中國煤礦安全的財稅政策設(shè)計

摘 要：頻發(fā)的礦難以其帶來的慘重傷亡后果，再次引發(fā)社會各界的普遍關(guān)注與思考，也讓我們不得不深思造成礦難頻發(fā)的原因。煤礦安全生產(chǎn)事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定大局，事關(guān)人民群眾的生命財產(chǎn)安全。煤礦安全事故原因的復(fù)雜性，決定了必須運用經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律、政策等多種手段對于煤礦事故進(jìn)行綜合整治。財稅政策是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府管理、保障能源安全的主要手段。應(yīng)在新一輪的稅制改革中，對現(xiàn)行的煤礦安全財稅政策必須進(jìn)行重大調(diào)整，以相應(yīng)的激勵或限制政策遏制或減少煤礦事故頻發(fā)，促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：礦難；煤礦安全；財稅政策

中圖分類號：F810.422文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1000-176X（2008）01-0091-05



一、中國煤礦安全的總體趨勢

1.煤礦事故頻發(fā)，煤礦安全形勢嚴(yán)峻

近年來，國家安監(jiān)總局對于煤礦故事出臺了一系列重大決策，目前，中國整體安全生產(chǎn)狀況有所好轉(zhuǎn)，煤礦安全生產(chǎn)的理論體系和政策體系基本建立。2002年，百萬噸產(chǎn)煤死亡人數(shù)1.85人；2005年安全事故死亡人數(shù)112 822人，比2004年降低了11.2%。山西全省百萬噸產(chǎn)煤死亡人數(shù)2004年為0.98人；2005年為0.904人；2006年為0.85人，連續(xù)3年在1人以下^[2]。但與世界其他國家相比，中國煤礦事故情況依然嚴(yán)峻。據(jù)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局資料，2005年，全國共發(fā)生一次死亡10人以上特大事故134起，死亡3 049人，其中煤礦企業(yè)所占比率分別達(dá)到43.3%和57%；全國共發(fā)生一次死亡30人以上的特別重大事故17起，死亡1 200人，其中煤礦企業(yè)所占比率高達(dá)64.7%和80.1%^[3]。從礦難煤礦百萬噸死亡率角度分析，2005年，該指標(biāo)為2.83；2006年，這一指標(biāo)降低到2.041，盡管如此，礦難煤礦百萬噸死亡率仍然居世界前列。以2006年為例，同時期發(fā)展中煤炭大國印度、南非、波蘭礦難煤礦百萬噸死亡率為0.5左右，中國是其4倍；同時期先進(jìn)國家美國礦難煤礦百萬噸死亡率為0.03、澳大利亞為0.05，中國是其40—50倍?？梢?，中國煤礦礦難總量大，死亡率高，已成為世界上礦難最多的國家。

2.煤礦事故相對集中，事故比例呈上升趨勢

目前，中國工業(yè)化進(jìn)程正由初期步入加速期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度偏快，經(jīng)濟(jì)增長方式落后，固定資產(chǎn)投資規(guī)模過大，耗能高、污染高，諸多因素給安全生產(chǎn)帶來了很大的壓力，使中國工業(yè)化處在事故易發(fā)期^[4]，礦難事故在某些地區(qū)某些時期內(nèi)比較集中，如2005年11月25號、26號兩天，黑龍江、山西、云南等省接連發(fā)生幾起特別重大和特大事故。另外，礦難中一次死亡3人到9人的重大事故比例2006年比2005年上升了22%，煤礦事故比例仍然處于上升趨勢，煤礦安全形勢嚴(yán)峻。

3.煤礦事故原因多種多樣，以瓦斯事故為主

每起煤礦事故都有其獨特的原因，既有煤炭賦存和開采條件較差等自然因素，又有法律政策不完善等環(huán)境因素；既有煤礦安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)低、產(chǎn)業(yè)層次低、生產(chǎn)力水平低等客觀因素，又有從業(yè)人員素質(zhì)低、人員培訓(xùn)滯后等主觀因素；既有違法違規(guī)開采、責(zé)任不落實等煤礦本身因素，又有安全監(jiān)管薄弱、管理不嚴(yán)等政府監(jiān)管不力因素；既有煤炭行業(yè)長期負(fù)重爬坡、各種矛盾長期積累等歷史因素，又有近期煤電油運供求關(guān)系緊張、經(jīng)濟(jì)運行繃得過緊等現(xiàn)實因素，各種因素和矛盾疊加，事故原因多種多樣。但各種礦難中，從煤礦事故統(tǒng)計分析看，特別重大事故幾乎都是瓦斯爆炸事故。新中國成立以來，全國煤礦共發(fā)生一次死亡百人以上的事故19起，死亡3 162人；其中，瓦斯事故18起，死亡3 052人，事故起數(shù)和死亡人數(shù)分別占95%和97%。2001—2005年2月底，全國煤礦發(fā)生一次死亡30人以上的事故28起，死亡1 689人；其中，瓦斯事故24起，死亡1 558人，事故起數(shù)和死亡人數(shù)分別占86%和92%。據(jù)統(tǒng)計，在621個國有重點井工礦井中，高瓦斯礦井和煤與瓦斯突出礦井298個，占48%；低瓦斯礦井323個，占52%具有自然發(fā)火危險的有555個，占88.1%。以2005為例，2005年共發(fā)生礦難24起，其中由于瓦斯爆炸和瓦斯燃燒造成的有14起，占58%。隨著礦井延伸，礦井瓦斯涌出量增大，突發(fā)頻繁；自然發(fā)火和煤塵爆炸危險性增大，在開采過程中稍有不慎，便可能引發(fā)重大事故。

二、中國煤礦安全生產(chǎn)隱患的原因分析

2006年12月21日，國家安監(jiān)總局與監(jiān)察部公布了2006年以來國務(wù)院調(diào)查處理結(jié)案的11起特別重大事故的調(diào)查處理結(jié)果。這些事故的調(diào)查結(jié)果，充分暴露出事故發(fā)生地和企事業(yè)單位在安全生產(chǎn)上存在的頗具普遍性的嚴(yán)重問題。這些問題表現(xiàn)如下：

（一）1.煤炭行業(yè)監(jiān)管失力，企業(yè)主體責(zé)任者失位

從行業(yè)監(jiān)管層面講，1998年，隨著煤炭部的撤銷，原煤炭部直屬管理的94戶國有重點煤礦企業(yè)以及為煤礦服務(wù)的地質(zhì)勘探、煤礦設(shè)計、基建施工、機(jī)械制造、科研教育等企事業(yè)單位均下放到地方管理，這是建國以來第一次大規(guī)模、大幅度將國有重點煤礦企業(yè)下放到地方，徹底打破了作為重要基礎(chǔ)能源產(chǎn)業(yè)的煤炭一直由國家統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理的格局。由此，煤礦企業(yè)行業(yè)管理被嚴(yán)重弱化，煤礦企業(yè)在人事管理上由發(fā)改委負(fù)責(zé)，在國有資產(chǎn)管理上由國資委負(fù)責(zé)，在資源管理上由國土資源部負(fù)責(zé)，在礦區(qū)環(huán)境管理上由環(huán)保總局負(fù)責(zé)，而在安全生產(chǎn)管理上則由國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)。煤礦企業(yè)在地方面對著多元化管理^[5]，導(dǎo)致不同部門之間出現(xiàn)管理上的真空和職權(quán)交叉，缺乏協(xié)調(diào)，煤炭行業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管格局國家監(jiān)察與地方監(jiān)管責(zé)權(quán)倒掛。盡管多數(shù)地方政府對安全生產(chǎn)高度重視，但是確實存在著監(jiān)管工作執(zhí)行不到位、安全監(jiān)管衰減、地方政府監(jiān)管失力的狀況。更有甚者，一些事故背后存在著失職瀆職以及權(quán)錢交易等現(xiàn)象。如河南新安縣寺溝煤礦作為“資源整合”礦井，就在鎮(zhèn)政府旁邊非法生產(chǎn)，政府對其非法行為熟視無睹，鎮(zhèn)黨委委員和煤管站站長都違法參股，縣政府派駐的安全副礦長、監(jiān)督員與不法礦主同流合污，事故后一起逃逸；又如山西左云新井煤礦所在的張家場鄉(xiāng)，鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府、鄉(xiāng)人大主要負(fù)責(zé)人一起伙同礦主瞞報謊報、轉(zhuǎn)移死者家屬、銷毀資料、抽逃資金，官商勾結(jié)情況普遍，腐敗問題嚴(yán)重。

從企業(yè)主體責(zé)任者層面講，11起特別重大事故中，有4起屬非法違法生產(chǎn)⑥。事故企業(yè)和業(yè)主置國家法律于不顧，無視生命安全，忽視安全與發(fā)展的關(guān)系，企業(yè)主體責(zé)任者沒有到位。如吉林蛟河吉安煤礦違反政府禁令非法越界開采防水煤柱，致使大量積水灌入騰達(dá)煤礦釀成事故；山西左云張家場鄉(xiāng)新井煤礦非法盜采資源，嚴(yán)重超能力、超強(qiáng)度、超定員生產(chǎn)，發(fā)生事故后蓄意瞞報，性質(zhì)極其惡劣。

（二）2.安全生產(chǎn)設(shè)施不完善，煤礦安全投入不足

從安全生產(chǎn)設(shè)施層面看，中國煤礦分布點多面廣、自然條件惡劣、地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，決定了煤礦生產(chǎn)成本高；多種所有制并存，決定了煤礦裝備水平和人員素質(zhì)參差不齊。就煤礦整體技術(shù)狀況而言，中國大多數(shù)煤礦采掘機(jī)械化程度不高，生產(chǎn)設(shè)施落后、安全設(shè)施不完善，總體水平比較落后。截至目前，全國機(jī)械化采煤率為40%左右，意味著仍有多于50%的小型煤礦采用非常落后的開采方式，安全生產(chǎn)確無保障^[7]。

從煤礦安全資金投入層面看，中國多數(shù)煤礦安全生產(chǎn)資金投入不足，生產(chǎn)設(shè)備的更新、安全設(shè)施的配備、專業(yè)技能和安全知識的培訓(xùn)滯后于安全生產(chǎn)要求，煤礦的主要運轉(zhuǎn)設(shè)備、主要電氣設(shè)備、監(jiān)控設(shè)施以及保護(hù)設(shè)備常年不換，設(shè)備老化現(xiàn)象極其嚴(yán)重。而煤礦企業(yè)所在地方政府往往因財力有限，財政轉(zhuǎn)移支付的力度不足，對煤礦生產(chǎn)設(shè)備、安全設(shè)施投入明顯不夠。2005年1月17日，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局副局長梁嘉琨在國務(wù)院新聞辦舉行的新聞發(fā)布會上指出，在2004年全國生產(chǎn)的19.6億噸煤中，7.6億噸缺乏安全保障能力，其中2億噸根本不具備安全生產(chǎn)條件⑧；國有煤礦的安全投入欠賬達(dá)500多億元，生產(chǎn)設(shè)備超期服役的約占三分之一，安全欠賬嚴(yán)重，為事故發(fā)生埋下隱患。

（三）3.煤礦安全生產(chǎn)體制不健全，安全管理混亂

從煤礦事故原因分析中可以看到，中國煤礦企業(yè)自身的生產(chǎn)組織與管理工作也存在著嚴(yán)重的問題。從管理者到礦工，部分企業(yè)安全生產(chǎn)意識淡薄，勞動組織管理混亂，安全制度和措施的執(zhí)行不到位，存在著嚴(yán)重違章作業(yè)的現(xiàn)象。如已被列入政策性破產(chǎn)關(guān)閉名單的河南鶴壁二礦，無視安全規(guī)定、忽視安全管理違章放炮導(dǎo)致瓦斯爆炸；遼寧阜新五龍煤礦事故發(fā)生前已經(jīng)檢測到井下采空區(qū)密閉泄漏、瓦斯超限等問題，但卻未及時進(jìn)行處理和解決，導(dǎo)致瓦斯爆炸。無論何種原因，發(fā)生事故的企業(yè)單位大多安全思想麻痹，安全管理混亂，企業(yè)安全生產(chǎn)體制不健全，責(zé)任制不嚴(yán)密。

4.煤礦生產(chǎn)力綜合水平低下，技術(shù)管理薄弱

作為煤礦大國，中國煤礦總體上仍然是技術(shù)落后的勞動密集型行業(yè)，煤礦科技投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，機(jī)械化程度只有40％左右，相當(dāng)數(shù)量的煤礦仍然采用房柱式等落后的采煤方法和工藝，有些地方還采用最為原始的馬拉或手刨方式，在瓦斯抽放利用方面，如何有效提高煤層透氣性技術(shù)、水平長鉆孔技術(shù)、地面采動區(qū)抽放井技術(shù)、瓦斯提純技術(shù)等基礎(chǔ)性的技術(shù)問題有待于改進(jìn)。

煤炭行業(yè)的高危性與井下采煤人員的低素質(zhì)形成的沖突，也是煤炭安全生產(chǎn)的隱患之一。由于煤炭行業(yè)工作環(huán)境艱苦、勞動強(qiáng)度較大、工資待遇較差、社會地位較低、面臨危險較高、職業(yè)病患病率較高等諸多原因，中國煤炭行業(yè)人才匱乏。前幾年，受煤炭行情下滑影響，煤礦專業(yè)技術(shù)人才大量流失。近些年，煤炭院校招生困難，不得不壓縮甚至取消煤炭類專業(yè)，使煤礦行業(yè)面臨著嚴(yán)峻的人才危機(jī)，甚至形成了煤炭行業(yè)人才危機(jī)的惡性循環(huán)。在這一背景下，目前中國大部分煤礦工人都是農(nóng)民輪換工或者合同工，安全意識淡薄，缺乏煤礦職業(yè)技能和專業(yè)知識，缺乏自救和他救技能，缺乏抗災(zāi)和救災(zāi)能力，常常發(fā)生因不了解安全操作技能、違章操作等原因而贊成的安全事故，礦主出于對短期利潤的追逐，往往忽視了對煤礦工人進(jìn)行專業(yè)性較強(qiáng)的技術(shù)培訓(xùn)，安全生產(chǎn)培訓(xùn)和后續(xù)教育的重要性，又往往被對于利潤的追逐而掩蓋。

（五）5.煤礦超能力生產(chǎn)，煤炭開采無序

近年來，受煤炭價格持續(xù)走高和利益驅(qū)動的影響，中國各類煤礦超能力生產(chǎn)問題嚴(yán)重，尤其是大多數(shù)小煤礦在高額利潤的刺激下，無序開采，超能力超強(qiáng)度開采，超層越界開采，加上設(shè)備簡陋陳舊，開采技術(shù)落后，嚴(yán)重破壞了資源，也導(dǎo)致了中國近期煤礦事故陡增。如“5·18”左云透水事故即存在非法超層越界開采問題。有關(guān)數(shù)字表明，中國國有重點煤礦平均超能力生產(chǎn)30%；鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦平均超能力生產(chǎn)50%以上，2005年全國58起特大事故中就有8起是超層越界開采造成的。而據(jù)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局研究中心和中國煤炭工業(yè)發(fā)展研究中心調(diào)查顯示，2003年，中國原煤年產(chǎn)量為17.28億噸，而當(dāng)年全國上報具備生產(chǎn)安全保障能力的礦井（含露天礦）2 090處，生產(chǎn)能力約11億噸/年。也就是說，當(dāng)年至少有6.28億噸的原煤產(chǎn)量沒有安全保障其中，國有煤礦的超能力生產(chǎn)部分約7695萬噸，主要出自華東地區(qū)和山西、陜西、內(nèi)蒙古；無能力煤礦包括衰老報廢礦、關(guān)閉破產(chǎn)礦、大礦管理的小礦，當(dāng)年產(chǎn)量為6500萬噸；鄉(xiāng)鎮(zhèn)小煤礦當(dāng)年產(chǎn)量6億多噸，超產(chǎn)現(xiàn)象十分嚴(yán)重。^[9]

三、財稅政策介入煤礦安全領(lǐng)域的理論依據(jù)

通過以上分析可以看出，中國煤礦一直是高投入、高耗能、低產(chǎn)出、低回報的粗放、低效的增長方式，安全生產(chǎn)問題非常突出。煤礦安全生產(chǎn)事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定大局，事關(guān)人民群眾的生命財產(chǎn)安全，直接影響著和諧社會的構(gòu)建。2007年4月18日，國務(wù)院安委會辦公室印發(fā)的《2007年煤礦整頓關(guān)閉工作要點的通知》中稱，2007年底前確保關(guān)閉煤礦4000處、死亡數(shù)下降2%，可見國家治理煤礦安全的決心11。 

煤礦安全事故原因的復(fù)雜性，決定了必須運用經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律、政策等多種手段對于煤礦事故進(jìn)行綜合整治。財稅政策是國家經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，是實現(xiàn)國家管理目標(biāo)的重要手段之一，是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府管理、保障能源安全的主要手段，對煤礦安全生產(chǎn)具有重要影響。財稅政策手段包括政府預(yù)算、稅收、公共支出、公債、政府投資、財政補(bǔ)貼等諸多措施。在促進(jìn)煤礦安全的過程中，財稅政策的作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）1.財稅政策體現(xiàn)國家政策精神，強(qiáng)化煤礦安全導(dǎo)向

財稅政策手段靈活，政府可運用多種財稅政策手段來達(dá)到既定的政策目標(biāo)。在煤礦安全生產(chǎn)中，政府可以通過政府采購和招標(biāo)等財稅政策，在政府財稅支出中優(yōu)先指向那樣有利于煤礦安全生產(chǎn)的產(chǎn)品與設(shè)備，也可以靈活運用財稅杠桿，將財政補(bǔ)貼重點指向煤礦生產(chǎn)等具有帶動作用的先導(dǎo)產(chǎn)業(yè)以及有利于煤礦安全生產(chǎn)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，保障煤礦安全生產(chǎn)項目資金投入；政府還可以通過選擇稅種、確定課稅對象等措施把握稅負(fù)，調(diào)節(jié)分配，或?qū)τ诔跫壠返睦谜n以重稅或?qū)τ诿旱V安全生產(chǎn)予以輕稅，來體現(xiàn)國家鼓勵或限制的政策精神；可以通過稅收優(yōu)惠來支持煤礦安全生產(chǎn)，采用免稅、減稅、加速折舊、建立保稅區(qū)等稅收優(yōu)惠手段，大大減輕煤礦納稅人的負(fù)擔(dān)，激發(fā)生產(chǎn)積極性，提高生產(chǎn)效率；也可以通過稅收懲罰，對于不利于煤礦安全生產(chǎn)的對象，采取稅收加成、雙重征稅、征收滯納金等手段進(jìn)行稅收懲罰，以促進(jìn)財政政策目標(biāo)的實現(xiàn)，體現(xiàn)財稅政策的調(diào)節(jié)性。

2.財稅政策貫徹產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，滿足煤礦安全需要

在產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策的制定和實施中，政府可以通過補(bǔ)貼、資助、稅種選擇、稅率確定、稅收優(yōu)惠等措施來引導(dǎo)或支持煤礦企業(yè)進(jìn)行技術(shù)更新，支持有利于煤礦安全生產(chǎn)的先進(jìn)技術(shù)引進(jìn)、技術(shù)改造和新技術(shù)開發(fā)，促進(jìn)煤礦企業(yè)科研投入水平和提高產(chǎn)品技術(shù)含量，促進(jìn)科技研究成果向直接生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)換，支持煤礦企業(yè)不斷進(jìn)行技術(shù)更新的政策，不斷滿足煤礦安全生產(chǎn)的需要。

3.財稅政策間接干預(yù)價格政策，鼓勵煤礦安全生產(chǎn)

同任何經(jīng)營主體一樣，煤礦企業(yè)也是以盈利為經(jīng)營目標(biāo)。在此前提下，稅收政策的變動會直接影響煤礦企業(yè)留存的稅后利潤量，因而稅收通常被煤礦企業(yè)納入經(jīng)營成本之中，并成為煤炭價格的重要構(gòu)成因素，使稅收的輕重直接反映到價格的升降上。因此，在煤礦安全生產(chǎn)中，政府可以根據(jù)產(chǎn)品對于安全生產(chǎn)的重要程度、安全產(chǎn)品市場的供求等情況，通過運用增減價格補(bǔ)貼、增減稅收、提高固定資產(chǎn)折舊、提高工資等各種形式，將財政政策間接作用于與煤礦安全生產(chǎn)有關(guān)的商品價格之升降上，改變煤炭產(chǎn)品的相對成本和供求關(guān)系，使煤炭產(chǎn)品維持在較為穩(wěn)定的價格并在此基礎(chǔ)上維持有效需求，實現(xiàn)政府對于煤炭產(chǎn)品價格的調(diào)控和干預(yù)，并以此促進(jìn)煤礦安全生產(chǎn)。

4.財稅政策發(fā)揮檢查管理職能，監(jiān)督煤礦安全生產(chǎn)

政府要保證稅款及時、足額入庫，防止納稅人偷逃稅款，避免稅收影響經(jīng)濟(jì)效率，必須要即時了解納稅人生產(chǎn)、經(jīng)營、收益和履行納稅義務(wù)的情況，以便科學(xué)有效地把握稅源和稅收對象，發(fā)現(xiàn)問題、及時處理和解決問題。因此可以說，政府征稅過程就是檢查監(jiān)督納稅人的生產(chǎn)、經(jīng)營和履行納稅義務(wù)的過程。對于煤礦安全生產(chǎn)而言，國家在運用不同的稅種、不同水平的稅率提取公共財政資金的同時，必然需要掌握煤礦占有資源、收入份額等相關(guān)資料，進(jìn)而把握煤礦的整體安全運行情況，并通過政策的制定和調(diào)整來影響和引導(dǎo)其經(jīng)濟(jì)行為和發(fā)展?fàn)顩r，實現(xiàn)對于煤礦安全生產(chǎn)的監(jiān)管作用。

（五）財政政策引導(dǎo)煤礦安全生產(chǎn)，保障煤炭稅收收入

政府龐大的公共支出必須要求有穩(wěn)定的收入來源。政府的財政收入包括稅收、國有企業(yè)利潤上繳、行政性收費、債務(wù)收入、國際援助、其他收人等，而其中占比例最大的是稅收。煤礦能源作為國家重要的支柱產(chǎn)業(yè)，其安全生產(chǎn)成為中央政府以及地方政府充裕財政收入、維持正常公共事業(yè)支出的必要保障。因此，煤礦安全生產(chǎn)是保障煤炭稅收收入、尤其是地方政府財政收入的重要途徑。

四、現(xiàn)行煤礦安全財稅政策分析

縱觀現(xiàn)行煤礦安全財稅政策，中國只有零星的財政、稅收措施，還沒有形成健全的煤礦安全財政稅收體系，難以發(fā)揮財政政策應(yīng)有的效率。中國沒有從安全角度出發(fā)考慮財稅體制；沒有完整的安全保護(hù)財政支出科目；安全保護(hù)公共支出總量明顯不足；財政資源配置結(jié)構(gòu)不合理，使用效率低；中央和地方政府安全事權(quán)和財權(quán)不明確；部門之間缺乏合作與協(xié)調(diào)機(jī)制；公共部門、政府部門和私人在安全保護(hù)中的利益關(guān)系不清晰。如煤礦的稅收政策涉及到增值稅、資源稅和企業(yè)所得稅等主要稅種，但目前為止，中國對于煤礦的優(yōu)惠政策只有一項，即依據(jù)財政部、國家稅務(wù)總局《關(guān)于調(diào)整金屬礦、非金屬礦采選產(chǎn)品增值稅稅率的通知》（1994財稅字022號）的規(guī)定，從1994年5月1日起，金屬礦采選產(chǎn)品、非金屬礦采選產(chǎn)品增值稅稅率由17%調(diào)整為13%，其中非金屬礦采選產(chǎn)品，包括除金屬礦采選產(chǎn)品以外的非金屬礦采選產(chǎn)品和煤炭，且該項優(yōu)惠政策也并未指明將減免稅款項直接用于煤礦安全投入。財稅政策不足不僅導(dǎo)致煤礦企業(yè)安全投入負(fù)擔(dān)過重，企業(yè)安全投入缺乏動力，在某種程度上還阻礙著企業(yè)的安全投入行動。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）1.現(xiàn)行財稅政策不利于地方政府加強(qiáng)煤礦監(jiān)管

就財政稅收權(quán)限而言，在煤炭企業(yè)交納的資源稅、增值稅等主要稅種中，資源稅作為地方稅由地方稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收，依據(jù)現(xiàn)行《中華人民共和國資源稅暫行條例》規(guī)定，納稅人應(yīng)當(dāng)向應(yīng)稅產(chǎn)品的開采或者生產(chǎn)所在地主管稅務(wù)機(jī)關(guān)繳納資源稅，但納稅人在本省、自治區(qū)、直轄市范圍內(nèi)開采或者是生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品，其納稅地點需要調(diào)整的，由省、自治區(qū)、直轄市稅務(wù)機(jī)關(guān)決定，其具體稅收歸屬地點基本明確?，F(xiàn)行資源稅以煤炭銷售量或自用量為計稅依據(jù)，對已開采而未銷售煤炭的不征稅，易造成資源的大量積壓和浪費。盡管財政部、國家稅務(wù)總局下發(fā)諸多文件，調(diào)整了江蘇省、黑龍江省、陜西省、天津市、重慶市、內(nèi)蒙古自治區(qū)、寧夏回族自治區(qū)、湖南省、廣東省、湖北省、河南省、安徽省、福建省、山東省、云南省、貴州省等地的煤炭、原油等資源品的資源稅適用單位稅額標(biāo)準(zhǔn)，提高了生產(chǎn)者的資源使用成本，但調(diào)整后的稅收負(fù)擔(dān)率仍然偏低，煤炭資源價格仍然過低，不能真正促進(jìn)資源品的合理開采與利用，資源稅政策調(diào)整滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化形勢。而增值稅作為共享稅，由國家稅務(wù)局負(fù)責(zé)征收，當(dāng)總機(jī)構(gòu)和分支機(jī)構(gòu)不在同一縣（市）時，增值稅的歸屬受到國家稅務(wù)總局或其授權(quán)的稅務(wù)機(jī)關(guān)、投資于本地煤炭行業(yè)的總機(jī)構(gòu)在外地的企業(yè)、當(dāng)?shù)卣矫娴挠绊懀瑢?dǎo)致地方政府采取保護(hù)主義政策。就國有企業(yè)管理權(quán)限而言，中央于1998年將中央直屬礦務(wù)局全部下放到地方，將中央直屬企業(yè)下放為省屬國有企業(yè)歸并各省國有資產(chǎn)委員會管轄，相應(yīng)地，各大礦務(wù)局出現(xiàn)了兼并、資產(chǎn)重組等新的變化，企業(yè)目前的盈利歸地方企業(yè)所有。這一變化帶來的直接后果是，在虧損時期，企業(yè)尚能保證安全投入，但在盈利時期，安全投入問題卻被企業(yè)長久忽視。而由于資源稅和增值稅中劃分地方的部分屬于地方政府的主要財政收入來源，地方政府在與中央政府的目標(biāo)一致、中央與地方政府原有的平衡利益格局被打破的情況下，地方政府在其能夠單獨行動的范圍內(nèi)，必然選擇使自身利益最大的策略追求地方利益，導(dǎo)致地方政府在一定程度上忽視或放松對煤礦安全的規(guī)制或使煤礦安全規(guī)制流于形式。

2.現(xiàn)行財稅政策不利于煤礦安全技術(shù)研發(fā)

對于企業(yè)的技術(shù)研發(fā)，2008年1月1日起生效的新《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》規(guī)定，企業(yè)研究開發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝所發(fā)生的費用可以不受條件限制加以扣除。目前稅收實踐中執(zhí)行的政策是，企業(yè)研究開發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)、新工藝所發(fā)生的各項費用，計入管理費用扣除，再按其實際發(fā)生額的50%，直接抵扣當(dāng)年應(yīng)納稅所得額。加扣研發(fā)費優(yōu)惠政策的前提條件是企業(yè)盈利，而目前中國煤礦多處于虧損狀態(tài)，優(yōu)惠政策的適用性不強(qiáng)，加之瓦斯抽放利用等煤礦安全核心技術(shù)具有高投入、高風(fēng)險的特點，尤其是在勘探、開發(fā)初期，研究資金投入較大，企業(yè)缺少自主研發(fā)安全技術(shù)的積極性，在煤礦市場全球化和資源與市場全球配置的大趨勢下，依靠技術(shù)實現(xiàn)煤礦現(xiàn)代化和保障煤礦安全的任務(wù)仍然十分艱巨。另外，在煤礦安全的核心技術(shù)研發(fā)方面，仍存在嚴(yán)重的條塊分割現(xiàn)象，地方之間、煤礦企業(yè)之間、煤礦企業(yè)與地方之間自行研發(fā)各自為政，未形成規(guī)模與產(chǎn)業(yè)，若缺乏必要的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)的財稅政策，必將不利于煤礦安全技術(shù)研發(fā)的工作進(jìn)程。

3.現(xiàn)行財稅政策不利于煤礦安全裝備投入

眾所周知，煤礦安全設(shè)備的購進(jìn)成本是一次性完成的，但在現(xiàn)行生產(chǎn)型增值稅制度下，企業(yè)外購固定資產(chǎn)的進(jìn)項稅額不得在銷項稅額中抵扣，直接導(dǎo)致煤礦安全設(shè)施投入稅負(fù)偏重，使得企業(yè)對于煤礦瓦斯多級同步監(jiān)控系統(tǒng)、煤炭產(chǎn)量在線數(shù)據(jù)監(jiān)控系統(tǒng)、下礦工人人像識別監(jiān)控系統(tǒng)等先進(jìn)的安全生產(chǎn)設(shè)施常常迫于投入成本過大而減少購置、建設(shè)及更新改造，不利于引導(dǎo)煤礦企業(yè)用科技手段強(qiáng)化安全生產(chǎn)監(jiān)管。

4.現(xiàn)行財稅政策不利于煤礦安全培訓(xùn)

如前所述，中國煤礦職工入礦時大多缺乏規(guī)范的教育培訓(xùn)，對煤礦工作環(huán)境潛在的危險認(rèn)識不足，缺乏必要的危險辨識和防災(zāi)知識及能力，意識不到事故隱患的存在，一旦發(fā)生事故也無法正確應(yīng)對。而目前財稅政策中缺乏對于煤礦安全培訓(xùn)方面的稅收優(yōu)惠，缺少對于職工安全培訓(xùn)的引導(dǎo)與鼓勵措施。

（五）現(xiàn)行財稅政策不利于煤礦安全產(chǎn)品生產(chǎn)

在煤礦生產(chǎn)中，需要大量的煤礦安全防護(hù)產(chǎn)品來保證人與物的安全。但中國現(xiàn)行財稅政策對于利用瓦斯發(fā)電、煤礦通風(fēng)等安全產(chǎn)品生產(chǎn)卻沒有任何的優(yōu)惠政策，政策缺失造成安全產(chǎn)品價格走高，煤礦企業(yè)利用成本加大，安全產(chǎn)品生產(chǎn)的積極性受到抑制。

（六）現(xiàn)行財稅政策不利于煤礦引進(jìn)安全人才

煤礦安全生產(chǎn)中人的因素起著十分重要的作用，但現(xiàn)行財稅政策對于煤礦企業(yè)引進(jìn)安全技術(shù)人才缺乏相應(yīng)的優(yōu)惠措施，無法從人員角度解決煤礦技術(shù)人員匱乏、企業(yè)安全事故防控能力較差的問題。

五、促進(jìn)煤礦安全的財稅政策措施

鑒于上述分析，中國現(xiàn)行的煤礦安全財稅政策必須進(jìn)行重大調(diào)整。新時期的煤礦安全財稅政策體系應(yīng)該能夠體現(xiàn)政府的公共職能，遏制或減少煤礦事故，以完整的安全保護(hù)公共支出制度鼓勵安全生產(chǎn)的行為，以相應(yīng)的激勵或限制政策來引導(dǎo)煤礦安全，最終促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展，促進(jìn)人與自然的和諧相處。

1.加強(qiáng)煤礦安全監(jiān)管的財稅政策

規(guī)范增值稅納稅地點，規(guī)定由煤炭企業(yè)集團(tuán)分支機(jī)構(gòu)分別向當(dāng)?shù)貒惥纸患{，或者是由企業(yè)總機(jī)構(gòu)在提供相應(yīng)會計資料時匯總交納后，由國稅局將屬于地方稅的部分分別劃入各地政府，明確收入歸屬，解決政府間利益分享問題，重塑煤礦安全規(guī)制機(jī)制，解決內(nèi)在制度演進(jìn)中的違規(guī)行為。

改革資源稅制度，進(jìn)一步提高煤炭資源稅的單位稅額標(biāo)準(zhǔn)，提高煤炭市場價格，將煤炭作為重要礦產(chǎn)資源實行強(qiáng)制性保護(hù)利用；調(diào)整煤炭資源稅的征稅依據(jù)，以資源生產(chǎn)產(chǎn)量為計稅依據(jù)，使得對企業(yè)產(chǎn)量的外在約束內(nèi)在化，解決短期利益與長期利益的矛盾問題；定期分析評定煤炭資源等級、分析資源稅稅負(fù)水平，確保煤礦資源稅保持相對穩(wěn)定的稅負(fù)率，調(diào)節(jié)煤礦級差收入，建立調(diào)整煤炭資源稅的長效機(jī)制。

建立煤炭生產(chǎn)安全基金制度，要求企業(yè)按照一定標(biāo)準(zhǔn)在辦礦前預(yù)留資金和辦礦后的利潤積累中計提安全費用并專戶存儲。對于安全狀態(tài)良好的煤礦，按一定比例逐年返還基金；對于發(fā)生安全事故的煤礦，將基金直接用于安全故事救助。通過設(shè)立安全基金制度，可以籌集較多資金用于防范煤礦安全風(fēng)險，提高地方政府督管約束力和煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)隱患排查意識，督促煤礦經(jīng)營者將礦山經(jīng)營與安全管理相結(jié)合，預(yù)防或減少礦業(yè)事故的發(fā)生。

（二）2.促進(jìn)煤礦安全技術(shù)研發(fā)的稅收政策

以煤礦安全作為重點，選擇一批具有戰(zhàn)略制高點意義的高新技術(shù)項目，以財政轉(zhuǎn)移支付的方式先期投資用于煤礦安全技術(shù)研發(fā)，整體上提高中國煤礦生產(chǎn)的安全技術(shù)水平，有效控制煤礦生產(chǎn)中的不安全因素，消除重大安全生產(chǎn)隱患，主動預(yù)防和減少事故發(fā)生，解決地方政府與企業(yè)相互之間的技術(shù)研發(fā)低效問題。

鑒于煤礦瓦斯抽放及利用等關(guān)鍵技術(shù)直接有利于煤礦安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)，應(yīng)將煤礦瓦斯視同新型潔凈能源對待，對其免征資源稅和企業(yè)所得稅、增值稅、設(shè)備進(jìn)口關(guān)稅，保護(hù)和調(diào)動企業(yè)和社會開發(fā)利用煤礦瓦斯的積極性；對于安全技術(shù)的研發(fā)提供財政補(bǔ)貼和低息貸款政策，鼓勵民間資金和吸納國外資金投資煤礦安全技術(shù)研究；將煤礦瓦斯抽放利用等煤礦核心技術(shù)研究開發(fā)列入中長期科技發(fā)展規(guī)劃，每年列入專項科研項目，由中央財政撥付專項費用。

進(jìn)一步改革企業(yè)所得稅，保留“三新”研發(fā)經(jīng)費扣除150%的規(guī)定，但取消盈利企業(yè)的限定條件，鼓勵煤礦企業(yè)自籌資金解決技術(shù)難題，按照市場需要和國家產(chǎn)業(yè)政策采用先進(jìn)技術(shù)和設(shè)備進(jìn)行革新；對于圍繞薄煤層綜采工藝、綜合機(jī)械化采煤、綜掘配套設(shè)備研發(fā)、頂板支護(hù)改革、礦井水患治理、井下防滅火、水體下安全采煤等方面具有自主知識產(chǎn)權(quán)的技術(shù)創(chuàng)新成果，予以縮短無形資產(chǎn)攤銷年限的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)走技術(shù)自主創(chuàng)新之路并將新技術(shù)廣泛應(yīng)用安全生產(chǎn)實踐；允許煤礦企業(yè)對購入的實驗研究用機(jī)械設(shè)備采用縮短折舊年限方法，促進(jìn)其加快設(shè)備更新和技術(shù)改造，盡快形成適合中國煤礦特點的安全生產(chǎn)技術(shù)。用高新技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，使安全生產(chǎn)與科技進(jìn)步有機(jī)結(jié)合。

在平等互利的基礎(chǔ)上，積極支持中國煤礦同世界各國、地區(qū)組織、企業(yè)和團(tuán)體的聯(lián)系，開展多層次、多途徑、多方式的煤礦安全合作與交流，引導(dǎo)和鼓勵企業(yè)到海外引進(jìn)安全技術(shù)設(shè)備，對其免征進(jìn)口環(huán)節(jié)的關(guān)稅和增值稅，并允許其縮短購進(jìn)無形資產(chǎn)的攤銷年限。

（三）3.鼓勵投資安全設(shè)備改造的稅收政策

鑒于煤礦開采條件多變、投入工程大、基建時間長的高風(fēng)險高投資特征，應(yīng)對煤礦企業(yè)納入實行消費型增值稅試點范圍，允許其購進(jìn)設(shè)備時支付的增值稅金在銷項稅金中抵扣。由于煤礦安全的主要成本是設(shè)備，對煤礦設(shè)備投資進(jìn)行增值稅進(jìn)項稅抵扣以后，煤礦安全成本會大幅度下降，有利于煤礦企業(yè)在逐步還清安全欠賬的同時積極更新設(shè)備，從而為企業(yè)的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。

在企業(yè)所得稅方面，應(yīng)充分利用投資抵免優(yōu)惠政策，對企業(yè)購置節(jié)能產(chǎn)品或設(shè)備按其投資額的10%或15%從應(yīng)納稅額中抵免，當(dāng)年不足抵免的，可以用以后年度應(yīng)納稅所得額延續(xù)抵免，最長不超過五年，鼓勵企業(yè)投資于安全設(shè)備改造，提高煤礦企業(yè)的裝備標(biāo)準(zhǔn)和裝備水平；改革企業(yè)所得稅折舊制度辦法，允許煤礦安全設(shè)備等固定資產(chǎn)加速折舊，不斷增強(qiáng)其自我發(fā)展資金的積累能力。

4.保證煤礦安全資金規(guī)模的財稅政策

2005年孫家灣礦難發(fā)生后不久，國務(wù)院總理溫家寶主持召開了國務(wù)院常務(wù)會議，決定撥付30億元的國債資金，用于支持國有重點煤礦安全技術(shù)改造。這是近年來對于這一項目的最大規(guī)模投入。但是很明顯，對于煤礦行業(yè)安全投入500億元的欠賬，30億元可謂是杯水車薪。為此，應(yīng)繼續(xù)加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，增加保障煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)投入，從中央預(yù)算內(nèi)基建投資或國債資金中安排資金，每年投入等量資金，彌補(bǔ)安全資金缺口；同時充分發(fā)揮財政資金的示范作用和帶動作用，積極鼓勵和吸引企業(yè)資金投入，力爭兩年內(nèi)將所有煤礦欠賬補(bǔ)齊，切實改善煤炭安全生產(chǎn)狀況。在資金使用中，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，確保資金用于隱患治理和改善煤炭安全生產(chǎn)狀況，幫助煤炭行業(yè)尤其是國有大型重點監(jiān)控煤礦走出礦難困境。

5.鼓勵煤礦安全產(chǎn)品生產(chǎn)的財稅政策

在企業(yè)所得稅制度中，應(yīng)出臺對于煤礦安全產(chǎn)品生產(chǎn)的行業(yè)稅收優(yōu)惠政策，對于專門生產(chǎn)符合煤礦市場需求和安全需要、技術(shù)含量高、成熟可靠、產(chǎn)品使用量大面廣的通用安全產(chǎn)品的企業(yè)，以及專門生產(chǎn)符合國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的煤礦通風(fēng)、防瓦斯、防水、防火、防煤塵、防冒頂?shù)膶Ｓ冒踩O(shè)備、設(shè)施的企業(yè)，減半征收企業(yè)所得稅；對非專門從事此類安全產(chǎn)品生產(chǎn)的企業(yè)，就其生產(chǎn)經(jīng)營安全產(chǎn)品取得的所得，減半征收企業(yè)所得稅，保護(hù)和調(diào)動煤礦企業(yè)利用安全產(chǎn)品和社會企業(yè)生產(chǎn)安全產(chǎn)品的積極性，促進(jìn)煤礦走上安全良性循環(huán)的軌道。

6.鼓勵煤礦引進(jìn)安全人才的財稅政策

在2008年新企業(yè)所得稅法實施之前，對于愿意到煤礦就職的科技拔尖人才和技術(shù)人員，在計算繳納企業(yè)所得稅時，率先取消對計稅工資標(biāo)準(zhǔn)的限定，允許其工資在稅前全額列支，鼓勵各類人才到煤礦就業(yè)，解決煤礦企業(yè)對人才吸引力較低的問題，從長遠(yuǎn)角度提高煤礦操作層的操作技能和管理層管理素質(zhì)，保證煤炭行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

7.鼓勵煤礦安全培訓(xùn)的財稅政策

對于為煤礦井下作業(yè)人員提供安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)的單位取得的收入，免征營業(yè)稅，鼓勵煤礦依照國家有關(guān)規(guī)定組織井下作業(yè)人員進(jìn)行安全生產(chǎn)教育和培訓(xùn)，幫助煤礦工人熟悉有關(guān)安全生產(chǎn)規(guī)章制度和安全操作規(guī)程，掌握煤礦重大安全生產(chǎn)隱患的情形和應(yīng)急保護(hù)措施、方法以及安全生產(chǎn)隱患的處理方法，從企業(yè)整體角度提高職工安全素質(zhì)，減少傷亡事故和職業(yè)病的發(fā)生。

8.保障煤礦職工安全的財稅政策

除繼續(xù)執(zhí)行國家對煤礦井下工人實行的特殊保護(hù)措施外，應(yīng)強(qiáng)制要求煤礦企業(yè)為井下作業(yè)職工辦理意外傷害保險、補(bǔ)充養(yǎng)老保險等不同形式的補(bǔ)充保險制度，增加對礦工職業(yè)病強(qiáng)制檢查和治療制度、最低生活保障制度等方面的規(guī)定。適時開征社會保障稅，從根本上保障對遇難礦工的民事賠償與善后處理。繼續(xù)落實煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險抵押金制度，保證煤礦對傷亡事故的經(jīng)濟(jì)賠償；加強(qiáng)對煤礦人力資源管理、安全設(shè)備投入、安全培訓(xùn)的直接規(guī)制，避免更多的傷亡事故，減少事后對傷亡家庭的轉(zhuǎn)移支付，減少社會負(fù)擔(dān)。

參考文獻(xiàn)：

［1］ 李毅中.中國煤礦百萬噸死亡率約為發(fā)達(dá)國家50倍［N］.中國煤焦數(shù)字交易市場，2007-03-14.

［2］ 朱德仁.建議恢復(fù)煤炭行業(yè)主管部門［DB/OL］.中國能源網(wǎng)，2007-04-19.

［3］ 謝伏瞻.2006年國民經(jīng)濟(jì)運行情況［R］.國新辦2006年國民經(jīng)濟(jì)運行情況發(fā)布會，2007-06-30.

［4］ 徐春柳.今年確保煤礦死亡人數(shù)降2%［N］.中國煤焦數(shù)字交易市場，2007-05-16.

［5］ 李毅中.安全生產(chǎn)問題官商勾結(jié)比較嚴(yán)重［DB/OL］.中國新聞網(wǎng)，2006-12-21.

［6］ 王捷帆，李文俊.中國煤礦事故專家點評集［M］.北京：煤炭工業(yè)出版社，2001.96.

［7］ 張同樂，畢順堂.新中國煤礦礦難高發(fā)期分析及對策研究［J］.河北師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2006，（1）.

［8］ 肖興志，李晶.促進(jìn)我國煤礦安全的財稅政策探討［J］.財政研究，2006，（9）.

［9］ 李毅中.11起重大事故充分暴露出四大嚴(yán)重問題 人民網(wǎng)，2006-12-22.

Finance and Taxation policy design of Chinese coal mine security

LI Jing，DU Xiu

(Institute of Public Finance and Taxation Dongbei University of Finance and Economics， Dalian 116025，China)



Abstract:Becouse of frequency of mine with the deadliest consequences， the community has once again aroused widespread attention and thinking， so we have to think the reasons of the accidents.The safety of coal mine production as well as our economic development and social stability is vital to people's life and property safety.The complexity of coal mine accident causes has decided that we must use economic， technical， legal， policy and other means for coal mine accidents comprehensive treatment.Under the market economy condition， the finance and taxation policy is the main method for the government to manage and safeguard the energy security.In the new turn of tax systerm reform， we have to carry on the significant adjustment to the present finance and taxation policy in order to reduce the frequency of coal mine accidents and to promote the healthy development of coal industry.

Key words:mine disaster；mine safety；finance and taxation policy

（責(zé)任編輯：孟 耀）