特許經營權拍賣合約中的承諾問題研究
2008-01-01 00:00:00馮中越趙旗舟秦惠雄
財經問題研究 2008年1期
摘 要：本文在分析比較了跨期規制中的三種承諾形式基礎上，放松了原模型中關于政府效率的假設，分析了兩期規制中政府不同效率對合約的影響，得出政府的效率對特許經營權拍賣的最優性沒有影響，主要是影響企業得到的租金，企業租金的增加來源于社會福利的轉移。運用以上理論分析的結論，以我國某城市垃圾處理特許經營協議為例，探討了特許經營合約中的承諾問題，并對特許經營合約的優化設計提出了建議。
關鍵詞：特許經營；合約；跨期規制；承諾
中圖分類號：F724.59文獻標識碼：A
文章編號：1000-176X(2008)01-0046-05
一、引 言
由于城市公用事業的準公共產品特征，其特許經營權的拍賣往往存在一些跨期合約問題。如一項城市公用事業工程要分幾期來完成，不同的承包商只負責其中標的當期工程；對取得城市垃圾處理經營權企業的服務質量和績效要進行監督和評價，不遵守合約甚至違背了合約的企業要受到警告直至被淘汰，然后重新拍賣選擇新的企業。這些都涉及到了特許經營權跨期的合約問題。在跨期規制中，拍賣人（規制者）要在一個多期的項目中通過承諾進行激勵，以實現最優規制。
由于激勵方面的原因，事前有效的合約引入了事后低效率。簽約方都想通過重新談判將這種低效率消除掉。由此可見，在特許經營權的授予過程中對競標者的規制是一個從選中到運營的多期動態過程。在跨期的規制中，如何做出承諾進行激勵，以達到規制者與被規制者之間的雙贏目的，是一個重要的問題。
對于自然壟斷產業特許經營權的拍賣、規制及承諾問題，國外有大量深入的研究。德姆塞茨、斯蒂格勒和波斯納 (Demsetz，Stigler，Posner)指出：自然壟斷的特許權的拍賣可以反復進行，可以根據原合約中沒有規定的新的環境加以調整；還可以鼓勵其他效率更高的企業進入[1-3]。巴倫和比森克（Baronand and Besanko）在兩個假定的條件下研究了中間形式的承諾問題，并將第三方仲裁引入了分析之中[4]。姚（Yao）是最早用博弈論分析棘輪效應棘輪效應是指如果企業今天的生產成本較低，規制者就會推斷企業很容易實現較低的成本，因此，規制者將提供對企業要求較高的激勵方案。也就是說，企業今天的有效率會損害其未來的租金。它對于高效率類型企業說真話是一種威脅。
E-mail:fengzy @ btbu.edu.cn.的學者之一，他考察了環境保護局（EPA）所規定的（廢物）排放標準的兩期模型[5]。瑞爾登和薩平頓（Riordan and Sappington）在不同背景下分析了任意相關度的分離性合約，奪標者第一期的標價顯示了它第二期效率的信息，在沒有承諾的情況下，這會導致棘輪效應[6]。哈特和梯若爾（Hart and Tirole）討論了一個壟斷企業跨期價格歧視的T期模型[7]。瑞和薩拉尼（Rey and Salannié）指出了承諾與再談判沒有對無承諾做出改進的一般條件[8]。拉豐和梯諾爾（Laffont and Tirole）運用完全合約理論，詳細分析了跨期規制中的三種承諾問題[9]。Alejandro M.Manelli 和Daniel R.Vincent指出，如果出現合約未能明確與業績相關的所有事項，規制者的最佳選擇是與單一的中標者重新談判[10]。Newbery詳細討論了規制者頂住短期壓力，不放棄長期承諾，樹立威信和履行承諾的問題[11]。Bester，Helmut，Roland Strausz擴展了單一委托人與單一代理人情況下非完美承諾的顯示機制，在該情況下，機制設計人的最優選擇是設計一個代理人說真話成為占優策略的直接顯示機制[12]。Vasiliki Skreta對于兩階段無承諾的最優拍賣問題進行了研究[13]。Guasch研究了拉丁美洲和加勒比地區1985—2000年間進行的1000多次特許經營權拍賣，發現其中超過50%的電力特許經營權合同和75%的水務特許經營權合同，后來都進行了重新談判[14]。
國內對于特許經營權拍賣中承諾問題的研究還比較少。王俊豪以杭州某水廠的特許經營權招投標中競爭不足、資產轉讓、合同款項與管理為例，研究了特許經營的理論與應用[15]。周耀東、余暉以成都、沈陽、上海等城市水務市場化為例，研究了政府承諾缺乏下的特許經營權拍賣[16]。王永欽、孟大文以環境規制為例，研究了代理人有限承諾下的規制合約設計[17]。周慧用一個完全承諾下的動態模型，研究了動態條件下基于信息結構內生化的激勵性規制問題[18]。
二、跨期規制合約中的三種承諾
在跨期規制這種重復性的合約關系中，有三種承諾形式，規制者將在三種形式中選擇，以達到其預定目標的最大化。第一，簽約雙方能夠信守長期合約的承諾，他們不會質疑合約的條款，最初的合約（充分描述了未來可能發生的所有狀態）隨著時間的推移會得到執行。
第二，簽約雙方可以簽訂長期合約，只要任何一方想實施該合約，該合約就可以得到實施。但是如果雙方都發現重新談判是符合他們的利益的，則他們有可能會對重新談判進行承諾。由于激勵方面的原因，事前有效的合約引入了事后的低效率。簽約雙方都想通過重新談判將這種低效率消除掉。第三，由于交易或者法律的原因，只能簽訂短期（不完備的）合約。規制者和企業的關系就由一系列的短期合約加以調節。
拉豐和梯諾爾（Laffont and Tirole）將這三種形式的承諾分別稱為“純粹承諾”、“承諾與再談判”和“無承諾”[9]。在純粹承諾下，如再談判是可能的，規制者常常可以重復再談判。在承諾與再談判的情況下，規制者常常滿足于簽訂短期合約，這樣就會出現無承諾的情形。在多數情況下，承諾與再談判和無承諾更符合實際。究竟選擇哪一種承諾形式既取決于能否簽訂完備的長期合約，也取決于交易環境和法律環境。
我們分兩種條件分析承諾與再談判的情形。
基本假設為：只有一個城市公用事業項目；特許經營權只能授予一個企業；有兩個以上的企業參與拍賣；每個企業都存在兩種類型（高效率與低效率）的可能，企業在這兩種類型上的分布是連續的；只有一個拍賣人（規制者）并且其目標為社會福利（公共利益）最大化；拍賣的項目存在二期或多期的情況。
假定拍賣人（規制者）可以承諾長期合約，但卻不能承諾不再對該合約進行重新談判，對長期合約的承諾并不意味著各參與方在將來一定要遵守合約，而是指只要至少一方愿意執行，那么合約就可以得到執行，雙方可以在互利的基礎上自由地修改合約。在初始合約可以重新談判給予企業更多激勵以符合雙方利益時，再談判就會進行。這種承諾與再談判形式的威脅消除了“拿了錢就跑”策略
“拿了錢就跑”策略是指拍賣人（規制者）在第一期為了誘使高效率類型企業說真話并顯示其效率必須給予其一個較高的轉移支付，而這一行為會吸引低效率類型企業偽裝成高效率類型企業，在第一期拿到這一支付后的第二期中，拍賣人（規制者）會以高效率類型的激勵要求低效率類型企業，這類企業最優的策略就是退出（逃跑）。的可能性。
1.完全信息下的合約設計
建立兩種類型的企業、兩個時期的模型，企業在每一期都必須完成一個項目，項目的成本結構為Cτ=β-et，τ=1，2。其中，eτ表示企業經理在第τ期的努力水平，β是只有經理自己知道的努力參數，它可以取兩個值：β（高效率類型），β（低效率類型），β>β。令Δβ≡β-β。在第τ期企業的效用水平為U≡tτ-φ(eτ)，其中，tτ是企業從規制者那里獲得的凈貨幣轉移支付。φ(eτ)是其努力的負效用，φ(0)=0，φ′>0，φ″>0，φ≥0。令e*表示社會最優努力水平，由邊際努力負效用與邊際成本節約相等的等式定義：φ′(e*)=1。社會最優成本取決于類型，為β-e*。規制者對努力參數類型的值有一先驗概率v1=prob(β=β)，且這一概率為共同知識。令S為每一期項目的社會效用，λ為公共資金影子價格，δ為折現因子。
2.不完全信息下的合約設計
在不完全信息下，拍賣人（規制者）給每個類型的企業提供一種菜單，如：(t，C)和(t，C)，忽略常量剩余，則不對稱信息下以社會福利最大化為目標的規制者的最優規劃為:
在此規劃下高效率類型企業的成本是社會最優的，e=e*。由前面的推導可知，φ′(e)=1-λ1+λv1-vφ′(e)≤1，而最優解由：e(v1)
我們重點分析第二期的拍賣人（規制者）與企業的行為，設U0和U0分別為第一期簽訂合約中所規定的第二期中低效率類型企業與高效率類型企業的租金，則原規劃變為：
在第二期該規劃肯定有U=0，e=e*，整理得：
根據不同條件可將該問題歸結為：標準化U=0，第二期保留兩種類型企業的防止再談判合約（若U=U0）可根據單一參數，即高效率類型企業的租金U來分類，U∈［Φ(e(v2))，Φ(e*+Δβ)］。
在這三種情況中，高效率類型企業都按社會最優成本水平進行生產。在第一種情況下，第二期的配置為條件最優合約，即如果規制者不受先前合約約束，并按對企業類型的后驗信念后驗信念是指拍賣人（規制者）在與企業簽訂了合約后在其運營期間通過觀察其行為而獲取的企業的效率信息。提供最優靜態合約，則企業將面臨相同的激勵合約。第二種為居中的租金約束合約，即低效率類型企業的生產成本居于最優社會成本和給定規制者后驗信念的最優靜態合約中的成本之間。規制者愿意提高低效率類型企業的成本以減少高效率類型企業的租金，但由于先前提供給高效率類型企業的租金水平而無法做到這一點。第三種為固定價格合約，也就是說，無論企業類型如何，它在成本節約方面與剩余索取者一樣，并按社會最優成本生產。
三、對模型的擴展
對于前面討論的模型，我們都有政府是以社會福利最大化為目標的假設。但在實際中，存在一個政府效率的制約問題。例如，政府拍賣一個由財政出資的項目的特許經營權，政府在談判過程中的積極程度，就決定了在預算之內的項目最終價格。即在價格的確定上，一個高效率的政府就會選擇在預算之內最優的價格，而低效率的政府則有可能選擇一個在預算之內的非最優價格。在談判的過程中，當企業的報價不斷降低且剛剛低于財政預算時，低效率政府就會簽訂合約，而高效率政府則會繼續壓價，直到最優價格形成。
在上述模型的基礎上，我們對政府的效率加以假設，假設γ為政府的效率參數，此處的γ為一個外生變量，γ∈［0，1］，0表示政府是極端高效的，1表示政府是效率不足的。對于企業的轉移支付t則由T=t(1+γ)表示，其它假設與前面一樣，我們先看在“純粹承諾”下的情況，規劃為：
該規劃的最優解與前文基本一致：
而惟一不同的是此處企業得到的轉移支付為T，由T=t(1+γ)得，在高效率政府的情況下，γ=0時，得到與前文一致的結論，企業得到租金為零。但在效率不足政府的情況下，γ=1時，企業得到了正的租金，即原模型中的t。
由于γ為一個外生變量，很容易將其推廣至“無承諾”與“承諾在談判”的情況，可以近似地得出與上面一樣的結論。且有dT/dγ>0，dU/dγ>0，即隨著政府效率的不斷降低，企業獲得租金將不斷提升。但政府效率的高低不影響拍賣的最優機制，只是將一部分社會剩余轉移給了競標的企業。值得注意的是，在存在兩種效率企業的情況下，低效率企業得到的租金將不再是零，或者說在低效率政府眼里其租金已經是零了；而高效率企業將得到更高的租金。
現在分析兩期情況下的政府效率變化問題。假設政府在第一期通過觀察和對后驗概率的修改得知了企業的運行情況，于是，政府的效率在第二期就會發生變化，且這一變化是主動的。那么，存在著兩種可能：第一，政府的效率由高效率改變成低效率；第二，政府的效率由低效率改變成高效率。由前面的對效率參數的分析可以得出：政府的效率參數是外生的，政府的這種效率變化不影響拍賣的最優性（不影響政府對最優企業的選擇），而只影響到中標企業獲得的租金。
四、某城市垃圾處理特許經營協議的分析
2003年11月，某城市的政府就一個垃圾處理項目的特許經營權進行公開拍賣，經過競標，ABC聯合體于2004年4月被選為中標人，經過談判，于同年8月正式簽訂特許經營協議，授予聯合體組建的ABC處理有限公司25年的特許經營權。項目于2005年12月建設完工，正式投入運行。
該協議從最初的設計就是為了防止再談判的，其內容十分詳實、完備。從雙方關系的界定、項目建設期、運營期、移交期的相關責任和義務，到爭議的解決、保險、法律變更、違約金的設定及合約的終止等等一系列條款，共計28條。
以違約事件為跨期的分界點，協議規定：如果發生項目公司違約事件或政府自愿終止，由政府終止本協議；或者發生政府違約事件由項目公司終止本協議。
2006年4月，政府在按照特許經營監管職責檢查該特許經營協議時，發現協議的某些條款存在問題。于是，政府與ABC處理有限公司就特許經營協議部分條款的修改進行了協商和談判。
這次修改是典型的承諾與再談判的情況。而且，以政府發出談判要約為分界點，由前期低效率的政府轉變為高效率的政府。項目公司完全可以拒絕接受政府要求的修改，嚴格按照已簽訂的協議執行。但由于項目出讓方是政府部門，項目公司在考慮了長遠利益的基礎上，同意對特許經營協議的部分條款進行修改。
協議的修正分為兩種情況：一種屬于非實質性內容條款的修改，項目公司完全同意這一修改。如：協議原條款為“特許經營期：指施工許可證取得之日起二十五（25）年的期間。”此條款的問題在于，如項目公司未及時取得施工許可證，會使該項目的實際特許經營期延長。修改為“特許經營期：指施工許可證取得之日起二十五（25）年的期間，但最晚不超過2030年12月18日。”
另一種是涉及到實質性內容的修改，由于項目投資大、周期長、且為社會公益性事業，項目公司也不是純粹的投機者，因此這種條款也得到了修改。如：協議的原條款為“因項目公司違約事件導致終止本協議的，項目公司應按照規定移交，政府應當組織對移交的設施及相關資產進行評估給予補償。” 此條款的問題在于，對于補償的規定過于籠統，應做出具體規定。修改為“因項目公司違約事件導致終止本協議的，項目公司應按照規定移交，并根據規定執行。政府應當組織對移交的設施及相關資產進行評估，支付項目公司固定資產賬面凈值。項目公司支付政府按8%/年內部收益率計算的項目公司在以下期間中之較短期間內預期利潤的現值：（a）五（5）年，（b）特許經營期內的剩余期間。”
五、對特許經營拍賣合約的建議
第一，特許經營的協議應該在最初設計時就以防止再談判為目的。通過簽訂協議，雙方在法律的約束下共同執行，擺脫了以前政府通過行政命令指導下的不穩定性，使企業能真實地表露出自己的信息。
第二，對于跨期規制不得不進行再談判的承諾，在協議中應該以程序性的條款加以約定。對跨期中每一期的期限不要做出具體規定，應該以出現爭議為分界點。通過事先約定好的談判程序、談判無法解決時的仲裁或司法程序進行解決。
第三，完善運營和移交期的配套協議，對于特許經營項目協議的完善具有重要作用。
第四，企業在特許經營期間的產出應該在事先加以確定，不應讓企業承擔市場需求變化的風險。
第五，在運營期間要給予企業提高效率、調整價格的激勵，進而保證設備的良好運行和移交。
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(責任編輯:韓淑麗)
注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。”
