關于構建流動黨員管理新機制的思考

摘 要：科學構建流動黨員管理新機制，必須簡化流動黨員的組織關系接轉手續，適當放寬流動黨員繳納黨費的期限，強化流動黨員管理制度執行的剛性，建立健全城鄉一體黨員動態管理機制，在街道、社區設立流動黨員管理服務站從而健全流動黨員管理機構。

關鍵詞：中國共產黨；流動黨員；黨員管理機制

中圖分類號：D262

文獻標識碼：A

文章編號：1004-1494(2008)02-0038-03

加強和改進流動黨員管理，構建流動黨員管理新機制，既是健全讓黨員經常受教育、永葆先進性的長效機制，全面推進黨的先進性建設的內在要求，也是提高黨員素質，扎實抓好黨員隊伍建設這一黨的建設基礎工程的重要環節。黨的十七大報告明確提出了以一條主線、五個重點為核心的黨的建設的總體布局，并在認真總結十六大以來各地探討黨員管理新機制實踐經驗的基礎上，第一次在黨的全國代表大會政治報告中明確提出要加強和改進流動黨員管理的戰略任務，為科學構建流動黨員管理新機制提供了理論指導和政策支持。

一、中國共產黨流動黨員管理制度的演進

黨員必須編入黨的一個組織并參加黨的組織生活，這是馬克思列寧主義關于無產階級政黨建設的一個基本觀點，也是黨章所明確規定的一條基本內容。列寧在創建俄國布爾什維克黨的實踐中，從黨是工人階級的先進的、有組織的部隊這種觀點出發，認為黨員必須是工人階級的先進分子和有組織性的分子。因此列寧特別強調黨員必須參加黨的一個組織，只有這樣才能充分發揮無產階級政黨組織的凝聚力和戰斗力，從而實現組織的整體力量大于個體力量的簡單相加。

中國共產黨一開始就是按照列寧主義建黨原則建立起來的新型無產階級政黨。從建黨之初開始，我們黨就高度重視黨的組織建設，嚴格黨的組織生活和黨員的組織關系管理。由于中國革命的整體客觀形勢需要，中國共產黨的黨員隊伍，在長期的革命戰爭環境中，幾乎整體上處于流動狀態。新中國成立后，隨著戶籍制度的實施和推廣，人口的社會流動性大大降低，黨員的流動性也相應大大降低。但無論是在革命戰爭年代還是新中國成立后相當長的一個和平建設時期，我們黨一直高度重視黨員的組織關系管理工作，確保黨員能夠及時編入黨的一個組織并參加組織生活，只是在黨內法規中并沒有明確的流動黨員管理制度和公開使用流動黨員概念。

改革開放以來黨內流動黨員現象的出現，有其深刻的社會歷史必然性。隨著中國工業化和城市化進程的加快，人口的社會流動性大大增加，流動黨員也開始出現并迅速增長。流動黨員數量的快速增長和黨員隊伍結構的變化對黨的建設，特別是對黨的組織建設與黨的組織生活和黨的先進性建設產生了越來越重要的影響。一方面，它極大地增強了黨的活力，改善了黨員隊伍長期以來相對固定、缺乏流動的分布狀況，有利于提高黨員素質和增強黨員能力；另一方面，由于一些黨員在流動中與黨組織聯系的弱化，在市場經濟大潮中摔打滾爬的同時，受到社會一些負面因素影響，黨員意識和黨的組織觀念逐步淡化，甚至成了無故不參加黨的組織生活、不交納黨費、不做黨組織分配的工作的“三不”黨員，嚴重損害了黨在群眾中的威望。降低了黨的組織的整體凝聚力與戰斗力。創新管理模式、改進管理方式，使流動黨員能夠及時參加黨的組織生活，接受黨組織的教育、管理和監督，從而發揮先鋒模范作用，永葆先進性，已成為新形勢下加強黨的執政能力建設和先進性建設的一個十分重要而又緊迫的課題。

對于改革開放以來的黨內流動黨員現象，中國共產黨給予了高度關注。為準確掌握流動黨員的基本情況，逐步開始將流動黨員納入到黨內統計的范疇。同時，在實踐探索的基礎上，在不斷規范黨員組織關系管理的同時，陸續出臺了一系列加強流動黨員管理的制度措施。1994年1月，中央組織部印發了《關于加強黨員流動中組織關系管理的暫行規定》的通知，對流動黨員的組織關系管理作出了具體而明確的規定；1994年12月，中央組織部下發了《關于試行<流動黨員活動證>制度的通知》，進一步規范了流動黨員的教育和管理；2006年在全黨范圍的保持共產黨員先進性教育活動結束之后，在系統總結保持共產黨員先進性教育活動的成功經驗基礎之上，中央辦公廳于6月21日下發了四個保持共產黨員先進性長效機制的文件。其中的《關于加強和改進流動黨員管理工作的意見》，明確規定了流出地、流入地黨組織和流動黨員的各自職責，從而進一步規范了流動黨員管理工作，促使流動黨員管理工作逐步走上了正常化、制度化、規范化的軌道；為進一步貫徹執行《關于加強和改進流動黨員管理工作的意見》，中共中央組織部又于2006年底發出通知，印發《中國共產黨流動黨員活動證》和《中國共產黨黨員組織關系介紹信》修訂式樣，要求各地和有關部門黨組織按照新式樣做好翻印發放工作，于2007年1月1日起按新式樣執行，切實加強和改進對流動黨員和黨員組織關系的管理工作。這一系列流動黨員管理制度的出臺，充分體現了我們黨準確把握自身情況的發展變化，在黨的建設新的偉大工程中，體現時代性、把握規律性、富于創造性的與時俱進的優秀品質。

二、當前流動黨員管理模式存在的主要問題

黨的十六大提出要適應新形勢，探索黨員管理的新機制、新辦法。十六屆四中全會又明確提出，要探索黨員教育管理工作的新機制，加強流動黨員管理，促進廣大黨員發揮先鋒模范作用。黨的十七大進一步深入強調要加強和改進流動黨員管理．加強進城務工人員中黨的工作。建立健全城鄉一體黨員動態管理機制。為深入貫徹落實十六大以來中央關于加強和改進流動黨員管理的一系列指示精神，全國各地圍繞新形勢下的流動黨員管理新機制問題進行了廣泛的探索和實踐，在制度建設上集中反映在中央出臺的《關于加強和改進流動黨員管理工作的意見》(以下簡稱《意見》)上。《意見》出臺之后，各地高度重視、積極行動、認真組織貫徹實施并加強督促檢查，使流動黨員管理工作逐步走上了規范化和制度化的道路，流動黨員的組織關系管理進一步規范，《流動黨員活動證》的發放比例明顯提高。但由于《意見》本身在針對性、時代性、約束力等方面仍然存在著一些制度設計缺陷，制約了新形勢下流動黨員管理效率的進一步提高，具體主要表現在：

一是約束力不夠，缺乏相關程序性規定，制約了《意見》的貫徹落實。中央《關于加強和改進流動黨員管理工作的意見》對流動黨員的管理作出了比較明確的規定，有利于流動黨員管理的規范化和制度化，但在對具體違反相關制度的處理問題上，如對于流動黨員外出前不與黨組織聯系，不持《流動黨員活動證》、不開具黨員證明信或不轉出組織關系，流出地黨組織不按照相關規定發放《流動黨員活動證》，流入地黨組織拒絕接收《流動黨員活動證》或黨組織關系等情況，缺乏統一和明確具體的處理規定，沒有明確規定處理的標準、作出處理的組織機構、接受審訴和舉報的部門、處理的形式等具體內容，難以監督確保制度的貫徹落實，而且各級黨組織對流動黨員管理的檢查督促也缺乏明確的責任追究、通報批評、限期改正等具體規定，這些都在無形中影響了流動黨員管理制度執行的剛性和力度。

二是現實針對性不強，影響了《意見》的權威性。在社會流動性不斷增強的宏觀背景下，流動黨員流動的范圍越來越廣，流動的時間越來越長，切實加強和改進新形勢下的流動黨員管理工作，必須正視現實，有的放矢。國家統計局發布的全國1％人口抽樣調查主要數據公報顯示，2005年底，全國流動人口為1.5億，其中跨省流動人口達0.5億，占三分之一。目前流動黨員中跨省流動的比例更高，已經接近半數，并呈不斷增長趨勢。如根據黨內統計資料顯示，廣西流動黨員中，跨省流動的比例呈不斷增長之勢，2000年為37.6％，2001年為41.6％，2002年為45.1％，2003年為45.8％，2004年為46.2％，2005年達48.3％。在流動黨員全國性大范圍流動的社會背景下，讓他們按照規定一個月甚至一個季度交納一次黨費并不現實。根據調查統計，2005年廣西流動黨員中，54.4％的是半年至一年交納一次黨費，16.6％是一年以上才交納一次黨費。《意見》嚴重忽視了目前黨員隊伍流動變化這一基本事實，簡單地、硬性化地規定“流動黨員原則上應當按月交納黨費，因外出地點變動頻繁等原因按月交納確有困難的，可以按季交納”，事實上這一規定不可能得到真正嚴格的貫徹執行，反而在一定程度上影響了《意見》的權威性與嚴肅性。

三是內容不完善，忽視了對流動黨員組織關系正常轉移的督促與落實。根據中央組織部《關于試行<流動黨員活動證>制度的通知》要求，《流動黨員活動證》僅適用于短期外出(6個月以內)，或長期外出但暫時無法轉移組織關系的黨員。但目前事實上有相當多的流動黨員是可以不用持《流動黨員活動證》而直接轉移組織關系的，這樣既可以為黨員更好地享有表決權、選舉權和被選舉權創造條件，又可以減輕流動黨員管理面臨的困難與壓力，并嚴肅黨員的組織關系管理。根據調查，2005年廣西外出流動黨員中，就業單位為1個的占60.9％，外出時間半年以上的占71.9％，外出時間一年以上的占49.2％。這說明相當多的流動黨員有相對比較穩定的工作地點和單位，時間在半年以上，按照相關規定，應該正式接轉組織關系。對于有條件轉移組織關系的長期外出流動黨員，《意見》卻并沒有按照相關規定在這方面予以強調并尋求政策突破，而是簡單化地提倡“流動黨員一般應當持《流動黨員活動證》”，事實上反而加重了各級黨組織流動黨員管理工作的壓力，忽視了黨員組織關系管理的政策性與嚴肅性。

三、構建新形勢下流動黨員管理新制度的對策思考

要進一步完善《關于加強和改進流動黨員管理工作的意見》，必須建立健全和完善科學有效的管理機制，加強流動黨員管理的制度化和規范化建設。

(一)簡化流動黨員的組織關系接轉手續。目前相當多的流動黨員是跨省流動，轉移黨的組織關系的手續繁鎖，只有縣級以上黨委組織部門才能在全國范圍內接轉黨員組織關系，在全國范圍內相互接轉臨時組織關系也必須經過鄉鎮黨委或城市街道黨(工)委。這樣繁鎖的過程，對于流動黨員來說既費時、費力又費錢，使很多流入黨員寧愿把組織關系留在流出地，也不愿辦理關系轉移。《意見》簡化了《流動黨員活動證》的發放手續，有利于流動黨員管理工作的貫徹落實。在此基礎上，還應該進一步簡化流動黨員的組織關系轉移手續，對于：有條件轉移正式組織關系的長期外出流動黨員，可考慮下放全國范圍內接轉黨組織關系的權限到鄉鎮和街道，使基層黨組織有權在全國范圍內相互接轉黨員組織關系，從而減化手續，為實現流動黨員的動態管理提供便利。

(二)適當放寬流動黨員繳納黨費的期限。交納黨費是黨員必須履行的一項基本義務，是黨員個人同黨組織物質聯系的一個紐帶，也是黨員組織性的重要表現。但從目前現實情況看，在社會流動性不斷增強的和平建設年代而非革命戰爭時期，三個月或半年，甚至一年時間交納一次黨費并不對黨員意識的培育與強化起著直接決定作用，也不對黨員與黨組織的聯系狀況有著直接決定性的影響。事實上目前相當多的流動黨員是農村黨員，他們基本上是每年回家一次，大多數是半年或一年才交納一次黨費，而且中國共產黨關于黨員交納黨費的具體規定本身也是根據形勢的發展變化而不斷作出適當調整的。黨的二大黨章規定了根據黨員收入的多少不同來交納黨費的具體制度，并明確規定：凡黨員無故“欠交黨費三個月者，必須開除之”。此后歷次黨章都長期堅持了這一規定。1945年黨的七大黨章，根據新的形勢變化，將黨員沒有正當理由，三個月不繳納黨費即認為自行脫黨的規定改為六個月，以后歷屆黨章，除九大、十大黨章外，都堅持了這一時間規定。目前流動黨員長期在外流動，無法按期交納黨費現象是否屬于正當理由，雖然沒有任何黨內法規或相關職能部門給予正式解釋，但基層各級黨組織事實上基本認同了這一觀點。與其模糊化地處理這一觀點分歧和事實上放松管理規定，不如與時俱進地根據形勢變化修改黨章關于黨員交納黨費的期限規定，從人性化管理出發，正視現實，著眼長遠，對流動黨員實行每年交納一次黨費的規定。

(三)強化流動黨員管理制度執行的剛性。一方面要認真貫徹落實現行流動黨員管理制度；各級黨組織一定要認真執行好《關于加強和改進流動黨員管理工作的意見》、中共中央組織部《關于加強黨員流動中組織關系管理的暫行規定》、中共中央組織部《關于試行<流動黨員活動證>制度的通知》等現行制度，確保流動黨員的組織關系順利接轉和流動黨員的權利與義務的順利實現。另一方面要進一步強化現行流動黨員管理制度執行的力度。必須進一步出臺相關配套措施，對于流動黨員外出前不與黨組織聯系，不持《流動黨員活動證》，不開具黨員證明信或不轉出組織關系，流出地黨組織不按照相關規定發放《流動黨員活動證》，流人地黨組織拒絕接收《流動黨員活動證》或黨組織關系等情況，明確規定處理的標準、作出處理的組織機構、接受審訴和舉報的部門、處理的形式等具體內容，從而進一步強化現行流動黨員管理制度執行的力度。必須加強對流動黨員管理制度執行情況的檢查督促，確保黨的各項規章制度貫徹落實到位。各級黨組織要認真檢查流動黨員管理效果，切實維護流動黨員管理秩序，確保流動黨員管理物質保障措施的到位。對違反相關管理制度的流動黨員要進行批評教育，經批評教育不改的要嚴肅處理；對違反流動黨員管理制度的黨組織，E級黨組織要建立責任追究制，進行通報批評并責令限期改正；各級黨組織要根據流動黨員的數量確保流動黨員管理經費按期到位、流動黨員管理機構和人員的具體落實。

(四)建立健全城鄉一體黨員動態管理機制。根據十七大要求，要建立健全城鄉一體黨員動態管理機制，必須首先建立全國黨員信息管理制度，實行流動黨員的信息化管理。在互聯網日益普及的現代信息時代，利用現代信息技術加強黨員的教育管理，不僅是提高黨員管理效率的現實需要，也是實現黨員管理現代化和發展電子黨務的必然要求。互聯網是一種網絡結構，它使信息的傳遞在橫向和縱向上都能完全打通，使組織內部的聯系更為緊密，有利于發展黨內民主，增強組織的凝聚力和戰斗力。國外一些執政黨在這方面的成功經驗值得我們學習和借鑒。如英國工黨在上世紀90年代末就普遍建立了自己的網站，黨員個人情況全部進行電腦登記，黨員可以在網上交納黨費和贊助費，訂閱黨的刊物，發送黨的傳單和郵件，參與網上討論，發表自己的意見等；德國社會民主黨公開提出建立“網絡黨”的口號，他們把黨的6000個基層組織聯網，形成“網上社會民主黨”，成立“青年網絡管理之家”，建立“網絡資格認證學校”，在專職黨務工作者和黨的基層組織中陸續實現聯網，加強了黨內溝通與黨員管理工作的現代化。我們中國共產黨完全可以通過現代信息技術手段，建立全國聯網的黨務管理網站，實現黨內黨員信息資源共享，提高整個黨員隊伍包括流動黨員管理工作的效率，這樣可以打破傳統的不轉移組織關系就不能確認黨員身份、不轉移正式組織關系就不能參加組織生活更不能行使黨內民主權利的規定，為流動黨員便捷地參加流入地黨組織的組織生活和活動，并行使民主權利創造條件和提供方便。

(五)在街道、社區設立流動黨員管理服務站，健全流動黨員管理機構。加強和改進流動黨員的管理，必須寓教育、管理于服務之中，著眼于激發流動黨員的內在動力，從而增強流動黨員的黨性觀念、組織觀念和光榮感、歸屬感與責任感。設立流動黨員管理服務站是進一步強化基層黨組織的服務功能，激發流動黨員發揮先鋒模范作用的一個很好的平臺和載體。流動黨員管理服務站不是一級基層黨組織，它只是黨的基層工作的載體，是黨的工作的拓展和延伸。在街道、社區建立流動黨員管理服務站，探索流動黨員管理的新途徑，有利于貫徹落實十七大要求，加強進城務工人員黨的工作，也有利于流動黨員的工作與生活、有利于流動黨員發揮先鋒模范作用、有利于黨組織對流動黨員的教育、管理和監督，可以有效地解決流動黨員“安家難”等問題，樹立流動黨員群體的良好形象。