以選擇部分縣進行直管。三是在上述兩種情況外的大部分區域，積極探索省管縣的改革，條件成熟時，從財政體制過渡到行政體制意義上的省直管縣。從此層級突破較有力度，對行政區劃和行政體制改革都具有帶動和示范作用。各地應善于創造條件，在“十一五”期間，積極探索省直管縣的改革。

省直管縣的改革，總體上可以分三步進行：第一步是目前各省的改革試點，即省主要對試點縣的財政進行直管，并適當下放經濟管理權，但仍維持市對縣的行政領導地位。第二步是市和縣分治，相互不再是上下級關系，各自均由省直管，重新定位市和縣的功能，市的職能要有增有減，縣的職能要合理擴充。第三步是市的改革，合理擴大市轄區，調整精簡機構和人員。總的方向應當是撤銷傳統意義上的管縣的地級市（級別可保留，只負責管理城市本身），省直管縣。

省直管縣的改革，應當在具備條件的地方進行改革的嘗試，條件暫時不夠的可以等具備了條件后再試。不可一哄而起，也不能一刀切。這里包括兩層含義：一是具備條件的地方主要包括經濟比較發達的地區，省域面積相當于中小程度，且改革呼聲比較強烈，干群認識比較一致。二是對層級不要刻意劃一，要考慮到地區的特殊性。在西部地區，尤其是民族區域自治的地區，省級單位直管縣困難很大，這些地區幅員廣闊，一個縣比東部一個省的面積都大，又涉及到民族、宗教等問題，客觀上需要有一個中間層級，似應維持現有的管理體制，從長計議。

目前省直管縣改革中存在的問題表面是擴權縣、市與省里、市里對接不好，溝通不好，對擴權政策不熟知，用得不足、不活，實際上是缺乏相關實施細則，一些應該下放到縣、市的管理審批權限沒有下放，仍須到市里辦理，擴權政策執行不徹底。在擴權過程中，市里和縣里想法不一樣、意見不一致很正常，各自有各自的利益，這就需要中央、省出臺一些文件，以保證強縣擴權的推進力度。

（三）深化鄉鎮黨政事業機構綜合改革

對鄉鎮政府的發展走向問題，各界都比較關注。一種意見認為，在條件成熟后改鄉鎮政府為縣級單位的派出機構，財政由縣政府掌控和統籌，合理確定鄉鎮行政機構的管理幅度，這樣也可防止新的三農政策落實出現反彈。一種意見認為，鄉鎮政府還應當保留，它在穩定基層方面有特殊意義，但從服務于強縣擴權和省直管縣的高度出發，在廣泛調查研究的基礎上，要切實做好撤小鄉并大鄉工作。還有一種意見認為，今后可以考慮實行基層的自治，把鄉鎮改造成為自治的機構。這三種意見，各有道理也各有缺欠。它們的實行都需要許多配套的改革措施來保障。

1.定位于縣、市政府的派出機構

筆者認為，鄉鎮應當定位為縣政權派出的農村和小城鎮基層組織。鄉鎮是黨和國家各項工作的落腳點，其主要職能應集中在社會管理、公共服務上。尤其是農業稅取消后，鄉鎮干部已從過去的催糧、要款中解脫出來。因此，在界定鄉鎮職能時，要在社會管理、公共服務的大前提下，逐步精簡鄉鎮職能，將不必由鄉鎮政權履行的職能或者鄉鎮政府不必履行的職能減去。通過縣政府派出地位來確定鄉鎮職能，讓鄉鎮的縣派出機構發揮好服務農村、農民、農業的職能，解決政府錯位、超位、不到位的問題，充分調動社會各方管理社會的積極性。

2.鄉鎮事業單位改革

鄉鎮事業機構，也要按照社會管理、公共服務的要求，科學界定職能。把那些過去屬于鄉鎮政府的職能從事業單位剝離出來，交給縣政府鄉鎮派出機構。比如衛生院、畜牧站的防疫職能，水利站的規劃、抗旱、防洪職能，等等，交給政府派出機構，而把衛生院、畜牧站的醫治職能，水利站工程建設等職能推向市場。不再具有社會公益職能的站、所直接改制為企業或社會中介組織，與鄉鎮脫離隸屬關系。鄉鎮事業單位設置若干個中心，即經濟發展服務中心（包含農業）、村鎮建設中心、計劃生育中心、社會事務中心（含文化、民政、勞動保障等職能）。3.分流和消化富余人員

鄉鎮機構改革的難點在于分流富余人員。在農業稅取消、鄉鎮財政收入大幅度減少的大前提下，不分流富余人員，難以解決人員超編與財政短缺的矛盾，不但機構改革會流于形式，而且鄉鎮政權也很難開展工作。制定優惠政策，分流富余人員，需要財力支持，而目前鄉鎮財力有限，單靠鄉鎮很難解決，這就需要中央、省、市、縣分別給予財政上的支持，徹底解決鄉鎮債務和分流人員待遇問題。一是借鑒企業改制和糧食系統改革經驗，鼓勵轉制人員買斷工齡、置換身份，變公家人為社會人。自愿置換身份的人員與鄉鎮政府簽訂合同書，領取一次性補償金后，完全解除與原單位的勞動人事關系。二是制定優惠政策，劃定年齡段，讓一部分在編人員提前退休。不愿提前退休的，思想素質好、業務能力強、工作稱職的可充實到村里任職，或通過考試、考核競聘上崗。三是對不愿買斷工齡，也不愿提前退休的在編落聘人員，可在三年內發基本生活費，三年內仍競聘不上的，要予以清退。四是對于鄉鎮聘用的，沒有編制和計劃指標的臨時借調人員，要先行清理，該清退的要堅決清退。確實有技術、有能力的，也可允許其與在職人員一起參加競聘上崗，落聘人員一律清退。五是解決好鄉鎮工作人員的養老保險、醫療保險問題，讓在編的放心，落聘的有保障。通過分流超編人員，減輕鄉鎮財政壓力。^[6]

4.鄉財縣管，切實控制住機構和人員反彈

機構改革后，如不加強管理，就很難走出精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的怪圈。一是鄉鎮機構、編制由省級直接管理，市、縣機構編制部門只是一個檢查落實問題，減少地方黨委、政府對鄉鎮機構的干預，從源頭上卡死擅自設置鄉鎮機構、增加編制和領導職數的渠道。二要嚴格控制鄉鎮人員進口，滿、超編單位一律不準進人。鄉鎮事業單位缺編需要進人時，嚴格按照向鄉鎮黨委、政府提出申請，編委批準，組織、人事、勞動部門面向社會公開招聘，擇優錄用的程序辦理。三要改變退伍士兵安置政策。城鎮兵盡了保衛祖國的義務，可以由國家給予一次補償金，而不應該用安排工作的方式，把負擔推給地方政府。四要建立機構編制管理與財政預算管理相互配套協調的約束機制。實行編制與經費包干制，按編制核撥經費，減人不減經費，增人不增經費。^[6]從我國目前的稅收分成來看，絕大多數鄉鎮沒有什么財政可分，實際上沒有五級政府中鄉鎮財政的經濟發展財力來源基礎。因此，用鄉財縣管的體制，將目前鄉鎮一級財政取消，實際上為最后鄉鎮政權改革為派出機構奠定了基礎。鄉財縣管鄉用是在現行財政體制和政策不變的前提下，對鄉鎮財政實行預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管的預算管理方式，做到所有權、使用權與管理權、核算權相分離，由縣財政部門直接管理并監督鄉鎮財政收支。從體制上做到預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管，從而將鄉鎮財政牢牢控制住。

總之，需要方向明確，堅決推進，持之以恒，利用經濟高速增長的機會，通過十年時間的改革，形成一個適應市場經濟體制的現代國家的政府治理結構，建設一個清廉、高效、親民的行政管理體系。

參考文獻：

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［6］ 趙新武.深化鄉鎮機構改革，構建農村和諧社會［DB/OL］.射陽縣機構編制信息網，2006-11-18.

（責任編輯：于振榮）