規制重建滯后與“廠網分開”的雙重效率損失
2008-01-01 00:00:00白讓讓
財經問題研究 2008年1期
摘 要：以“廠網分開”為核心的中國電力產業重組方案的初步實施，使產業的微觀市場結構和規制方式發生了一定的變化，但是這種結構變化未能顯著地提高產業的運營績效。本文的分析將表明，由于規范意義上的規制重建滯后，在現行的“廠網分開”模式下，中國電力產業所形成的“上游競爭、下游壟斷”的縱向關系，不可能為產業運營績效的改進提供結構性激勵，亦有效投資不足和反競爭效應的導致的雙重效率損失，幾乎抵消了發電側競爭的績效。
關鍵詞：電力產業；規制重建；廠網分開
中圖分類號：F830.91文獻標識碼：A
文章編號：1000-176X(2008)01-0036-10
一、問題的提出
以“廠網分開”為核心的中國電力產業重組方案的初步實施，使產業的微觀市場結構和規制體制發生了深刻變革。但是，兩年多的實踐表明，這種結構性的變化并未顯著地提高產業的運營績效，相反，在經歷短暫的“供求平衡、略有盈余”之后，電力工業從2000年下半年開始就逐漸地從地區性和季節性短缺，發展到2004年的全局性供應緊張，最保守的估計是約有10％以上的需求沒有得到滿足。與此同時，電力供給的不足也引發了煤電供求的惡化、地區之間電源建設的無序競爭以及上網競價試點的停頓。
針對上述問題，管制機構、運營企業和相關研究者從不同的視角提出了若干解釋。電力行業的主管部門認為，即使在計劃經濟時代，有完整的長期規劃，也會有“計劃計劃、趕不上變化”的時候，因此，電力供給不足可以歸因于已有規劃的失誤，以及居民和企業對電力消費的不可預見性的快速增長；以原有壟斷者為核心的在位者更強調傳輸能力不足的作用，即在“廠網分開”后，電力行業的利益協調中心從中央和大區級向省和地區級轉化，受自求平衡的利益驅動，省內、省際和大區之間的電力調配受到限制，形成人為的電力傳輸阻塞，也就是說，供給不足源于管制變革林伯強（2005）認為：“（電力）改革的進程緩慢，結果和預計相去甚遠”，并將其歸因于行業管理的缺位、錯位以及法律、監管框架的不完善。
這些解釋都有一定的合理性，但過多地強調外部環境的作用，而未能將微觀市場結構的變革與受規制企業和規制者的行為結合起來，建立一個具有內在邏輯一致性的分析框架。
縱觀世界各國電力產業規制放松的實踐，我們會發現上述問題的出現帶有一定的普遍性。目前，除了英國、日本和美國東北部的電力市場（亦PJM）運行的較為成功和穩定外，美國的加州、德國、意大利和南美洲的電力市場都在不同程度上經受著傳輸能力投資不足、壟斷勢力重新增強、電價波動偏離供求的基本狀況、批發或零售市場中的合謀乃至區域性供給中斷等問題的困擾，致使包括經濟學家在內的市場設計者對規制放松已有路徑產生了嚴重的分歧。正如Mattoon（2002）所言，電力工業正處于繼續實施規制重建還是重回縱向一體化的“十字路口”。[1]
已有的理論研究和實踐經驗均表明，通過縱向拆分形成的可競爭性的結構，并不意味著市場機制可以在所有環節取代政府規制，這由電力產業供應和消費的特性所決定。相反，隨著參與者數量的增加和交易行為的復雜化，如何協調現貨市場和長期合約交易之間的波動、抑制上下游的壟斷勢力、劃分自然壟斷業務和競爭性活動的合理界限等諸多問題也日益突出，這都會提高對規制的需求。在傳統規制放松的同時，按照重組后的微觀市場結構設定新的“游戲規則”，就形成了所謂“規制重建”過程。規制放松成功和失敗的經驗比較說明，縱向拆分和規制重建對電力產業而言，猶如一枚硬幣的兩面，任何一方面的滯后都會引發難以控制的不良后果。
本文的分析將表明，由于嚴格意義上的規制重建遠遠滯后于產業組織結構的調整，在現行的“廠網分開”模式下，中國電力產業所形成的“上游競爭、下游壟斷”的縱向關系，不可能為產業運營績效的改進提供結構性激勵。一方面，合理的定價或回報機制的缺乏無法向電廠和網絡的運營者提供足夠的投資動機，促使其增加輸配能力來減少電力阻塞的社會成本；另一方面，電力產業的內部人投資與市場運營管理權相結合，控制了規模龐大的發電資源，這不僅背離了“廠網分開”的初衷，也為下游壟斷者借助價格或數量手段實施市場圈定提供了條件。有效投資不足和反競爭效應的存在，幾乎抵消了發電側競爭所導致的效率提高，規范的模型分析進一步證明，這一結果的出現根植于電力市場必要規制的缺失和錯位，而非縱向拆分的改革路徑。
二、相關文獻的回顧
電力產業規制放松進程中所暴露的諸多問題，引起了經濟學家的廣泛關注和參與，為我們的分析提供了大量可以借鑒的分析框架，而國內學者關于規制機制和微觀主體行為的深入研究卻十分稀缺。對相關文獻的綜述既構成了本文的參照系，也可能對未來的研究提供有益的指導。
William w.Hogan（2001）較早地意識到規制重建對電力市場的特殊意義。他指出電力產業具有不同于電信、城市供水、供氣等網絡產業的一個特征，即用市場競爭替代縱向一體化企業的內部協調的過程，并不意味著規制的減弱或消失，在一定程度上對規制的需求會增加。規制重建的核心在于創造基于協調性競爭（coordination for competition）的產業結構和游戲規則，通過對不同拆分模式的比較，他發現設計一個使輸電價格能夠對需求變化做出合意而非過度反應的機制，是確保網絡安全運行的要件之一。這一文獻表明電力產業的自由化與規制重建并不矛盾。[2]Richard Matton(2002)以美國加州電力危機為背景，不僅強調了規制重建的重要性，還對其含義進行了細化。他指出重建應該在系統的效率、投資激勵和定價機制等三個層面有十分清晰的政策目標，為此應設立具有獨立權威的機構，并以立法形式避免政治集團的干預。按照他的指標體系來衡量，中國電力產業縱向協調機制的一個突出缺陷是對“細節”或操作規則的忽視。[1]Robert Thomes Crow（2002）在對發電、輸電和售電三個環節不同模式的經驗比較中發現，產業重組如同跳躍峽谷，要么一躍而過，要么靜止不動，即不同的環節應該同步改革，加州危機的一個教訓是鼓勵批發市場競爭的同時卻固定了零售價格的變動。他還指出，電力市場的均衡是動態過程，按照邊際成本定價原則設計交易規則時，必須以中期和長期的期貨市場、雙邊合約作為補充，在分散參與者的投資或交易風險時，也會降低競價博弈對市場的影響。這些關于市場微觀結構特征的分析，對解釋我國電力產業的一些困惑有直接的啟發。[3]Christian Growitsch和Thomas Wein（2005）對德國電力市場中接入費、縱向一體化程度和產權結構的關系進行了實證研究，與我國的情況類似，德國的電力產業在縱向上也是一種混合結構，它由四個縱向一體化的壟斷在位者、600多家供電商和眾多獨立發電商組成，壟斷者又通過股權投資控制了上下游的諸多企業，獨立管制者的任務是監督參與者之間的接入費合約。[4]他們的研究發現，接入費的不同源于規模經濟和范圍經濟，本文則指出在這種縱向結構下，壟斷在位者所具有的歧視接入或市場圈定的動機。
受規制產業在縱向拆分的初期，一般會發生有效投資不足亦所謂“J曲線”效應，擁有買方或賣方壟斷者的企業會利用對關鍵投入品的控制權，來獲得阻塞租金。Stefan Buchler，Armin Schmutzler和Men-Andri Benz（2004）等人對這一問題進行了模型化分析，結果表明在線性定價機制下，縱向拆分會降低網絡壟斷者的投資水平，而通過在上游或下游引進競爭和實施非線性接入價格可以提高投資的激勵。當然，他們的結論無法直接應用到我國的實踐中，原因在于電力產業的最終價格受到嚴格的規制，而輸配電的價格還沒有形成。[5]Joskow 和Tirole（2000）則較早研究了電力輸配權的配置與市場勢力的關系。他們認為當某種權力配置方式能對擁有者帶來正的競爭性供給時，買方或買方的壟斷勢力會得到強化，其后果是生產的低效和社會總福利的下降，而權力配置能否產生這一后果又與市場的微觀結構和壟斷勢力的類型（即買方、賣方還是傳輸線路的壟斷）直接相關。他們在2004年的后續研究中，將傳輸權的控制、投資的所有權和發電市場的競爭水平納入到模型中，討論了商業化傳輸權的機制選擇問題。[6]實證分析表明，現行的政策制定者“忽視”了這三個要素以及由此引發的參與者行為的扭曲，而過分偏好中央控制型的縱向結構。實際上通過將傳輸能力的所有權和控制權進行分開，不僅可以減少信息不對稱和政治勢力對投資的影響，也能提高參與者降低運營成本、提高交易效率以及增加創新性的投資。Jean-Daniel Saphores，Eric Gravel等人（2004）專門討論了高壓傳輸線路的投資問題，對加拿大魁北克省的實證分析說明，企業投資意愿不強的主要原因來自規制者行為的滯后和不確定。[7]本文以這些研究的框架為基礎，對我國現行規制環境和產業縱向結構下，壟斷者的行為進行了實證考察。壟斷在位者基于產權和控制權的對上游市場的圈定是“廠網分開”后出現的新問題，我們在分析這一問題時使用了經濟學家有關縱向約束和反競爭行為的研究框架。Oliver Hart，Tirole等人（1990）所建立的縱向一體化和市場圈定的一般模型，形成了此類研究的參照系。Michael Riordan（1998）的分析說明，主壟斷企業的后向一體化會導致投入品和最終品價格的提高，這與它的成本優勢能否補償價格提高對社會福利的損害是無關的，而取決于上下游市場份額的變動。一定程度上，縱向兼并具有和水平合并同樣的效應，規制者應該特別關注那些會提高競爭對手成本的兼并行為。[8]這些研究的對象和背景與我國電力產業的實際情況較為吻合，我們增加了網絡運營商的雙邊壟斷勢力和管制者缺位等現實條件，將市場圈定理論擴展到了受規制的自然壟斷產業中。
三、規制重建滯后：“廠網分開”低效運營的體制根源
在20世紀70年代之前，世界各國的電力供應產業都是由集發電、輸電、配電和售電為一體的公共企業或私人公司來運營，這種情況直到90年代初才發生了深刻的變革。縱向拆分可以防止壟斷企業不同業務之間的交叉補貼、縱向壟斷勢力對進入的排斥或歧視以及缺乏競爭導致的資源配置低效，但是，隨著縱向一體化組織的分離，發電與輸電、輸電與配電、容量能力和實際需求等關鍵性業務的交易只能通過不同參與者在相關的市場上來完成，電力產業所具有的特殊的經濟技術特征如生產與消費的同時性、消費者必須與生產者進行物理連接、資本密集、需求波動較大、輸配網絡的外部性等因素的存在，使電力產業的微觀市場結構趨于復雜化，這反而增加了對政府規制的需求。理論分析和實踐經驗表明，規制重建在一定程度上既依賴產業的縱向結構，也構成了新的市場結構有效運作的前提和基礎。
1.縱向拆分與規制重建的動態一致性
縱向分離是各國電力產業變革的核心 這里的縱向分離具有較為寬泛的含義，即使在日本的電力產業，其發電側和零售領域也是由大量競爭性企業所構成，并非傳統意義上的一體化。，所謂分離主要體現在發電和輸電、輸電和配電、配電和售電等三個環節。在具體的實踐中，按照所有權的特性，縱向分離主要采取四種不斷遞進的形式，這些形式又左右著規制重建的模式。
（1）“會計分離”（Accounting separation）是指在保持電力供應仍屬于一個企業運營的縱向一體化結構下，要求發、輸、配、售等業務在會計核算上實施分開，并且要求壟斷在位者向其它發電企業、第三方售電商或用戶收取與內部結算相同的輸配費。
（2）“功能分離”（Functional separation）是指在會計分離的基礎上，要求企業的售電人員和業務從傳輸網絡中獨立出來，其購電和售電的價格與系統外的其它企業相同。
在這兩種分離方式下，原有在位者仍保持著縱向一體化的組織結構，擁有對新進入者和用戶實施各種歧視的能力。這種分離不會引發在位者的強烈抵觸，也無需建立電力市場或交易中心等中間組織，可以確保轉型后供給的穩定性 應當指出的是，日本、法國、比利時和丹麥等國之所以保持縱向一體化的組織結構，也與其電源構成中核電比例較高、投入品對外依存度高有一定的關系，前者要求網絡的絕對安全運營，后者可以提高國內企業的談判能力。。但是，為了抑制反競爭行為的發生，規制重建就主要在兩個層面進行：一是強化對縱向一體化公司內部“交易”的監管，以獲得成本和價格信息；二是設定合理的接入規則，防止在位者對新進入者的接入或價格歧視?？紤]到發電側競爭對電力市場的整體效率具有基礎性作用，一般情況下，會計和功能分離只適用于配電和售電環節。顯然，這種重建方式的績效更多地取決于規制者的權威和專業能力。
（3）“運營分離”（Operational separation）要求對傳輸網絡即高壓線的日常管理和投資決策由那些獨立于發電企業的組織來運作，但不限制發電企業作為網絡的所有權而存在，即在輸電能力方面實行所有權和控制權的分離，后者往往由一個獨立的系統操作者（ISO）來承擔。規制重建在“運營分離”的結構下，首先體現為對ISO運作方式和規則的設計。ISO作為電網日常運營的控制中心，其功能主要包括限制歧視性接入、對關鍵傳輸界面進行管理和有效控制、保證電網的穩定以及促進經濟效率提高等四個方面。ISO的調配計劃則來自一個被成為PX（Power exchange）的交易中心，后者的職責是按照會員之間對供給和需求的競價來決定日前（Day-ahead）和時前（Hour-ahead）的均衡電量和電價。因此，實施“運營分離”的電力產業實際上由市場交易（MO，亦Market operation）和系統運營（SO，亦System operation）兩個匹配的中心所構成，這種規制重建的模式，在使市場機制的作用得到了有效發揮的同時，也通過一個行政性的調配中心確保了供給的基本穩定。但由于這兩個中心在所有權、法律依據以及目標上的差異，會增加規制重建的成本和風險，如果運作不當反而引發市場的波動，加州危機的爆發就與此有關。目前，這種模式正處于修正和完善之中。
（4）“所有權分離”是一種完全意義上的縱向拆分，發電和傳輸企業的所有權分別由不同的法人實體掌握，不允許單一的所有權人同時參股上下游的企業，各自的運營也全部分離。所有權的分離在以私有化企業為主的美日等國受到法律的諸多限制，因而只有在英國、挪威、瑞士等由公有制企業長期經營的國家采取了這種模式。所有權分離在消除了縱向歧視的產權基礎后，也將電力產業分離為發電、輸電、配電、售電乃至容量和阻塞權等不同的市場，在發揮市場作用的同時，也增加了規制的范圍和難度。規制重建的第一個環節就是建立競爭性的電力市場，為彌補完全分離可能引發的調節效率的損失，一個集系統控制和市場交易為一體的中間組織——電力庫（Electricity Pooling）就成為規制重建的核心之一。在2001年加州電力危機沒有發生前，電力庫是一個開放的電力市場，按照法律的要求，所有的發電企業應將電量出售給庫的運營者亦MO，同樣用戶只能從庫中購買電力。運營者按照拍賣的原則，根據賣方和買方的競標來決定市場出清價格和相應的電量。同時，為確保供電質量的穩定和網絡的安全運營，電力的調配權賦予了獨家擁有輸電線路的電網公司，由它來負責負荷調配和實時供求的平衡 英國、挪威、瑞典等國的電力規制部門，也意識到這種模式在價格形成、市場操縱、權力過于集中等方面的弊端，借鑒美國的加州模式進行了改進，英國已于2001年3月開始實行新的交易制度。加州危機爆發后，規制重建的目標又開始向網絡的安全穩定方面傾斜，而非一味的活躍交易量。。
可見，從會計到所有權分離的轉變是縱向一體化程度或企業的壟斷勢力削弱的過程，企業內部的協調和管理功能也被市場調節或交易所取代，但電力供應和消費的技術特征卻要求政府作為第三方提供調節和管制，否則易引發交易的混亂或技術效率的損失。管制重建就構成了拆分后微觀市場有效運作的一個重要前提條件。
2.規制重建與市場微觀結構的形成
電力供應產業的縱向拆分并非一般意義上的拆分，作為一國基礎性產業，如何在轉型的過程中或轉型完成后，確保供應的基本穩定和產業效率的提高，需要在管制方式、市場設計和長期投資激勵等方面做出合理的安排，限于本文的研究主題，我們只對這些前提條件從以下三個方面進行必要的介紹。
（1）管制目標和管制工具重構。電力產業的縱向拆分實質上就是競爭性結構形成的過程，但這種新的結構并不意味著管制的完全消失。一方面，電力生產和消費的技術特征決定相互協調對網絡的安全有效運行具有關鍵作用，而市場不可能具有中央協調的作用；另一方面，產業鏈的關鍵環節如輸電、配電的規模經濟或網絡外部性特征，導致其投資具有資本密集和高的進入和退出壁壘，純粹按照市場信號進行的能力調整會與實際需求的變化產生較長的時滯和偏差。這兩個特征雖然決定著管制的必要性，但參與者角色的繁多、交易層次的增加以及所有權的變化均要求管制結構和方式的變革。管制者應是競爭性產業結構形成的實施主體，并盡可能以法律的形式來強化自身的權威和獨立性，以從長期“屈從”于利益集團壓力的境地中脫離出來。管制的重點要從“供給保障型”實現向“行為監管型”的轉化，在確保普遍服務的基礎上，引進新的管制方式，激勵企業或其它經濟主體對瓶頸資源的有效投資。
（2）電力市場設計。紐伯里（2001）認為：“自由化和競爭性的電力供應產業必須有一個市場，電力企業可以在市場上售電，消費者和交易商可以從市場上購電，輸電和配電系統則作為公共運營商，電力生產可以自由進入，最終消費者可以自由選擇供應商簽訂供電合同”。這一表述雖然包含理想化的因素，但指出了市場對電力產業的特殊意義。歐美各國的實踐表明，縱向拆分的效率在一定程度上取決于市場的微觀結構，而這種結構不可能自發形成，必須以合理的“設計”為前提。依據市場規模、輸電和配電網絡的范圍和質量、管制體制的穩定性等因素的差異，包括經濟學家在內的設計者們，先后構建了“單一購買模式（single-buyer model）”和“電力庫模式(pool model)”兩種基本的市場結構，并分別在美英等國付諸實踐。但是，供應和需求的特性決定電力市場是一種有“管理”的市場 參見劉安平（2000）的論述。，例如，需求在一天內的劇烈波動需要日前市場來穩定價格；電壓的穩定、功率的儲備要求電量保持在及時開啟狀態，這必須依靠輔助服務市場來實現；電網的互聯和傳輸線路的擴張也要由一個中央控制中心（如ISO）統一調配?？v向拆分將原來在企業內部完成的活動分割成幾個相互依賴的市場，僅發電側就可以按照交易合同的期限被劃分為長期合同、雙邊自我調度合同、日前市場和現時市場等四種形式。
（3）傳輸能力和權力配置方式的選擇。輸電線路對整個電網的效率和電力市場的范圍有著決定性的影響，在傳統的縱向一體化的壟斷結構中，電網的投資、擴張和定價屬于企業的內部行為，無須管制者的介入，發電與輸電網絡的垂直分離，在使投資主體分離的同時，也可能對不同環節之間的技術外部性、相互協調或能力的匹配產生負面影響。采取有效的方式激勵獨立傳輸企業的合理投資，并防止他利用“瓶頸”資源獲取高額經濟租就構成新結構下電力管制的核心內容之一?；趥鬏斈芰λ袡嗟摹拔锢韨鬏敊唷焙突诮灰椎摹敖鹑趥鬏敊唷痹O計，可以在不同程度上化解長期投資的風險，降低阻塞的社會成本，也顯著地弱化了傳輸線路的自然壟斷特質，為電力產業的進一步放松管制和自由競爭創造了條件。
3.中國電力產業的規制重建滯后及其隱患
按照上述模式和標準來衡量我國電力產業“廠網分開”后的現狀，就會發現產業的轉型仍處于相對初級的階段，競爭和壟斷混合的產業結構，在規制重建滯后的背景下，不僅不可能通過市場競爭來提升產業的績效，特殊的產權和管理權安排，反而會在一定程度上抑制或弱化上游競爭的效應，使運營商的行為偏離規制放松的初衷。從微觀組織結構的角度觀察，這種滯后主要體現在兩個層面：
（1）“游戲”規則設計滯后于產業組織結構變化。縱向一體化的壟斷企業被拆分后，企業內部的交易需要通過上下游相互依賴的市場來實現，只有設計合理的交易規則才能使市場競爭的效率高于原有的模式。我國“廠網分開、競價上網”的實踐在1999年就開始在上海、山東、遼寧等省市進行了試點，其初衷是促進發電側的競爭。但是，在目前基于個別成本的核準電價機制下，“一廠一價”、“一機一價”的問題使得競價上網更多地具有象征意義 這一試點在2004年5月因電力市場的改革取向重新回歸到建立區域市場而被叫停。。2002年大規模的“廠網分開”展開后，省級電力公司承擔了交易和調配兩項核心功能，由于沒有出臺及時獨立的輸配定價方法，也沒有頒布監管下游企業壟斷行為的準則，在地方政府價格主管部門的支持下，省級電力公司競相降低獨立發電企業的上網電價和計劃內電量，并收取名目繁多的“價外費”以獲得壟斷收益。包括法律在內的各種游戲規則的滯后，是缺乏對產業轉型的長期規劃和設計的結果，這不僅增加了參與者對未來的不確定性，也提高了制度變革的“菜單成本”。
（2）規制權力的交錯配置。“廠網分開”和“省為實體”的改革路徑，使電力產業并未脫離政府的直接干預，相反依托于產權和人事安排的權力，各級政府從自身利益出發還在對電力產業的投資、生產和市場交易進行著全方位的行政性管理。在省級市場范圍內，電力產業的順利運轉至少要涉及到四個以上的產權主體，以及從中央到地方兩級投資主管、價格核定、環境評價和網絡調度中心等十個以上的部門，人為地增加了供給和需求信息的傳遞周期。在縱向分離的結構下，電力交易是一個威廉姆森意義上的“適應性序貫決策制定過程”（Willliamson，1971），它要同時協調投入、產出和能力之間的平衡。一個中立的第三方（管制者）的強制介入和協調就顯得尤為重要，否則電力產業的“縱向一體化”效應會隨著拆分而被交易雙方的機會主義行為所消耗 亨特（2004）特別指出缺乏全國統一的交易規則和規制放松的規劃，也是導致加州危機被放大的主要因素。在美國聯邦政府只擁有規制電力批發（亦躉售）的權力，而零售、選址、傳輸擴張等則由州一級政府控制，無法形成規模較大的區域市場。。在我國包括《電力法》，《電力監管條例》和《電價改革方案》在內的行業管理規則，更多地是計劃經濟條件下行政性管制方式或手段的延伸，無法對新結構下的企業行為進行有效的引導。由于價格、投資和環保等規制權力都是按照行政體系配置在兩個層次 價格規制方面的交錯配置尤為明顯，例如在南方電網內部，廣東電力集團的定價審批權隸屬省物價局，而廣西、貴州、云南和海南卻受國家發改委的管理，地方政府有可能通過定價機制轉移中央企業的收益。，利益取向的差異會使產業政策在實踐中被扭曲，一個突出的表現是發電側投資的膨脹和省級傳輸能力的投資不足，人為地縮小了電力市場的空間。
四、需求側壟斷與傳輸能力的投資激勵不足
1.“廠網分開”與需求側壟斷結構的形成
2002年初，針對長期壟斷經營的弊端日益明顯，省級之間市場壁壘嚴重阻礙統一電力市場的形成等問題，在電力供求基本平衡的背景下，中央政府經過論證出臺了電力產業體制改革和重組的初步方案。該方案借鑒和參考了英美兩國的經驗 我國電力產業的規制放松在產業的組織結構方面借鑒的是英國的拆分模式，而在權力配置方面更多的采取美國的方法，嚴格地講二者并不是完全相容的。，提出以“廠網分開”為前提條件，組建若干獨立的發電企業，設立兩個集輸電、配電和售電為一體的壟斷電網公司，并在對定價方式改革的同時，擬定建立幾個競爭性的區域電力市場。為確保這種“5+2”模式的效率和有效安全的供給，又對原有的產業管理體系進行大的改組，建立了我國工業體系中的第一個監管部門——國家電力監管委員會。電監會的核心職能是制定電力市場運行規則，監管市場運行，維護公平競爭，并與其它部門一起管制電價、技術標準、頒發業務許可證等。
為限制發電企業在一定地域內的壟斷勢力，進行產業重組時，國家對五大發電集團在六個區域市場中的裝機容量進行了嚴格限制，一般不超過20%。為保證調峰的需要，又將一部分發電廠（主要是水電站）交由區域電力公司或省級電力公司控制，加之原有的外資發電企業、地方性（以原電力系統集體企業和職工集資建設或收購的國有老電站為主）電廠，在一定的區域內發電側基本上形成了可競爭的市場結構。在全國范圍內，除南方電網裝機容量很小外，其余幾個發電集團的能力并沒有顯著的差異，股權調整后權益容量的最大差距只有2%。但在實際的生產中，由于電網運營商既掌握發電指令的調配，還擁有巨大的調峰電站和待管電廠，實際的發電量和收益就不一定與能力相一致，輸配售側的運營商還占有相當大的市場份額，在一些較小的區域內例如在陜西這個電力相對富裕的省份，但若從所有權或利益相關者的角度分析，發電能力的50%以上與網絡運營商有著直接的產權關聯或上下級關系，而獨立發電集團的能力只占30％左右，這一結構會使“競價上網”流于形式。，它的能力甚至超過獨立發電企業。在監管者權威不足、管制的權力被分割為水平和垂直兩個方面的背景下，下游壟斷的存在不僅強化了縱向拆分的“協調”性損失，增加交易費用，也加大了管制放松和重建的制度成本。
2.需求側壟斷、阻塞租金與傳輸能力的投資困境。
輸配售能力嚴重地滯后于電源建設和需求增長，特別是長距離高壓輸電線路的投資不足是中國電力產業發展中的一個痼疾?！皬S網分開”將原有輸電線路的產權和進一步的投資權力配置給需求側的兩大電網公司，雖然為電網的安全和穩定運行提供了保障，但并未有效地解決電網擴張的投資激勵問題。集買方和買方壟斷為一體的產業縱向結構，在定價機制僵化、中心協調能力不夠的背景下，反而會抑制傳輸能力的有效投資。已有的分析 主要包括Bushell(1999)、Joskow和Tirole(2000)對電力傳輸權力配置方式的比較研究和實證考察。表明，傳輸能力的擴張具有替代效應和戰略效應，將產權配置給發電側或需求側會產生不同的后果。例如，在發電和傳輸一體化的結構下，傳輸能力的擴張既可能延伸自身的市場范圍，也會在平等接入的管制規則下，使原有的市場被擠占，并因此失去區域壟斷及轉移支付的收益，因此發電企業一般會傾向于低的傳輸能力投資。通過“廠網分開”將傳輸業務配置給下游壟斷企業，也不會改變這一困境，只是將阻塞租金從上游轉移給下游企業。在“上游競爭、下游壟斷”的結構下，需求側的壟斷者既可以利用“競價上網”來獲取低廉的電源供給，還會對下游消費者實施各類價格歧視，使上游競爭的效率無法轉化為消費者剩余的提高。這種配置傳輸能力的方式是造成其投資不足的重要原因，我們利用一個簡單的供求模型（Joskow and Tirole，2004）來解釋該現象的發生。[6]
考慮一個由東西兩個節點構成的電力市場。假設西部是由眾多競爭性發電企業組成的凈流出方，而東部則是輸配電壟斷的凈流入方，兩個節點之間的傳輸能力為K。如圖1所示，DE和SW分別代表需求和供給曲線，相應的Ps和Pd表示市場出清時的供求價格，二者的差額η=Pd-Ps就是所謂傳輸能力的影子價格，ηK就代表阻塞租金（被下游壟斷者獲得）的高低，而傳統意義上的無畏損失就反映了阻塞成本的大小。對于一個擁有傳輸線路的下游壟斷者而言，若其輸配成本為ct，從賣方壟斷利潤最大化出發，電力的零售價格應設定為pe1，對應的傳輸能力是K1；但作為買方壟斷者，按照邊際收益等于邊際支出決定的最優購電量應是pw1，此時傳輸能力會下降到K2，這意味著更高的阻塞租金和零售價格。進一步的分析可以證明 參見Tirole和Joskow（2004）、Laffont(2001)，他們研究了商業化傳輸能力激勵和上下游市場勢力之間的關系，本文則結合中國的實際直接將投資權力界定給配售側。，對輸配售的壟斷者而言，當K
我國的區域性網絡運營商一般都擁有較大的輔業電廠和調峰電站，多數處于煤礦資源匱乏的東部地區，其發電成本遠遠高于西部，傳輸能力的增加會提高西部發電企業的上網競價的能力和外輸電量，相應地會減少東部的發電能力。在現行的電價形成機制中，電力零售價格處于嚴格的管制中，傳輸能力缺乏合理的回報機制和定價模式，輸電線路的擴張反而會使網絡經營者陷于虧損的境地。因此，如果沒有政府的支持和補貼，在“廠網分開”的結構下，傳輸能力尤其是省際線路的投資將嚴重地制約有效競爭格局的形成。相反，電力公司和地方政府會提高自我平衡的能力，增加區域內電力的供給，這既可以降低對“進口”電力的依賴，也能夠防止廉價電力資源對壟斷勢力的侵蝕。
已有的實證分析也驗證了上述推斷。例如美國加州發生的兩次大面積停電，除了調度系統的問題外，也與這一地區的電力產業在管制解除后的幾年內，對輸電線路的改造和投資幾乎處于停滯的狀態有關，一個重要的因素是它采取將輸電權力和配電網配置給電力公司的模式。雖然輸電網由獨立系統（ISO）調度，但網路的擴張決策控制在前者手中，它可以利用定價機制和市場勢力將高成本轉嫁給消費者，而不是建設長距離的高壓線從其它富裕區域“進口”低廉的電力。在電力產業發生巨大變化的90年代，全美的需求增長了30%，而輸電能力僅增長了15%。就我國而言，即使中央政府為應對電力供給不足的局面加大了投資的力度，但若扣除“農網”和“城網”改造兩項歷史性欠賬投資，傳輸能力的建設還是滯后于電源。2002年和2003年，電源能力增長了5.33%和9.77%，而同期輸電能力只增長了2.77%和9.46%，這表明電力緊張在一定程度上是由“運力”不足引起的。同時，在現行的輸配收費 即向獨立發電企業收取過網費和接網費，該方法在2004年被取消后，網絡運營商的收益來自批零差價。模式下，電網公司也無力承擔網絡的擴張?！皬S網分開”使省級電力公司原有的30%以上的利潤來源隨之消失，其投資的資金來源不得不依賴銀行貸款，這使電網公司的負債率急劇上升，一些公司已經超過70%，而資產回報率還低于銀行貸款利率。例如全國電價水平較高、經營效益較好的華東電網，在2003年實現的3.15億元利潤中，來自輸電業務的只有0.8億元，2.91%凈資產收益率勉強高于同期存款利率。上述分析表明，網絡運營企業傳輸能力的投資困境是現有產業結構和定價機制的產物，這種困境的長期存在既導致稀缺的電源不能及時傳送給用戶，也妨礙著統一電力市場的形成。
五、內部人雙重控制與歧視性接入的發生
1.產業重組、企業改制與電力產業的內部人“私有化”
電力產業的內部人投資和對市場的控制，是我國自然壟斷產業管制放松和結構重組過程中的一個特殊現象 市場結構發生根本變革的民航和電信產業，其所有權仍以國有為主體，內部在產權方面沒有“話語權”。，即使在那些實施電力產業“私有化”的國家或地區也未曾發生過 英國是以引進外部投資者，如將企業的資產在國際資本市場出售來實現“私有化”的，在其中原有的內部人沒有擺脫代理人和管理者的身份。。這一現象在“全民辦電”、“省為主體”等政策安排下具有一定的合理性和必然性，但隨著內部人勢力范圍和規模的不斷擴張，它已經成為制約產業競爭效率提高和管制績效的一個重要因素，同時也構成市場圈定的產權基礎。
長期的電力短缺和財力拮據使中央政府從80年代初開始，相繼利用利稅返還、雙軌制定價和低息免息貸款的方式，提升地方政府和企業的辦電能力。集行業管制和企業經營為一體的內部人集團，借助上述方法特別是完全成本定價 在信息不對稱和市場競爭不完全的條件下，完全成本定價在實踐中必然是內部人定價，消費者所承擔的價格中當然包含一定的超額利潤。機制，通過在不同業務之間的交叉補貼積累了大量的財富和資產。電力產業多種經營的長期超額發展和高額回報率，以及職工工資福利水平的持續提高是其它自然壟斷產業所無法比擬的。進入90年代末期，在國有企業改制和“民營化”的背景下，內部人集團依托信息優勢和交易特權，以低廉的代價對部分企業和業務實施了內部人“私有化”。
始于2002年的“廠網分開”使縱向一體的電力公司失去了依托高額回報的發電業務補貼其它業務，或通過內部定價轉移收益的條件。從表2可以看出，電力企業尤其是輸配售經營者的擔憂是有現實依據的，發電業務的剝離是導致其收益下降的主要因素，最高的下降了10多億元。與此形成對照的是多種經營業務 發電業務的投資是多種經營的核心，例如山西電力公司煤、電、冶金一體化的產業鏈實現的收入占全部的50％以上，電力職工的股權收益也超過工資收入。收入的增長速度和贏利能力均顯著地高于輸配售業務，這也從另一個側面說明了原有交叉補貼和利潤轉移存在的事實。為彌補收益的下降，以省級電力公司為主體的職工持股會或類似經濟實體，通過建設新電站、參股其它獨立電廠、低價甚至無償購買淘汰電廠、改制電力設備制造、工程建設企業等多種方式，形成了一個規模龐大的收益鏈。自然壟斷產業的內部人“私有化”顯然違背了“廠網分開”的初衷，也導致電力市場的混亂，引起了政府和管理層 2003年10月國資委、發改委、財政部以緊急通知的形式暫停電力系統職工投資電力企業，并指出內部人投資的形式包括職工持股改制、資產轉讓不經審計和評估、變相轉移利潤等。的高度重視，出臺了嚴厲的措施予以制止。但利益集團相互博弈的結果是對已有“私有化”的認可，這就為網絡運營商利用運營權對獨立發電企業實施市場圈定或接入歧視提供了條件。
2.基于產權和營運權安排的市場圈定和接入歧視
電力產業的縱向一體化經濟特征要求由下游向上游發出生產指令（包括產量和時間），即一定的運營權必須由網絡運營商所掌握。產權配置和產業結構的交叉和混亂為后者實施市場圈定和接入歧視提供了基礎。經濟學家在研究企業的兼并行為（橫向和縱向）是否降低競爭程度時提出了“市場圈定”（Market foreclosure）這一概念 市場圈定的代表性文獻主要有Hart Tirole(1990)，Posner (1979)，Salop(1983)，Vickers(1994)。
它是指那些限制若干買者與一個賣者接觸（上游圈定），或限制若干賣者與一個買者接觸的行為（下游圈定）。例如，上游企業可以與部分或全部下游企業簽訂排他性條約，阻止其從上游競爭者購買投入品，就可以將后者從中間品市場排斥出去；或通過對下游企業實施價格歧視，限制它們之間的競爭，從而獲得全部的壟斷利潤。擁有壟斷勢力或控制關鍵性的投入品是實施市場圈定的必要條件，而全部或部分產權關系的存在則會強化圈定的激勵。在我國，掌握輸電線路和配電網絡的區域電力公司，為實現在售電和發電兩個業務上的聯合利潤最大化，利用管制規則所賦予的電量分配權，以及“上網競價”的部分定價權，在一定范圍和幅度內對獨立發電企業實施了數量和價格上的接入歧視。
在Nicholas Economides（1998）和Michael Riordan（1998）分析主壟斷廠商反競爭行為模型的基礎上[9］［8]，我們對下游買方壟斷者參與上游發電業務的情形進行了簡化處理 我們的簡化模型分析的是受規制產業中壟斷者的歧視行為，而這兩篇文獻研究的是上游壟斷或控制關鍵投入品的情形，也不涉及規制問題。。假定區域性的電力市場由單個買方壟斷者和n個發電企業（其中一個屬于下游壟斷者）組成，零售市場的價格受到政府的規制，但上網價格w是上下游討價還價的結果。不失一般性，假定買方具有定價勢力，或擁有對獨立發電企業實施非價格歧視的條件，由此使后者的成本會增加a個單位。為分析的便利，不考慮輸配成本，且令包括壟斷者在內的所有發電企業的成本均為c。那么，在線損率為零和傳輸能力無限制的條件下，部分縱向一體化的電力公司的利潤由兩部分構成：
式（1）的第一項代表參與發電業務的網絡運營商轉賣獨立發電企業上網電量獲得的利潤為，第二項是出售自己發電量的收益。從利潤最大化出發，當壟斷者可以實施價格歧視時， π/w>0。即使上網電價也受到規制而無法扭曲，擁有調配權的壟斷者還可以進行非價格歧視，對獨立發電企業而i言，πi/a<0，qi/a<0，在電力需求不變的情形下，這會激勵壟斷者的歧視行為，亦π/a>0。深入的分析進一步表明 參見Economdes（1998）第277頁，限于本文的主題我們沒有對此進行規范化研究。，無論在可競爭市場壟斷者是否有成本優勢，他都會對對手實施接入歧視。
“廠網分開”后中國電力產業的無序競爭已經驗證了上述推論的存在?；陔娏υ诘胤浇洕l展中的作用和扶持地方投資電廠的目的，在“廠網分開”的初期，地方價格主管部門和電力公司相繼采取了降低或變相降低獨立發電企業上網電價、超出電價目錄向電廠征收“價外費” 在國家發改委沒有治理前，電網企業對發電企業的收費主要包括上網服務費、調度費、技術服務費和委托管理費等。，僅陜西省電力公司2002年因此取得的收入就高達1.47億元，遠遠高于其輸電利潤。、減少計劃內上網電量等諸多手段對發電企業實施了歧視性接入。觀察表3可以發現，五大獨立發電集團的平均售電價格顯著低于地方投資電站，而其計劃外上網的價格則更低，由此導致收益向地方企業轉移。例如在電力極度緊張的2002年，僅華電集團由于上網電價和電量不到位減少的收入就達18億元。“省為主體”的電力公司還憑借壟斷地位，利用購電合同和電費結算方式強制向發電企業收費或截留售電收入。
例如，某水利發電大省的電力公司，經過職工持股會的方式控制了所轄范圍內30%以上的發電容量，采取在枯水期增加自身電站上網電量，在豐水期降低獨立發電商電量，以及違反國家規定私自提高內部電站售電價格等多種方式，使其它投資者所興建的發電企業處于十分不利的競爭狀態，一些外資電站一度決定退出該省發電市場。對表3的分析也可以得到相同的結論，在2003年電力極度緊張的背景下，擁有大規模機組的獨立發電企業大唐和華電的上網時數只增加了不到600小時，低于平均水平，相反與電力公司有直接利益關系的調峰和待售電廠，幾乎增加了50% 。由于最終用戶不能選擇供電企業，這種接入歧視不僅為輸配售商提供了遠遠高于雙邊壟斷所能創造的超額利潤，也在一定程度上扭曲了電力市場的供求信息，阻礙了區域電力市場的公平交易。
六、結 論
我們的結論可概括為：
第一，盡管我國的電力產業經過初步的規制放松和重組已經形成了發電側競爭的結構，但由于嚴格意義上的規制重建處于相對滯后的狀態，而降低甚至扭曲了競爭的效率。
第二，傳輸能力的投資不足是定價機制不合理和下游壟斷的產物，系統操作和配售功能的“省級”配置在一定程度上妨礙了區域電力市場的形成。
第三，輸配售側的部分一體化和運營權的“混合”交織導致了歧視性接入的發生和泛濫，這使得發電側的競爭缺乏透明度和公平性。
基于本文分析的政策含義主要體現在兩個層面：一是通過游戲規則的設定提高“上游競爭、下游壟斷”式產業結構的績效；二是逐漸將市場交易職能從網絡運營商手中剝離出來，而要實現這兩個電力產業微觀市場有效運作的基本目標，建立獨立和專業化的規制機構就成為一個重要的前提條件。
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（責任編輯：楊全山）
注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文?！?/p>
