財政擴張：制度安排與政策效果分析

摘 要：當(dāng)政府經(jīng)濟部門的制度安排不能有效限制權(quán)力所有者實現(xiàn)權(quán)力收益最大化時，“官冗之患”就會發(fā)生，財政收支將因為權(quán)力所有者日益增長的法酬要求而處于自行擴張狀態(tài)，這會使政府任何旨在緊縮財政的宏觀調(diào)控政策失效或達(dá)不到預(yù)期效果。

關(guān)鍵詞：權(quán)力所有者；法酬；權(quán)租

中圖分類號：F810.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1000-176X（2008）01-0087-04

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近些年來，中國財政收支一直處于急速擴張狀態(tài)，但究竟是制度性擴張還是政策性擴張呢？如果認(rèn)為是政策性擴張，就無法解釋為什么就業(yè)壓力得不到有效的緩解。如果承認(rèn)這種擴張是特殊的制度安排造成的，就會發(fā)現(xiàn)它是

一種自行擴張，無助于增加國民收入和提高就業(yè)水平。本文嘗試從制度安排角度分析中國的財政擴張。

一、 三種制度安排

在一個擁有充分民主的政治和完全競爭的市場經(jīng)濟的國家，政府經(jīng)濟部門的任務(wù)就是從納稅人那里取得一定量的財政收入，并把這些收入完全用來購買公共產(chǎn)品，如國防、社會治安和民事仲裁、公共經(jīng)濟資源的管理、公共設(shè)施的建設(shè)，等等，形成財政支出。這就相當(dāng)于納稅人各拿出一定量的收入，委托政府為自己購買了安全和方便，政府經(jīng)濟制度就表現(xiàn)為非常簡單的圖示（如圖1）：

這是真正的“取之于民，用之于民”的政府經(jīng)濟。納稅人的要素收入假定為10 000億元，拿出1 000億元上繳財政，形成財政收入。納稅人只用9 000億元在市場上購買了自己所需要的私人產(chǎn)品（資本品、消費品等），但所上繳的1 000億元財政收入，又通過政府以財政支出的形式花掉，變成1 000億元的政府購買，購買了1 000億元的公共產(chǎn)品回歸到納稅人的手中。結(jié)果，納稅人的全部要素收入10 000億元，購買了9 000億元的私人產(chǎn)品和1 000億元的公共產(chǎn)品，全部歸自己所用。政府經(jīng)濟部門的全部作用，就在于以納稅人的委托人的身份，為納稅人購買了1 000億元的公共產(chǎn)品，僅此而已。

但這樣的政府經(jīng)濟制度目前還是一種理想，在現(xiàn)實世界，任何一個國家的政府官員，都在不同程度上存在著以權(quán)謀私的現(xiàn)象。我們在理論上可以假定，一般官員都既有公心，又有私心。當(dāng)官員以公心為納稅人購買公共產(chǎn)品時，他就在履行公務(wù)員的責(zé)任，他的報酬就是勞動報酬，是公共產(chǎn)品成本的一部分；當(dāng)官員以私心為自己謀利時，他的權(quán)力就在這個范圍內(nèi)私有化了，他也就成為私有化權(quán)力的所有者，簡稱權(quán)力所有者。作為權(quán)力所有者，自然要追求權(quán)力收益的最大化，即在從事政府經(jīng)濟工作時，除了正常的勞動收入外，還要從政府部門那里得到供自己享受的收入，如公車私用、公款吃喝、公費旅游之類。我國學(xué)者吳思把這種收入稱為“法酬”，^[1]即在實質(zhì)上相當(dāng)于剝奪納稅人但在形式上又是以政府的名義取得的“合法”收入。本文就使用他的這個概念。當(dāng)政府經(jīng)濟部門出現(xiàn)了權(quán)力所有者及其法酬之后，政府經(jīng)濟制度就發(fā)生了歧變，如圖2所示：

和圖1表示的制度相比，可以看出，在權(quán)力私有化條件下，納稅人的稅負(fù)增加了，政府的財政收入和支出也相應(yīng)地增加，比圖1增加了1 000億元。這1 000億元以法酬的形式進(jìn)入了權(quán)力所有者的腰包，然后由權(quán)力所有者用以購買了私人產(chǎn)品進(jìn)行消費或揮霍。從納稅人的角度看，等于給政府提供了2 000億元稅收，只買到1 000億元的公共產(chǎn)品。這也是一種交換，但不是公平交換，存在著剝奪。

在充分民主化和市場化的國家，事情基本上到此為止。在這樣的國家，權(quán)力所有者只能通過政府增稅的方式剝奪納稅人，不能自己出面直接剝奪。而在民主化和市場化程度較低、從而權(quán)力私有化程度較高的國家，權(quán)力所有者則可以通過受賄、勒索等方式直接剝奪納稅人，而且，官職較高的大權(quán)力所有者還可以用同樣的方式剝奪官職較低的小權(quán)力所有者。這又形成了法酬之外的歸權(quán)力所有者的另一項收入。筆者把這項收入稱為“權(quán)租”，^[2]由小權(quán)力所有者直接從納稅人那里獲取的權(quán)租為“一級權(quán)租”，由大權(quán)力所有者從一級權(quán)租中分割的權(quán)租為“二級權(quán)租”。這時，政府經(jīng)濟制度再次出現(xiàn)了變化，如圖3所示。

與圖1、圖2表示的制度相比，這里的最大變化就是納稅人的負(fù)擔(dān)更進(jìn)一步增加了。納稅人為購買相同的1 000億元公共產(chǎn)品，就需向政府提供3 000億元稅收，其中的2 000億元，從圖3中可以看出，以法酬的形式歸了權(quán)力所有者。因為在低程度民主化的政府經(jīng)濟制度下，存在著人們所熟知的權(quán)力所有者人數(shù)擴大現(xiàn)象，即“官冗之患”：當(dāng)了小官就可以直接出面剝奪納稅人，當(dāng)了大官又可以剝奪小官（反映在圖3中，就是小權(quán)力所有者剝奪了納稅人2 000億元一級權(quán)租，大權(quán)力所有者又從中剝奪了1 000億元二級權(quán)租），因而，當(dāng)官升官，幾乎成了社會普遍的沖動。根據(jù)著名的“帕金森定律”，官員為了提升，就必然要擴充手下的官員，這樣，整個權(quán)力金字塔就要上升，權(quán)力所有者人數(shù)就要增多，我們假定增多了一倍，并假定每個權(quán)力所有者要求得到的法酬是等同的，在這種情況下，法酬總額就得增加一倍，從1 000億元增加到2 000億元。

以下的論述，就從圖3所表示的制度安排模型展開。

二、財政擴張效果

圖1到圖3所示模型，反映了財政依次擴張的過程。先是權(quán)力私有化條件下，財政收支擴大了1 000億元，從原來的1 000億元擴大為2 000億元；之后，在私有化權(quán)力擴張的情況下，財政收支又進(jìn)一步擴大了1 000億元，達(dá)到3 000億元。只要權(quán)力金字塔不斷上升，官員人數(shù)不斷增多，政府經(jīng)濟部門就必須不斷地為增多的官員提供追加的法酬。而在權(quán)力所有者追求權(quán)租的利益驅(qū)使下，官員人數(shù)的不斷增多是必然的，追加法酬就是必然的，財政收支的擴張也就是必然的。

但這種擴張不是一種政策，而是自行擴張，因此難以收到擴張的財政政策的增加國民收入和就業(yè)的效果，甚至?xí)a(chǎn)生相反的結(jié)果。

正常情況下，財政收支的同步擴張，屬于擴張性財政政策。根據(jù)經(jīng)濟學(xué)中的平衡預(yù)算乘數(shù)原理，邊際消費傾向為β（0﹤β﹤1）時，財政收入比如稅收擴大1 000億元，國民收入將會下降1 000×（－β/1－β）億元，同時，財政支出比如政府購買也增加1 000億元，因為政府購買沒有儲蓄，邊際消費傾向為1，又會使國民收入增加1 000×（1/1－β）億元。結(jié)果，整個國民收入將會增加1 000×（－β/1－β）＋1 000×（1/1－β）＝1 000億元。隨著國民收入的增加，失業(yè)率將會降低，就業(yè)人數(shù)將會增加。

但這里的情況卻不是這樣。表面上看，政府收支不斷增加，似乎屬于一種財政擴張政策，可實際上，擴大了的財政開支不是用于公共產(chǎn)品的政府購買，而是用于追加官員的法酬，然后由官員用來購買私人產(chǎn)品。這樣，在最好的情況下，即官員的邊際消費傾向也是β的情況下，財政收支均增加1 000億元，整個國民收入的增加量為1 000×（－β/1－β）＋1 000×（β/1－β）＝0，就是說，沒有增加；通常官員的收入比一般平民的收入多得多，根據(jù)凱恩斯的邊際消費傾向遞減規(guī)律，官員的邊際消費傾向比一般平民要低得多，而要把很大一部分收入儲存起來。這樣，設(shè)官員的邊際消費傾向為δ，由于δ﹤β，所以，當(dāng)財政收支均增加1 000億元的時候，國民收入的增加量為1 000×（－β/1－β）＋1 000×（δ/1－β）﹤0，成為負(fù)值了。

更糟的情況，由于權(quán)力所有者索取法酬的壓力日益加大，政府從納稅人手中增稅的難度日益增強，迫不得已時，就會搞起赤字財政。假定政府增稅1 000億元，在不搞赤字的情況下，這1 000億元用做法酬，用上面的公式，假設(shè)β和δ分別是0.8和0.4，國民收入將因此下降1 000×（－0.8/1－0.8）＋1 000×（0.4/1－0.8）＝－2 000億元；如果搞了赤字，比如把2 000億元用做法酬，搞了1 000億元赤字，而赤字又要用國債來彌補，納稅人購買國債又花去1 000億元，那么，國民收入將因此下降（1 000億元稅收＋1 000億元國債）×（－0.8/1－0.8）＋2 000億元法酬×（0.4/1－0.8）＝－4 000億元。

這雖說是一種理論推導(dǎo)，但令人遺憾的是，中國的一些情況卻與此有些吻合（見表1）。

2004—2006年帶有“*”數(shù)字為作者增補。其中，2004年財政收入和財政支出增長率系從原表數(shù)字中算出，其余數(shù)字根據(jù)財政部長金人慶在2005和2006年在人大常委會上公布的數(shù)據(jù)和當(dāng)年中國GDP總額算出。

從表1中可以看出，近10多年來，中國的財政收支一直在擴張，這本沒有什么奇怪的，世界上其他國家也大至如此。問題在于，財政擴張的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國內(nèi)生產(chǎn)總值即GDP的增長速度。比如財政收入，進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后，平均每年都以近20%的速度增加，可是GDP呢，人們都知道，90年代年均增長率不超過10%，本世紀(jì)前6年，年均增長也就10%多一點，財政收入的增幅幾乎是GDP增幅的2倍，這在世界上是罕見的。在中國人均收入還很低的情況下，稅收的猛增只能使人民的可支配收入減少和消費水平下降，到一定程度，整個國民經(jīng)濟必然滑坡。我國學(xué)者吳向宏對此情況曾有過一番評論，他說，2005年美國政府的可支配財政收入為24 843億美元，占當(dāng)年美國GDP的19.9％；而中國呢，2005年全國財政收入為31 628億元，占當(dāng)年調(diào)整前GDP的比重為20.2％，超過了美國?？墒?，中國人均收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于美國，大概只有美國的1/24。理論上，越是收入低的人，應(yīng)當(dāng)越少繳稅。因為他們在剔除食物、住房等必要支出后，剩下的錢已經(jīng)不多。對全體美國人來說，食物開支大概占總收入的10％，住房開支大概占25％，就算再繳20％的稅，還剩下45％的可支配收入；而全體中國人，食物開支估算過要占20％，住房開支很多人要占到40％以上，再繳20％的稅，就只剩下百分之十幾的可支配收入了——我國的“政策專家”們總是抱怨居民消費“難以啟動”，但居民們可以去消費的錢在哪里呢？而居民消費既然難以“啟動”，中國經(jīng)濟就只能像過去幾年那樣，繼續(xù)嚴(yán)重地依賴于投資拉動，繼續(xù)冒著結(jié)構(gòu)性失衡的危險。^[3]吳向宏是把中國跟美國做對比，若是和世界第二大經(jīng)濟強國日本做對比，問題就更明顯了。2006年，中國財政收入達(dá)到39 373億元，日本的稅收收入約為50億日元，以現(xiàn)在的匯率計算相當(dāng)于人民幣32 000億元，可見中國在稅收的絕對量上超過了日本（雖然GDP中國不到日本的1/2）。這么多的稅收，再加上這些年積累的1萬億美元的外匯儲備，使現(xiàn)在的中國政府部門成了世界上數(shù)一數(shù)二的有錢政府。

那么，政府這么多的財政收入都用做什么了？再看看財政支出。首先，讓人感到吃驚的是，財政支出增加得比收入更快，在表1所列的17年中都有赤字，而且赤字越來越大，從1999年至今，年均赤字在2 271億元之巨。這對于一個財政總收入超過了世界第二經(jīng)濟強國日本的國家來說，是很奇怪的事情。這么多的財政收入，再加上這么多赤字，用到什么地方去了呢？2006年3月8日，陳昌智副主席代表民建中央在全國政協(xié)四次會議上所做的發(fā)言中說：“2005年我國財政收入突破了3萬億元，財政收入大幅度增加，構(gòu)筑了實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。”但是，“從財政支出結(jié)構(gòu)上看，還不能完全適應(yīng)新時期經(jīng)濟與社會發(fā)展的要求，有必要進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化。一是財政資金中行政管理費、政策性補貼、事業(yè)經(jīng)費支出規(guī)模過大，擠占了其他項目的支出。2003年行政管理費支出達(dá)到4 691億元，占財政支出19%，如果考慮政府各部門對預(yù)算外財政資金的使用，則占財政支出23%。二是財政在經(jīng)濟與社會發(fā)展方面的支出結(jié)構(gòu)還需要調(diào)整，主要是教育、社保、科研投入嚴(yán)重不足，造成我國社會發(fā)展落后于經(jīng)濟發(fā)展，出現(xiàn)‘一條腿長，一條腿短’的現(xiàn)狀。三是財政的城鄉(xiāng)支出結(jié)構(gòu)不利于促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。目前用于支持農(nóng)村經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展的全部資金僅為財政支出的10%，這與我國農(nóng)村人口占63%的國情不相適應(yīng)?！边@就把基本情況說明白了：行政管理費，即我們前面說的“法酬”過高，2003年加上預(yù)算外支出，占到財政支出的23%，擠占了教育、社保、科研等公共項目的支出。其實，事業(yè)經(jīng)費的很大一部分也是歸權(quán)力所有者的法酬，若把這部分也包括進(jìn)去，法酬總量占財政支出的比重就不是23%了。由中共中央黨校主辦的《學(xué)習(xí)時報》刊登文章說，公車消費和公款吃喝一年的總數(shù)高達(dá)6 000億元以上，幾乎相當(dāng)于財政收入的20%左右。^[4]若再加上官員每年出國“考察”花掉的3 000億元，^[5]每年花在官員身上的超過正常開支以外的法酬占財政支出的比重，為50%左右。

由此看來，中國財政收入增長過快不奇怪，財政支出增長更快也不奇怪，因為中國政府部門的權(quán)力金字塔在上升，所要求得到的法酬在上升，使得政府經(jīng)濟部門基本上成了為權(quán)力所有者謀利的場所。財政收支的擴張和赤字的增大，根本就不是什么“擴張性財政政策”，也產(chǎn)生不了正常情況下擴張性財政政策的效果，毋寧說，產(chǎn)生的是負(fù)效果——廣大平民的消費水平下降了，整個社會消費水平下降了，靠投資拉動的經(jīng)濟增長在失衡的軌道上運行，總量失業(yè)和結(jié)構(gòu)失業(yè)并存而且日益嚴(yán)重。

參考文獻(xiàn)：

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［3］ 吳向宏.中國財政收入猛增不是福音［N］.南方都市報，2006-06-16.

［4］ 中新網(wǎng).ttp://www.chinanews.com.cn/news/2006-03-17/8/704242.shtml.

［5］ 內(nèi)地公款出境旅游之風(fēng)蔓延［N］.參考消息報，2006-12-06.

Financial Extension：System-arrange and Policy-efficacy Analysis 

Li Ji-xu

( Department of Economic Management，Yuncheng University，Yuncheng Shanxi 044000，China)

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Abstract:When system-arrange of government economic departments cannot limit effectively power-owner to bring about maximum power-income，the trouble of superfluous officer should arise，the financial income and expenses will be state of automatic extension as a result of incremental demands of power-owner on lawful payment，this will cause that the government lose the efficacy or cannot achieve the desired efficacy of macro-regulative policy to tighten up the finance.

Key words:power-owner；lawful payment；power-rent.

（責(zé)任編輯：于振榮）